“企业家政府理论”在无锡市社会事业改革中的应用，本文主要内容关键词为：无锡市论文,企业家论文,理论论文,事业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F061.5[文献标识码]A[文章编号]1007-5097(2008)06-0017-03
一、企业家政府理论及对我国的适用性
1.企业家政府理论的产生。自20世纪70年代中期以来，西方各国政府都积极地推进了行政改革，其中一个改革的基本趋势就是将私营企业的成功管理方法引进到政府管理中来。到90年代，随着西方传统政府官僚体制危机的加深，各国政府掀起了又一轮行政改革热潮。1992年，美国人奥斯本和盖布勒合著的《重新创造政府》一书中首先提出了“企业家政府”这一概念，并将其发展成为一种理论。这种理论主张从根本上改变政府的行为方式，希望政府能像企业一样充满活力，参与竞争，树立顾客意识，简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府。
2.企业家政府理论的基本思想。企业家政府理论的基本思想是把企业经营的一些成功经验运用到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，使政府能够注重投入，提高行政效率，重新塑造政府形象。
3.应用企业家政府理论的十项原则。奥斯本提出应用企业家政府理论来重塑政府，应遵循十项具体原则：一是掌舵而不是划桨；二是重妥善授权而非事必躬亲；三是注重引入竞争机制；四是注重目标使命而非繁文缛节；五是重产出而非投入；六是具备“顾客意识”；七是有收益而不浪费；八是重预防而不是治疗；九是重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；十是重市场机制调节而非仅靠指令控制。
4.企业家政府理论对我国的适用性。企业家政府理论的绝大部分内容，能够应用在我国地方政府机构改革中。但针对我国的社会制度和目前经济社会发展的水平，该理论不适合在我国应用的方面，主要体现在两点：
第一，理论主张政府用种种形式集资来赚钱，以花钱来省钱，为回报而投资。这显然不符合我国的社会主义制度的要求。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则，一切改革举措必须以人民的利益为出发点和归宿点，决不允许我国各级人民政府像企业一样为回报而投资，也不可能将集资、赚钱作为主要目标。
第二，理论认为政府应重产出而非投入，这一原则与我国目前经济和社会发展水平不相符。目前我国处于社会主义初级阶段，属于发展中国家，政府需要在教育、文化、卫生、环境、交通等公共事业领域加大投入，切实保证人民物质和文化生活水平稳步提高。如果目前不切实际地重产出而轻投入，就很难体现社会主义社会的优越性，人民的切身利益也很难得到保障。
二、企业家政府理论在无锡市社会事业改革中的应用
2005年以来，无锡市从转变政府职能着手，以政事分开为突破口，对卫生、教育、文化和体育四项社会事业实施“管办分离”改革，加快政府职能在社会事业领域从“以办为主”向“以管为主”转变。从2005年9月开始，先后成立了医院管理中心、学校管理中心、文化艺术管理中心、体育场馆和训练管理中心四个事业编制的管理中心。通过“政事分开、管办分离”，加强了政府职能、激发了社会事业活力、优化了公共服务，群众较为满意。
无锡市在深化社会事业改革过程中，应用了企业家政府理论，主要表现在以下六个方面：
1.无锡市社会事业改革的两个目标体现了企业家政府理论的基本思想。无锡市社会事业改革的两个目标：一是促进政府职能转变，建设服务型政府；二是增强社会事业和事业单位的内生动力和自身活力，加快社会事业的发展。
企业家政府理论提出的“重新塑造政府形象”与“建设服务型的政府”的内涵是一致的。企业家政府就是服务型政府。服务型政府也就是为社会公众服务的政府，为经济社会可持续发展服务的政府。服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。我国的宪法确定了人民的主人公地位，我们的政府职能应从管理型向服务型转变。
无锡市社会事业改革的内生动力和自身活力来源于成功企业的管理经验。
2.无锡市社会事业改革的核心体现了“掌舵而不是划桨”和“重妥善授权而非事必躬亲”的原则。无锡市社会事业改革的核心是管理职能与经营职能相分离。
无锡市行政主管部门从改革前兼管与办的双重职能中解脱出来，将其职能定位为宏观上的“管理与服务”。一是制定政策法规。行政主管部门重点制定行业发展规划，行业监督与管理法规等一系列文件，为社会事业的健康、持续发展提供了重要的制度保障；二是加强对全行业的管理与服务。改革后的行政主管部门端正了位置，改变了过去监督缺位状况，扭转了重视国有事业单位、轻视社会力量承办事业单位的现象，从而推动了各类社会事业的发展。在强化行业制度供给和监管的同时，加强服务意识，营造各类社会事业发展的良好环境。这些行政职能都属于“掌舵”的范畴，行政主管部门行使“掌舵”的职能。
无锡市政府授权予四个管理中心及下属单位的经营职能属于“划桨”的范畴，四个管理中心行使“划桨”的职能。这充分体现了“重妥善授权而非事必躬亲”的原则。
3.管理中心内部运行机制的创新体现了“注重引入竞争机制”的原则。奥斯本提出政府应通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。
无锡市四个管理中心建立了内部运行机制，在人事和分配机制上有所创新，形成了下属事业单位自主用人、人员自主择业、政府依法监督的人事管理新格局。一是建立人员聘用机制。健全进人机制，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，向社会公开招聘事业单位工作人员；二是实行分配激励机制。以岗位绩效考核为依据的分配制度改革，增强了事业单位人员的竞争意识、岗位意识与积极性。
4.“管办分离，职责明确”体现了“注重目标使命而非繁文缛节”的原则。“管办分离，职责明确”的重要举措是改变隶属关系和改变管理职能。
改变隶属关系：市属公立医院、市属高中及中高等职业技术院校、市属文化单位、市属体育场馆和训练机构，从原行政主管局剥离出来，分别由新成立的四个管理中心管理，政府行政主管部门与原直属事业单位从隶属关系转变为行业管理关系，实现“管”与“办”的分离，行政部门不再既当“裁判员”，又当“运动员”。
改变管理职能：四个管理中心承担所属事业单位的资产、人员和业务管理职能，确保国有资产的保值增值和社会职能的履行；行政主管部门实施行业管理，进行社会监管。通过改革，明确了管理中心与行政主管部门的各自职能。
改革以前，无锡市社会事业行政管理体制是管办合一，存在部门职责不清、运行效率不高和行业管理薄弱的弊端，公共服务职能趋于弱化。政府行政主管部门的大量时间和精力却被具体事务消耗；学校、医院、剧团、场馆等事业单位作为独立的法人身份没有形成，有职无权，就无法调动事业单位管理者和员工积极性。另外，原先行政主管部门对下属单位违规行为有护短现象，在资金扶持、人才引进等方面又多有照顾，在社会事业管理监督上很难做到公正公平。
无锡市社会事业改革就是打破了原有社会事业管理体制，设立四个管理中心，解决了行政主管部门的职能既越位、错位又缺位的问题。
无锡市社会事业“管办分离”后，行政主管部门呈现出“四多四少”的现象：统筹全局的谋划多了，被动应付的事务少了；指导和服务多了，指令和干预少了；领导深入基层多了，文山会海少了；解决实际问题的调查研究多了，流于形式的检查评比少了。社会事业新体制的活力得到有效激发，政府职能转变的成效得到初步显现。
5.无锡市公共服务能力的增强体现了“顾客意识”的原则。要建构服务型政府，就需要引入“顾客至上”的企业服务理念，使政府把为人民服务的意识贯穿于具体行政行为的始终，任何行政行为都以人民的意志和利益为中心，把人民的满意度作为政府工作的追求目标和评价标准。“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或各个集团的利益出发”①。这就是“顾客意识”的原则的内涵。
无锡市对社会事业实行“管办分离”改革以后，公共服务能力得到有力的增强。
无锡市投入进一步向社会事业领域倾斜，不断扩大对公共卫生、基础教育、文化体育领域的投入规模，并试行政府购买公共服务和公共产品，进一步提高公共服务的供给能力和水平。近两年来，无锡市投资了1.5亿兴建了市疾控中心、市急救中心，投资了14亿新建了医疗中心，财政补贴400多万元实行社区卫生服务中心药品“零差价”。
无锡市社会事业改革没有简单套用企业改制的方法，没有把社会事业全部企业化，推向市场，而是“分类改革、有退有进”，政府对社会公益类社会事业，给予充分保障，并不断加大投入，有效防止了公共服务弱化和损害群众利益的问题。
6.政府购买公共服务体现了“重市场机制调节而非仅靠指令控制”的原则。政府购买公共服务是一种新型的政府提供公共服务的方式，是指政府将原来由政府直接举办的为社会发展和人民生活提供服务的事项，出资交给有资质的社会组织来完成，从而使公共服务更加专业化、市场化。
无锡市通过社会事业“管办分离”的改革，建立了政府购买公共服务的机制。政府对公共服务不再直接提供和管理，而是转为购买和监管，政府购买公共服务将以公开招标的方式确定服务供应方，每年政府主管部门将根据社会组织提供服务的数量和质量，按照标准进行评估，再支付费用。这项举措实施后，原本由政府经营、财政拨款的单位改制成自负盈亏的市场主体。目前无锡市行政主管部门正在积极培育政府购买服务的供应方市场，引入竞争机制，进一步提高了公共服务效率和财政资金使用效益。
无锡市政府购买公共服务的机制注重利用市场机制来调节，改变了原来利用行政指令进行控制的方法，初步实现了部分公共事业由“养人”向“养事”的转变。
通过以上分析，可得出以下结论：企业家政府理论的具体内容已有六项在无锡市社会事业改革中得到应用。如果将不适用的“重产出而非投入”和“有收益而不浪费”的两项应用原则去除，企业家政府理论在无锡社会事业改革中得到了成功的应用。对于“重预防而不是治疗”和“重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式”这两项原则会随着时间的推移和改革的深入逐渐显现出来。
三、对深化无锡市社会事业改革的建议
1.对行政主管部门进行撤并，设立无锡市社会事业管理委员会。政府机构改革不仅要精简人员，而且要科学合理地设置政府部门。无锡市行政主管部门与管理中心同时存在的弊端是显而易见的。建议在条件成熟时，应该对行政主管部门(卫生局、教育局、文化局和体育局)进行撤并，设立无锡市社会事业管理委员会，对全社会的社会事业进行统筹管理和监督，解决目前存在“两张皮”的问题。对各行政主管部门的人员编制实行“只出不进”，以真正达到减员增效的目的。
2.管理中心及下属单位要建立现代企业管理模式。对于无锡市四个管理中心及下属单位，按照市场经济的要求，一要建立新的管理模式，建立理事会、管理层、职工大会分权制衡的治理结构，强化事业单位的内部约束和外部监管；二要建立健全现代人事制度，实行全员聘用制和岗位管理制度，吸引更多的优秀人才，进一步调动事业单位工作人员的积极性；三要建立健全体现岗位绩效的收入分配制度；四是要建立健全事业单位资产监督管理制度，强化资产管理，确保资产安全运作和增值。
为防止管理中心演变成政府行政部门，重复“膨胀——精简——膨胀”的老路，建议逐步取消管理中心及下属单位的行政级别，推行职位、职级管理制度。
3.制定“无锡市社会事业改革成效评价体系”。要应用定量指标和定性指标，科学地制定“无锡市社会事业改革成效评价体系”，以达到对改革的效果进行客观、公正地评价。要让市民参与评价，接受社会监督。
4.将社会事业改革的经验加以推广。为有效解决“上改下不改”的问题，建议无锡市将社会事业“管办分离”的改革进一步向县(市)、区推进，让更多的群众享受到改革的成果。
另外，将无锡市社会事业改革的经验向市场化程度较高的公共服务领域推广，在新农村建设、公共交通、环境治理、城市基础设施维护等方面都“有用武之地”。将这些公共服务的事项“外包”给有资质的社会组织来承担，实行由“养人”向“养事”的转变，最大限度地提高服务水平和投入效率。
注释：
①毛泽东同志1945年4月在“党的七大报告”《论联合政府》一文。
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