公共管理：社会治理中的一场革命（中），本文主要内容关键词为：公共管理论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、公共管理的“德制”建设
与从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进线索相对应，人类社会的制度演进也是一个从“权制”到“法制”再到“德制”的历史发展过程。公共管理所拥有的制度体系在性质上是属于德制的，是一种全新的制度类型。在农业社会，人类所发明的是一种“权制”的社会治理模式，随着工业文明的出现，人类开始了“法制”的社会治理模式建构，只是到了后工业社会，人类才可能致力于“德制”建设。
也就是说，就制度发展史而言，农业社会的制度属于权力的制度，可以简称为“权制”；工业社会的制度主要是法律的制度，习惯上称作为“法制”。公共管理将会拥有一种全新的制度，它的制度模式可以称作为“德制”，这种道德的制度在管理关系中的表现就是：改变了以往管理关系中的那种控制与被控制的关系。权制条件下的管理是直接以权力为根据而实现的管理控制，在管理方式、方法上往往需要有较强的技巧性，权术和权谋是这种管理的必要手段。当然，权制条件下的管理人格也会在一定程度上发挥着重要作用，但是，这种管理人格的制度保障却是极其脆弱的。所以，在一切必要的时候，总是权力的强制力出来解决问题。法制条件下的管理总是不懈地追求制度设计的科学性和合理性，对于任何问题的解决，都寄希望于管理制度的完善。所以，对任何具有一定程度普遍性的问题，都是通过制定规章和完善制度的方式来加以解决。公共管理不同，它不是一种控制定位的管理，而是一种服务定位的管理，对于管理主体来说，权力因素和法律因素虽然在一定程度上是必要的，但更为重要的因素是如何发挥主观能动性来有效地进行服务。因而，管理主体的服务精神会作为公共管理的主观支持力量。公共管理的德制建设，是服务精神物化的过程，反过来，德制又为服务精神稳固地发挥作用提供了客观保障。正是有了德制，公共管理者才能够在公共管理活动中始终不渝地贯彻服务精神，他自身才会在自我完善中为服务精神所同化。
从历史发展的客观必然性来看，从权制向法制的社会转变在人的社会角色上体现为“从身份到契约”的转变，人的身份关系所包含的社会差序格局为契约关系的平等自主所取代。但是，身份关系与契约关系都属于人的外在性关系。人与人的关系只要是外在于人的，就必然是矛盾和冲突的渊薮。就人追求类的和谐的本性而言，是不会满足于人的契约关系所代表的历史形态的，人类必然会要求在人与人之间建立起一种更加文明的内在于人的关系，这种关系在今天所展示出的征候已经能够证明，它是一种合作关系。
人们之间的契约关系包含着的是平等、自由和自主的内涵，而契约关系被确立起来也正是为了人们之间的合作。但是，以契约关系为基础的合作是次一级的合作关系，还不是本原意义上的合作关系模式，能够代表一种新的历史形态的合作关系是本原意义上的合作关系模式。在这种合作关系中，会存在着契约，但这时的契约是作为合作关系的保障而存在的，人与人之间的契约关系是次一级的关系，是由合作关系所派生的。虽然区别仅在于是契约关系派生合作关系还是合作关系派生契约关系这一点上，但在历史的纵向坐标上，却是两种不同历史形态的代表。在这两种不同的历史形态之间所实现的转变，是可以简单地概括为“从契约到合作”的转变。与这种转变相适应，在社会治理问题上是以德制的确立为标志的。
公共管理是一个广泛的社会合作体系，在这种社会治理模式中，德治是按照这样一个逻辑建构的。首先，以制度道德化为起点，然后，通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全部成员，实现一切人的道德化。在这里，作为起点的制度道德化是关键，是整个社会治理体系道德化能够稳定地持续地发展的前提。所以，制度的道德化是服务型社会治理模式的前提，而不是一个终极的目标。在制度道德化的同时，还需要把这一道德化的过程进一步地向前推进，使其延展到个体的层面，实现这种社会治理体系中的社会成员道德意识的普遍生成，使他们的行为合乎道德标准，满足于伦理关系健全的要求。
德制既是法律的道德化也是道德的法律化。在西方国家法治化的过程中，法律道德化或道德法律化的建言也是不绝于耳的，甚至许多学者不遗余力地对法律道德的同化进行考证和论辩。在中国，随着改革开放和建设法治国的运动，也出现了法律道德化或道德法律化的讨论。其实，囿于法制理念，法律道德化或道德法律化只是书斋中的宏论，在实践中，是鲜有积极意义的话题。因为这个问题的解决取决于新型制度形态的确立。正如在权制条件下讨论权力与法律的关系一样，在法制条件下讨论法律与道德的关系也是十分无聊的。权制条件下讨论起来没有意义的权力与法律关系在法制条件下则得到了实践的解决。同样，在法制条件下仅仅属于学理探求的法律与道德关系，一俟德制的出现，就仅仅是制度安排的事情了。
当然，在今天，谈论制度的道德化或道德的制度化显得不甚合乎时宜。因为，人们在现实中感受到的和乐意于谈论的，都是法制。即使在无法确立法制的社会中，人们也会退而求其次，大力倡导法治和努力达到法治的标准。在某种意义上，近代以来的人们在语用习惯上并不严格地区分“制度”和“法制”两个词语，人们几乎把它们看作有着同一指称的两个词语，制度一词总是被看作是法律的制度。其实，制度与法制的指称是可以有着很大的不同的。在近代社会以前，统治型社会治理模式也有着自己的制度，那种制度决不是法律的制度，而是权力的制度，我们将其称为权制。公共管理所努力追求的新型制度既不是权制也不是法制，却包含着权制和法制全部历史发展中的一切积极成就，这种制度就是德制，即道德化了的制度。在今天，正在行进中的德治实践，就是通往德制的演练，致力于德治与法治的结合和统一的公共管理，就是建立德制的伟大社会运动。在历史发展的进程中来认识制度演进，我们认为道德制度化是完全可能的，既然权制、法制都是历史地生成的，那么德制在人类的历史发展进程中的产生，也就决不是一个虚构。
四、公共管理的服务价值
价值问题受到人们的重视是从19世纪中后期开始的，特别是在20世纪，几乎任何一种哲学建构都不可能不对价值问题发表意见。到了今天，几乎一切理解人类群体活动的科学都需对价值问题作出判断。科学发展的这一情况，是与人类群体活动内容和目标的多样性联系在一起的。公共管理是一个极其复杂的公共组织行为体系，无论是在理论上为它确立一个解释框架，还是在实践上为它指出一条行动路线，都取决于公共管理的价值确定。
在哲学的意义上，价值是事物和人的一种存在形态，对于社会治理体系而言，价值就是实质。
统治型的社会治理模式是从属于社会等级差别的，是以统治的形式来实现等级秩序价值的社会治理方式。对于统治型社会治理模式来说，秩序就是价值。管理型社会治理模式作为统治型社会治理模式的替代模式出现在人类历史舞台上时，也把秩序的价值作为自己的一项内容，但它不是把秩序作为核心价值，而是以突出公平、效率的方式去获得秩序。这样一来，统治型社会治理方式的秩序价值在管理型社会治理方式中开始退居到次一级的层次上，公平与效率成了管理型社会治理模式中的核心价值。同样，当服务型社会治理模式出现的时候，管理型社会治理模式中的公平与效率的价值也开始退居到第二个层级上，而服务价值则被提升到核心位置上来了，服务就是服务型社会治理模式中的核心价值。
应当说，对于一切社会治理体系而言，秩序、公平与效率、服务等，都是基本的价值。但是，这些基本价值在社会治理体系中的构成方式是不同的。在统治型社会治理模式中，秩序是核心价值，但是，统治型的社会治理也会有着效率的追求。同样，出于统治秩序的终极价值要求，治理者也会有着偶然的服务行为。但是，决定统治型社会治理模式性质的是它的统治秩序这一核心价值，它的效率追求只是达致统治秩序的手段，至于公平和服务等等，则是更次一级的工具性选择。在管理型社会治理模式中，公平与效率是它的核心价值，而公平与效率的实现也需要得到管理秩序的支持。而且，管理也包含着服务的内容，甚至在近一段时间里，人们已经习惯于称“管理就是服务”，即突出了管理的服务内涵。但是，只要是管理型的社会治理模式，它就是以公平与效率作为它的核心价值的，其他价值都是从属于公平与效率的，是服务于公平与效率的实现的，公平与效率的追求就是管理型社会治理模式的根本性质。也就是说，管理型社会治理模式中包含着服务的内容，但它并不因为有了服务内容而获得服务性质。服务型社会治理模式把服务作为自己的核心价值，让其他一切价值都从属于和服务于这种价值。所以，对于服务型社会治理模式而言，公平与效率的问题也会存在，在制度、体制和行为中，也会有着公平的问题，也会有着效率的追求。同时，服务型社会治理模式依然需要得到秩序的支持。如果说管理型社会治理模式由于突出了公平、效率的价值，获得了统治型社会治理模式无法企及的那种稳定的社会治理秩序，那么服务型社会治理模式由于突出了服务价值，会使这种秩序达到一个更高的水平。管理型社会治理模式突出了公平与效率这一核心价值，但它永远处于公平与效率的矛盾和冲突之中，当服务型社会治理模式突出服务这一核心价值，把公平与效率置于价值体系的次一层级的结构之中时，公平与效率的问题将会得到真正的解决，公平与效率的矛盾和冲突不仅不会成为阻碍公共利益实现的因素，反而会被整合成公平与效率充分实现的动力。
可见，在人类社会治理的历史发展中，价值结构呈现出日益复杂化和多样化的趋势。管理型社会治理模式的核心价值是公平与效率，也包含着秩序的价值，只不过秩序价值开始从治理体系的价值中心向边缘运动。同样，统治型社会治理中的秩序价值借以实现的基本途径——权力也被完整地保留在管理型治理体系之中。但是，应当看到，权力虽然得到了完整的保留，而发生基础和运行机制都发生了改变，相对管理型社会治理而言，权力服从于管理的目的，更多地具有工具性的性质。在服务型社会治理体系中，价值结构会表现得更为复杂，管理型社会治理模式中的核心价值和基本价值因素，以及它从统治型社会治理模式中承袭而来的那些价值因素，都会经过改造而获得新生，会作为公共管理价值结构体系的构成要素而存在。也就是说，在服务型社会治理模式的价值体系构成中，包含着从以往社会治理模式中继承而来的因素，无论这些被继承而来的价值因素在服务型社会治理模式中会表现出何种程度的边缘化、工具化，都是服务型社会治理模式的支持力量。
服务是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共管理的制度、体制、过程等等都还会有着服务价值所派生出来的次生价值，从而构成以服务为核心的公共管理价值体系。在公共管理的价值体系中，以往社会治理体系中的价值因素，在公共管理体系中也会得到继承和改造，会作为公共管理价值体系的构成因素。抽象地讲，服务价值并不专属于公共管理，在以往的任何一种社会治理体系中，都会包含着服务价值，只不过服务价值的具体内涵相对于不同的社会治理体系有着重大区别。但是，总的说来，在以往所有的社会治理体系中，服务价值都属于次生价值，在社会治理的价值体系中处于边缘位置。只有公共管理，才在人类社会治理历史上，第一次把服务价值置于价值体系的核心，作为社会治理的终极价值，并依据这一价值创设公共管理的制度、过程和行为模式，提供在整个公共管理体系中都具有普遍意义的原则和标准。
服务作为公共管理的核心价值或主导价值是人类社会治理发展的结果，这体现了历史的必然。但是，公共管理者拥有和获得这一价值时，是需要在公共管理活动中来加以系统地实现的。虽然公共管理体系需要通过制度安排来为服务价值的实现提供保障，但与管理型社会治理模式不同的是，制度并不是直接地作用于价值实现的过程的。在公共管理中，制度安排的主导性思路是赋予公共管理者更充分的自主性，使他们具有创造性实现服务价值的能力。如果说公共管理者在职业选择的过程中已经解决了对服务价值的选择问题，那么在他的公共管理活动中，就剩下了如何创造性地实现服务价值的问题了。
换一个角度说，作为一种新型社会治理模式的公共管理是一个合作体系，他的服务价值及其制度安排是充分合作的保证。但是，公共管理者的服务意识和社会共同体意识，也是广泛而充分合作的重要支柱。如果说在以往的社会治理模式中，治理体系的等级化、层级化和治理职能的部门化，妨碍了社会治理者共同体意识的生成，那么公共管理中的层级和部门已经发生了根本性质的变化，不再是人的身份和地位的标志和规定，反而是协调和高效的结构性设置。
（未完待续）