高等教育投资主体多元化与大学财务管理功能的扩展，本文主要内容关键词为：高等教育论文,财务管理论文,化与论文,主体论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献识别码：A 文章编号：1003-7667(2002)10-0013-17
进入90年代，我国高等教育投资体制发生了重大变化，原有的国家包办高等教育的单一体制和模式已被打破，政府投资在高等院校收入中所占比例逐渐下降。1990年为87.7%，1997年为78.9%，1998年这一比例下降至64.2%。同时，政府以外的其他收入来源进一步增长。1997年，在我国普通高等教育支出中，来自学杂费、校办企业与社会服务、捐赠与集资等来源的经费占到了22.04%，1998年则上升到35.8%（《中国教育经费统计年鉴1999》，《中国统计年鉴2000》）。这表明高等教育投资主体多元化的新型投资格局已初步形成。投资体制的变化使大学面对多元投资主体对大学的多元化要求，大学的环境变得更为复杂。大学的管理，特别是财务管理必须对复杂的环境重新做出调适。那么，投资体制的变革对大学财务管理提出哪些新要求？大学的财务管理应该如何改革才能满足这些新要求呢？
一、单一投资主体下的大学财务管理职能：收付记帐和代为监督
在大学投资主体单一的情况下，大学的经费几乎完全来自政府的财政拨款，政府既是举办者也是办学者，大学既没有其他财源可寻，又无财权和事权。政府和大学的关系更像是管理者和执行者之间的关系，政府拨款给大学，同时下达相应的培养计划，所有的规则均由政府制定，大学只是完成任务而已。大学财务部门所承担的任务仅仅是执行着收付记录的职能。政府在下达拨款的同时，还会对支出项目和数额伴有种种规定，大学财务部门要代替政府监督经费的支出是否符合政府的规定，履行着监督职能。所以，在这种体制下，大学财务部门决定着什么能报销或什么不能报销。在会计学中，这种记帐原则叫做“收付实现制”。按照此标准，对于本期收到的现金，不论是否是当期的服务或产品带来的，都记作本期收入；对于本期支付的现金，不论是否是当期的服务或产品带来的，都记作支出。[1]
在计划经济体制下，政府与大学是“单线”联系，只要支出符合政府规定，就可以认定该支出是为了完成培养计划而发生的合理支出。所以，这种“收付实现制”的财务管理制度是计划经济体制下的必然产物。
随着高等教育投资主体的多元化，资金的运动复杂起来。除政府投入项目外，特定投资项目越来越多。这些项目更多地关注项目所设定的目标能否达成，资金的运作是否符合项目的目标，要求以权利和责任之间的关系作为记帐的标准。在会计学中，这种记帐原则叫“权责发生制”。[2]然而，在以收付实现制为基础的会计制度下，收入与费用成本的确认不以权利和责任的关系是否发生为标准，而是以实际款项的收付为标准，使成本的计量变成了开支的统计，分别属于不同责任主体的成本信息混杂在一起，难以区分哪些是项目甲的成本，哪些是项目乙的成本，哪些又是行政管理发生的费用，资金运动的方向不明，投入的权利与责任之间关系混乱，对资金的使用效率无法予以有效考察，更无法加以控制。因此，投资主体的多元化迫切要求大学的财务管理体制进行调整。
二、投资主体多元化对大学财务管理职能的新要求
1、现代大学管理对财务管理职能的新要求：提供成本信息
现代大学从社会边缘走向中心，其规模和功能都发生了巨大的变化，大学的管理也越来越专业化。管理专业化的一个突出特征，就是需要大量的信息和数据作为基础，[3]其中，财务信息是管理所必需的关键信息之一。
在单一投资体制下，大学的组织结构和制度设计方面存在着诸如无产权约束、高度垄断、投入与产出之间不存在清晰的对应关系等与政府、公共机构的相似之处。具有公共部门特征的大学，会出现两个主要的行为选择，从而导致鲍恩所提出的高校成本最大化假设：[4]1)在无产权约束、决策风险低的条件下，[5]机构倾向于使自己的职能无限扩大。任何一个机构，重要性的标志就是承担更多的职能，职能的扩大导致人员的增加，而人员增加后又需要承担更多的职能，从而形成推动大学成本升高的力量。2)在这种组织和制度下，大学工作人员具有的个人福利最大化的动力得不到有效遏制（他们也不可例外的适用于经济人个人福利最大化的假设），致使预算规模有最大化的倾向，从而可能造成高校成本最大化。
由于多元化的投资体制的引入，大学的主要财源不断外移，私人机构逐渐介入以及学生的缴费使资金使用中的产权约束加大，从而也促使政府更为注重学校资金的使用效率问题，大学有了成本最小化的外部驱动力，开始遏制造成大学成本最大化的力量。
在高等教育需求多样化的今天，大学一直面临开设更多课程(Program)以适应多样化的教育需求的压力，大学的教师也会出自学术兴趣和工作量的考虑而要求开设新的课程。面对这些要求，越来越多的大学采用了成本—收益分析方法，对所设课程进行分析。如果一所大学开设的课程不能适应社会需求，财务信息上会反映出其收入状况不佳，或其相对成本较高，管理者根据上述信息，可能做出删减该课程的决定。今天，大学管理者必须学会对项目进行取舍，学会确定投资的优先顺序(The Use of Funding Priorities)。[6]
大学的学术声誉和质量取决于教师，但教师也是一项昂贵的资源。在解释美国大学学费不断攀升的现状时，大学校长往往认为这是由教师工资上涨造成的。大学校长一上任，就感受到不断增加教师工资的压力，他必须保证教师们的工资每年都要有一定比例的增长。[7]在这种情况下，减少来自教师工资的压力就成为大学管理者必须加以考虑的战略问题。[8]而这类战略的确定，要有赖于大学财务部门对未来大学的收入情况，有一个合理的、科学的预测。
总之，当大学越来越依赖政府以外的资源时，它也就越来越感受到预算的压力，需要考虑优化大学的管理以降低成本。大学的财务信息不仅能反映资金的收支情况，而且能够在反映大学的资金运动的过程中间接地反映其他活动情况，尤其是成本。翔实准确的财务信息是管理者进行管理的必要工具。
2、相关利益者(Stakeholder)对大学财务管理的新要求：信息披露
透明的财务信息披露是保护投资者利益和利益相关人参与管理的必不可少的机制。大学作为自主办学主体对投资人承担受托责任，大学有责任将其接受委托资金的使用情况提供给利益相关人。我国大学目前的财务信息提供，远不能满足投资多元化条件下对财务信息披露的要求。
由于现有的财务管理体制是在单一投资体制下建立起来的，大学的财务信息披露仅仅面向政府，而非所有的利益相关人，除政府之外的利益相关人对本校的财务状况无从获得。学校教师和各种委员会对学校的财务状况一无所知，这种财务只对上不对下的作法，使得学校民主管理很难有实质性的内容，也很难让大学的开支项目不为大学领导者个人意见所左右。学费收入目前是大学除政府拨款以外的最重要的财源之一，然而漠视学生对于自己的投资或消费的资金使用情况的知情权是普遍的。
财务信息的质量也差强人意。如前所述，由于现有的会计制度所限，许多基本的财务信息，如成本、资产折旧等基本财务信息并不准确或无法提供，使利益相关人参与管理的难度增大。同时，由于大学与企业界在财务信息上语言不通，外部投资者无法对大学的运营情况和以往资金的使用效率加以了解，难以对大学今后的运营情况产生良好的预期，从而增加了大学向外部筹资的难度。由此可见，详实的财务信息的披露也是大学顺畅筹资的内部机制保障。
多元化的投资模式要求大学除了政府之外，还必须向其他利益相关者提供财务信息，这就要求重新设计大学财务管理中的信息披露制度，准确、及时地向多个利益相关人提供财务信息。
3、外部市场的要求：将筹资、融资和资本运营纳入财务管理之中
大学的筹资活动是指大学为获取学费、捐款等经费而主动采取的活动。大学为招生而开展的宣传活动，为获得校友和企业的捐助而开展的游说活动等，都属于筹资活动的某种方式。大学的融资活动是指大学在资本市场凭借信用融通资金的行为，如大学的借贷行为。大学的资本运营活动指大学运用一定的金融工具使其闲置资金得到保值增值的活动。对大学来说，筹资、融资和资本运营活动的重要作用是不言而喻的。一所大学筹资、融资能力的强弱，直接关系到大学的教学与科研活动能否顺利实现，具有良好筹资、融资能力的大学可以支持更多的、更好的科研项目；可以为教学活动提供更为优秀的软、硬件设施；为学校的发展提供更大的想象空间。在发达国家的大学认证中，大学财务状况是一项非常重要的指标。如果大学的财务状况不佳，就很难通过认证，在不能通过认证的情况下，该校授予的学位不被承认，其筹资活动会更加困难，造成财务管理的恶性循环。
在投资主体单一的情况下，办学资金的多寡和资金的使用几乎由政府部门包办，大学既无权力也就无能力更无动力开展筹资、融资和资本运营活动。多元投资体制的建立，使大学越来越依赖于政府以外的投资渠道，筹资与融资成为大学生存与发展的生命线，同时，市场经济体制的建立与发展，又为大学的筹资、融资和资本运营活动创造了良好的外部环境和氛围。近年来，大学筹资活动渐渐增多，特别是利用每年的校庆进行筹资活动，已经被越来越多的大学所重视。大学为了发展而进行借贷、担保等融资活动也日渐平常。至于大学参与资本运营，目前虽还不为政府所允许，但也已经有一些大学参与资本市场的公债买卖了。尽管如此，筹资、融资和资本运营活动在我国还属于萌生阶段，还很不规范，远未达到专业化的程度。
造成这种状况的原因，不仅是我国的大学组织筹资、融资和资本运营活动的经验和技术还不成熟，最关键而又最容易被人忽视的是，我国还不具备从事这些专业化活动的环境和制度基础。从表面上看，大学的筹资、融资活动就是开展了一系列的活动，但在这些活动的背后，一所大学不论要在资本市场上筹资、融资，还是获得捐助或者学生的货币选票（学费），都必须从优化大学内部管理入手，配合筹资、融资活动的开展。在学术上，大学必须有学术声誉为大学筹资提供优势；在财务方面，高效的财务管理状况和透明详实的财务信息也是必需的。与此同时，大学对校友、生源、企业等潜在投资人情况应做出合理的分析，以差别地、有针对性地对特定的投资群体展开筹资、融资活动。另外，筹资、融资是大学主动适应市场竞争、争取大学生存给养的行为，需要长期策略、中期计划和短期目标，它要求大学的财务管理具备财务预测功能、财务决策功能、财务控制功能和财务监督功能。
大学的资本运营主要是为了使所筹资金在保值的基础上尽可能的增值，实现资金的时间价值而进行的活动，是提高资金使用效率的一种手段。由于大学是非营利性机构，大学的资本运营活动是以为教学科研活动提供更多资金支持为目的。因此，大学财务管理中的资本运营应以资金的保值为首要前提，所以在选择资金的投资渠道与投资组合时应以稳妥为重。在我国大学财务管理中，资本运营还处于起步阶段，而且大部分是通过原有的校办企业进行的，在校办企业上市后由学校所持有的股份运作一部分资金。由于企业上市改制后，基本上与原学校脱钩，其资本实际上已不属于大学本身的资本运营。从国外的经验来看，大学为了应付复杂的环境变化，普遍都有一笔数额巨大的储备金（美国前10名大学的储备金都在10亿美元以上），其中一部分进入资本市场，主要是投资于政府债券、基金。由于一些大学资金量非常大，其行为对于某些股票的涨跌具有影响力，所以获利较易，且较稳定。资本运营需要很高的资本运作水平并能大大提高大学资金的使用效率，使大学能够在现有的资源中挖掘出新的活水提供给教学与科研活动，同时对大学财务管理提出了新的要求。
三、大学财务管理职能扩展的条件
对于一个机构来说，不管主观意愿如何，都必须面对与环境之间日益复杂的关系和回答环境对自己不断增长的期待。大学资金来源结构发生的变化必然要求大学内部财务管理进行变革。但制度经济学的研究成果告诉我们，从出现变革的要求到实现相应的变革，这个过程并不是自动达成的，期待的变革可能迟迟不能出现，变革的方向也可能发生背离，要真正成功地实现现实需要的变革，还需要一些条件。在健全的组织中，制度的变迁来自对新挑战和内部冲突的回应，新挑战和冲突提出了制度变迁的需要，组织会通过调整制度安排来适应新的挑战，消除冲突的存在，这种制度变迁的方式叫需求诱致型制度变迁，其明显的特点是变迁的演进性。然而在现阶段的中国，制度变迁呈现供给主导型模式，[9]在这样的模式下，主要依靠政府进行制度改革，包括大学在内的各类组织往往是被动适应制度的变化。它们对现实的挑战和冲突很漠视，很少能够根据环境的需要主动地做出调整。就现阶段来说，大学面临提高资金使用效率的组织与制度变迁要求，但大学自身很难进行演进性的调整，而要更多地求助于大学财务管理制度尤其是会计制度的重新设计。要实现这种重新设计，实现大学财务管理适应环境变化的职能扩展，需要从制度上和策略上予以考虑，需要政府、大学的共同参与。
1、政府恰当地发挥作用 在实现大学财务管理职能扩展的过程中，假设大学已感受到各投资主体对财务管理职能的新要求，并愿意做出改变，会计制度也不可能由作为个体的大学通过不断调整，能够单一地实现环境所需要的变革。这种时候，政府就必须直接领导大学会计制度的设计、领导适应新环境的会计制度的实施。如果大学没有变革动力，政府还要利用动员、造势、强制的手段来开展工作。尽管市场经济要求政府成为一个“有限政府”，[10]但现阶段供给主导型的制度变迁模式又决定了政府必须在大学财务管理制度变革中发挥重要而且恰当的作用。
(1)为大学向“权责发生制”转换提供制度支持
在行政学中，政府的作用被划分为三个层次：[11]1)技术层次。在这个层次上，政府提供直接的服务，满足当事人的需要；2)管理层次。政府的职责被分解成多个部分，政府起协调和管理的作用；3)制度层次。政府为市场和人、机构之间的关系提供社会秩序和规则。在这几个职能层次上，无论是从经济学“交易成本”的概念出发去认识，还是按照世界银行建立在经验泛化基础上的框架[12]去解释，政府在制度建设中的作用是无可争议的。
大学正处在变革的关键阶段，大学在社会发展和经济实力竞争中的重大作用，使得各国政府都无一例外地对大学的发展采取干预的态度。在干预的过程中，政府为大学提供一些单个大学无力改变，而外部环境和大学自身又急切需要的制度变革。这无疑是大学最需要的，而且也是大学与政府的关系中最无争议的部分。在大学会计制度从“收付实现制”向“权责发生制”转移的过程中，政府领导专家团对一些技术问题进行研究，与大学进行协商，领导这场制度变革应该成为政府考虑的问题。
近年来，一些发达国家对公营部门（包括非营利性的大学）的会计制度进行了改革，推行以权责发生制为基础的会计制度，以保障公营部门履行职责。美国更专门对高校会计制度进行了改革，以提供更详尽准确的会计信息，这些都值得我国政策制订者借鉴。
(2)在动员的基础上强制实施财务信息披露制度
尽管我们宣称我国的高等教育正在经历由精英型向大众化的转变，高等教育正在从“卖方市场”向“买方市场”转化。但毋庸质疑，几十年来只对上不对下的财务管理传统，和大学与单个利益相关人在实力上的差异，或用经济学的术语来说，由于博弈双方在信息获得上的不对称，大学的利益相关人尽管希望得到财务信息，但也只能接受不利于自己的制度安排。以大学收费为例，学生及其家长尽管想知道大学的财务支出情况，但也只能接受大学不进行财务披露的事实，并任由大学决定收费标准。
如果要避免博弈双方现有状况维持下去，政府有必要介入这个博弈过程，修改博弈规则。在财务信息披露问题上，大学永远不会有主动性，而这是大学内部管理改革和保证大学健康发展的关键。在适当的时候，政府有必要在动员和宣传的前提下，强迫大学实施财务信息披露制度。
(3)利用外部压力，激发大学内部的变革动力
大学尽管面对进行财务管理改革的压力，但消减压力的方式是多种多样的，内部管理的优化只是其中的一个解。在很多情况下，尤其是当大学处于卖方市场的优势状态中时，它不容易选择进行内部管理优化，多数大学会倾向于利用自己的优势，继续对利益相关人的权利予以漠视，开拓更多的资源渠道，而不是对现有资源进行合理配置。怎样让大学在面对压力时，选择改革内部管理呢？
目前，大学对资本市场非常有兴趣，政府可以借助大学急于与外部资本市场对话的机会，利用资本市场的力量对大学财务管理进行改造，这不失为一个进行制度变革的良好时机。在具体策略上，可以通过设定门槛，激发大学进行财务管理制度的改造。
2、大学发挥自身的改革动力 在大学投资主体多元化的情况下，尽管在大学财务管理体制的变革过程中，政府的作用举足轻重，但大学财务管理体制变革的实施，还要靠大学自己来完成。在这个过程中，需要有魄力和远见的大学校长，也需要一批有专业水平的管理人员。近年来，各国对大学内部改革动力的研究日趋丰富。这类研究需要管理学、政治学的背景知识，更需要对大学的组织、行为特征和学术传统的把握。本文仅将大学自身的改革动力作为一个实现大学财务管理职能扩展的条件提出来，更深入的研究还有待于将来。
标签：大学论文; 投资论文; 财务管理职能论文; 内部融资论文; 财务管理专业论文; 融资成本论文; 变革管理论文; 筹资风险论文; 相关成本论文; 管理成本论文; 多元化投资论文; 内部环境论文; 财务投资论文; 财务管理目标论文; 财务管理原则论文; 利益关系论文; 融资论文; 会计制度论文; 资本运营论文;