地方人大列席人员制度的规模困境及其治理，本文主要内容关键词为：困境论文,人大论文,规模论文,人员论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D624 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2015)02-0082-06 所谓“列席”，是指“符合所参加的会议、某项工作、某项活动的有关规定的非正式代表的参与行为，列席者只有发言权没有表决权”。①列席人员制度，主要用于规范列席人员的资格与条件、权利与义务、范围与程序等内容。列席地方人民代表大会会议，具有重要的现实意义。首先，有助于直接听取代表们对“一府两院”工作报告的建议和意见，及时回答代表们的询问，改进有关方面的工作。其次，有助于了解人大通过的法律和作出的决定、决议，以便在实际工作中贯彻和执行。再次，有助于培育民主法治意识，深化对人大制度的认识，增强对人大制度的敬畏之心。最后，有利于密切同原选举单位的联系，收集和反映原选举单位的意见和建议。因此，列席人员作用发挥的好坏，将直接影响地方人大及其常委会行权履职的成效。因此，改革和完善地方人大制度，巩固地方国家权力机关的地位，需要充分发挥列席人员的作用，加强列席人员的法律和制度建设。 一 地方人大列席人员制度的历史沿革及其内容 自地方人大制度创建起，我国就采取了列席人员列席地方人大会议的做法。1954年《地方组织法》第十六条和第二十条分别规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，本级人民委员会所属各工作部门负责人员和人民法院院长、人民检察院检察长可以列席”，“县级以上的地方各级人民代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议”。②由此可知，本级人大委员会所属各工作部门负责人员和人民法院院长、人民检察院检察长以及县级以上各级人大代表(仅能列席原选举单位的人大会议)是地方人大会议的列席主体。从语义上分析，由于法律规定的是“可以”列席，并不是“应当”或“必须”列席，这意味着列席人员存在两种选择：既可以列席，也可以不列席。列席与否，主要取决于列席者本人的意愿。从实际情况来看，“可以”列席往往意味着“应当”列席。例如，陕西省于1954年8月5日举行的第一届人民代表大会第一次会议，就有西北行政委员会副主席杨明轩、秘书长常黎夫、民政局局长任谦等人员列席会议。③ 1979年，第五届全国人大二次会议通过的《地方组织法》，重申了“地方各级人民代表大会举行会议的时候，本级人民政府所属各工作部门负责人员和人民法院院长，人民检察院检察长可以列席”，并明确规定“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议”。④1982年的《地方组织法》，保留了上述条款。到了1986年，《地方组织法》对列席人员的规定作了两处重大调整：一是明确规定“地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长列席本级人民代表大会会议”。从表面上看，这一条款只是删除了“可以”两个字，但实际上意味着“各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长”的列席是一种明确的权利和义务，不存在“可以不”列席的选择，无故缺席是要承担法律责任的。从更深层次来看，这还标志着法律价值的转变——即从权利本位过渡到义务本位。二是首次规定“其他机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席本级人民代表大会会议”。⑤之后，1995年的《地方组织法》，将“县级以上的有关机关、团体负责人”等列席人员的决定主体，由“主席团”变为“本级人民代表大会常务委员会”。⑥此后，《地方组织法》涉及列席人员制度的规定，一直保留上述内容。另外，《代表法》第二十七条也规定：“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。”⑦ 与此同时，各地制定的人大议事规则，对列席人员制度作了更细致的规定。首先，规范了列席会议的纪律，要求列席人员因病或其他原因缺席会议时必须严格按请假制度执行。其中，会前应向本级人大常委会请假，会期期间则向大会秘书处或主席团请假。如《重庆市人民代表大会议事规则》第二十一条规定：“列席人员因病或者其他特殊原因不能列席市人民代表大会会议的，会前应当向市人大常委会书面请假并获得同意；会议期间应当向大会秘书处书面请假并获得同意。大会秘书处负责向主席团报告列席人员列席会议的情况和缺席的原因。”⑧其次，采用列举的方式界定了列席人员的范围，并明确了不同类型列席人员的决定主体及程序。虽然大部分省份都执行了《地方组织法》的规定，但随意扩大列席人员的现象也较为普遍，甚至还有一些不符合法律规定的条款。例如，《江西省人民代表大会议事规则》把“省人民代表大会常务委员会副秘书长和办公厅、工作委员会等办事机构负责人”视为同“省人民政府组成人员、省高级人民法院院长和省人民检察院检察长”同类的列席人员，明确要求“列席省人民代表大会会议”；河北和甘肃两个省份的人大议事规则仍然规定“有关机关、团体负责人的列席”是由“主席团”决定而不是由“本级人大常委会”决定。最后，明确了列席人员可以在主席团会议、代表团全体会议上和代表小组会议上发言——即享有发言权，但没有表决权。 梳理有关法律及地方性法规的内容可知，地方人大列席人员制度主要包括以下内容：一是“谁”列席——即列席的主体。包括：县级以上的地方各级人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长，属于“已定”列席；人大代表和县级以上的有关机关、团体负责人，属于“未定”列席。⑨二是谁“可以”列席——即确定列席者的主体。“已定”列席人员的列席，不受其他主体决定，列席是一项应履行的法定义务；而“未定”列席人员的列席，决定主体不明确。例如，人大代表的列席是由原选举单位的人大常委会还是代表自行决定？四是“如何”列席——即列席权的确认程序。“已定”列席人员的列席，不需要其他程序确认。“未定”列席人员的列席，则需要其他程序进行确认。例如，“有关机关、团体负责人”的列席，需要本级人民代表大会常务委员会决定才能列席。四是列席“什么”，即列席的会议形式。包括地方人大全体会议、主席团会议、代表团全体会议或代表小组会议等。 二 地方人大列席人员制度法律规定的缺憾及其影响 目前，关于列席人员制度的法律法规还不够严密，再加上对列席人员的认识不到位——即视列席为一种荣誉或者待遇，一定程度上影响了列席人员作用的发挥。具体而言，列席人员制度法律规定的缺憾及其影响集中表现为五个方面： 第一，对“县级以上的有关机关、团体负责人”的范围缺乏明确规定，增加了工作量和会务成本。全国人大法工委陈斯喜曾指出，“有关机关”主要是指政协、党委部门、人大常委会工作机构、本级政府办事机构、直属机构、上级垂直领导部门等；“有关团体负责人”主要是指工会、妇联、共青团等人民团体和其他需要列席人大会议的群众团体负责人；并强调：企业负责人以及本行政区的学校、医院等事业单位的负责人不属于列席人员范围之内。⑩但是，一些地方在举行人民代表大会会议时，仍然将本行政区域的大型国有企业和医院、高等院校的负责人确定为列席人员；或者将驻外地办事处的负责人或驻本行政区域的单位负责人确定为列席人员。不言而喻，这些做法有悖于现行法律法规。以贵州省第十二届人大二次会议为例，此次会议共有567位代表出席，但列席人员却达到213位，占代表总数的37.6%。包括两类：一类是编入代表团参加讨论的人员——“驻会列席”，共145位，须全程参与会议并安排食宿；一类是列席大会听报告的人员——即“非驻会列席”，共68位，仅参加全体会议，不安排食宿。如此大规模的列席人员，不仅增加了工作量和会务成本，还影响地方人大的权威性和严肃性。 第二，对“人大代表列席原选举单位的人民代表大会会议”的决定主体缺乏界定，影响了会风会纪。《地方组织法》仅规定间接选举产生的人大代表“可以”列席原选举单位的人民代表大会会议，但没有明确由“谁”决定列席。对此，目前有两种观点：一种观点是基于“谁授权，便受谁监督”的政治学原理，主张由原选举单位的人大常委会决定，人大代表无权自行决定。即如滕修福所说：“从监督关系上来看……人大代表……与原选举单位人大常委会的关系，法律没有具体条文明确，但从上级人大监督下级人大的关系上来说，人大代表与原选举单位人大常委会的关系，在一定意义上则是监督与被监督的关系。”(11)另外一种观点是基于现实的考虑，即大部分代表忙于本职工作以至于难以按时列席原选举单位的人民代表大会会议，因而主张由代表本人决定是否列席。从实践来看，间接选举产生的人大代表的列席主要是由原选举单位的人大常委会负责将举行人民代表大会会议的通知和会议议程等事项寄送代表，由代表自行决定。不管代表列席与否，都须将决定反馈给原选举单位的人大常委会，以便做好相关列席工作。尽管这种做法尊重了列席人员的决定权，但易于使列席人员在会议期间出现“监督空白”。相反，由原选举单位的人大常委会决定人大代表的列席，并对列席人员的出勤情况进行统计和通报，则能够起到一定的监督约束作用。除此之外，为使代表积极列席原选举单位的人民代表大会会议，代表所属的单位也要给予支持和保障。 第三，对列席人员的发言制度缺乏具体规定，影响了列席效果。同代表一样，列席人员享有发言权，主要是回答代表们的询问和质询，或者就代表不清楚的问题作出解释和说明。但是，现行法律只规定了人大代表的发言制度，即“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，而没有涉及列席人员的发言制度。虽然各地制定的人民代表大会议事规则有所涉及，但情况不一。其中，浙江、广东、上海等17个省级人大议事规则规定：“列席会议的人员有发言权，没有表决权。”而北京、天津和江苏等14个省级人大议事规则没有相关内容，只涉及本级人大代表列席有关会议的内容。但是，即使对列席人员发言制度作了规定的17个省级人大，有关内容也比较简单，包括列席人员发言的免责权、发言的申请和确认程序、发言的次数和时间、发言的形式和内容要求、发言的整理与反馈，等等，都没有作进一步细化。正是由于缺乏具体的可执行性的规定，影响了列席人员发言的积极性。在实践中，不管是在代表团全体会议还是其他会议上，列席人员都很少发言，基本属于所谓的“哑巴”列席人员，致使列席效果大打折扣，列席沦为一种形式和摆设。
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