论区分党“执政性领导”与“执行性领导”的必要性和途径——兼谈党依法执政的基本标准与有效方法，本文主要内容关键词为：领导论文,必要性论文,途径论文,依法执政论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D25文献标识码：A文章编号：1004-0730(2007)03-0069-04
党的十六大报告指出：“一定要准确把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力”，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》(以下简称《决定》)进一步指出：必须“坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。如何健全与完善党的领导方式、执政方式同时必须依法领导、依法执政，笔者提出了“执政性领导”与“执行性领导”观点，以求教于读者。
一、“执政性领导”与“执行性领导”观点的提出：由个案引发的思考
(一)个案简述
1.四川南部县“法制学习班”非法拘禁案
李发英是四川南充市南部县盘龙镇某村村组长、镇党代表、镇人大代表、县人大代表。1998年，李发英举报村支书李某等人瞒报超生人数，有截留、贪污超生罚款、私分款项等违法违纪行为，后经有关部门查证属实，并给予李某应有处理。为此李某对李发英进行打击报复。李发英认为李某如此报复有镇党委书记何鹏对此的包庇因素，另外何鹏也有问题。于是李发英向上级部门举报了何鹏。1999年12月，盘龙镇开始举办“法制学习班”，李发英被何鹏派出的8个镇干部用手铐押上车带到镇里关进了学习班，不允许外出。到第三天，镇政府召开社会治安综合治理公处大会。大会由镇长主持，南部县委和盘龙镇党委领导讲话，公安机关宣布李发英因“歪曲事实，煽动、扰乱社会秩序”处以治安拘留15天，并挂牌示众。
李发英对此不服，提出申诉。2000年1月，南充市公安局复议撤销该处罚。同时，李发英将盘龙镇、南部县公安局告上法庭，法院一审、二审均判决以“学习班”方式限制了公民人身自由，是违法行为。[1]
毫无疑问，法院一审、二审是对的。那么，决定开办法律学习班的县委、镇委在决策前是否意识到有可能违法？
2.组织部长任意废除人大代表选票案
据《半月谈内部版》2004年第1期报道，2003年5月30日上午，浙江省温州市龙湾区状元镇举行第十四届人大常委会第二次会议，选举镇人大主席团主席、镇长。大会应到代表58人，实到57人，收回选票57张。金清丽得票31张，邹建仁得票39张。金清丽和邹建仁选票过半数，按程序，经大会主席团确认后，他们即可当选镇人大主席团主席和镇人民政府镇长。6名监票人员随即在镇长得票统计表、镇长选举结果计票单、镇长选举结果报告单上签名。
就在他们准备将这三份具有法律效力的大会文书封票并填写人大主席选举结果报告单时，一直在现场的龙湾区委组织部长徐某出去拨通手机，向区委一位主要领导请示汇报了情况。随后，他指令组织部一名干部陈某当众撕毁由全体监票人签名的镇长选举结果报告单等三张已经生效的法律文书。之后，他抽出一张选票，指着“邹建仁”的“建”字问：“这像不像‘速’字？”他又指着一张选票的“仁”字说：“这‘仁’字两横连一起，像‘亿’字。”接着他又抽出一张说：“这‘邹’像‘邵’”。诸如此类，不一而足。他共剔除金清丽“废票”5张，邹建仁“废票”15张。据此，徐某废除了已产生法律效力的镇人大代表选票，使合法选出的状元镇人大主席团主席和镇长落选。[2]
显然，在这样的组织部长和“区委一位主要领导”的头脑中，没有人大选举的法律权威性，潜意识认为自己代表党的领导，可以领导人大，可以不按法律规定和程序随意更改甚至废除人大的决议和决定。
3.河北省委“豁免”民营企业过时“原罪”案
据2004年1月22日的《21世纪经济报道》和《瞭望东方》2004年第4、5期报道，河北省委、政法委《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》规定：民营企业经营者创业初期的犯罪行为，超过追诉时效的，不得启动刑事追诉程序。[3]
对此，北京天则经济研究所所长盛洪教授认为，解决民营企业“原罪”问题仅仅搞清追诉时效，未免太简单了。在现实中，很多行为并没有过追诉时效，而它所适用的法律却因为市场经济的发展，发生了重大调整，比如过去这么做不违法，现在违法了；或者过去这么做是违法的，现在却变成合法了。但也有的做法过去现在都属于违法。这些行为的性质各不相同，我们必须谨慎地区别对待，民企“原罪”，既不能一网打尽，也不能一笔勾销。比如过去违法的“长途贩运”、“就地加价销售”、“参与限制行业生产”，都不属于“原罪”讨论的范围。它们都是特定年代计划经济的产物，事实上国家已经给予了这些行为合法地位。当然，有的行为比如民营企业当年制售假冒伪劣、偷税漏税，也不是“原罪”，而是“现罪”，在法律追诉期内，国家完全可以追究。这样既能保证法律的尊严，又能达到稳定繁荣的目的。[4]
我们这里不讨论哪些是“原罪”，哪些是“现罪”，我们要问的是，省委、政法委所发的文件如果与现行国家相关法律相冲突，它是否代替或超过甚至否定现行法律？
(二)由个案引发的思考：党的领导应该正确区分“执政性领导”与“执行性领导”
党的十六届四中全会的《决定》对新形势下党的领导和执政过程存在的问题，作了十分深刻的分析，认为“面对新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善；一些领导干部和领导班子思想理论水平不高、依法执政能力不强、解决复杂矛盾本领不大”。其中关键点，是如何科学理解、准确把握党的领导方式和执政方式。
党的领导，从组织上讲需要由党的组织实施领导，但党的领导不等于只要是党的组织的领导，就是党的领导。党的领导，从内容性质上讲有执政性和事务性的领导。执政性领导，可以领导立法，领导政权机关执行党的意志。在这个性质的领导上和在这个时期领导过程中，党的领导可以超越法律。除此之外，党的领导是事务性的、执行性的或执法性的领导，是不允许超越法律的。由此推理，党的领导可以划分为执政性领导和执行性领导，党组织也可以划分为执政性党组织和执行性党组织。
之所以产生类似上述三个个案问题，笔者认为，是因为在党的领导中没有正确、科学地区分“执政性领导”与“执行性领导”，同样也没有区分党的哪些组织能够行使“执政性领导”，哪些组织只能行使“执行性领导”，所以就出现了有的党组织包括地方党委在行使“党的领导”权时，违反国家法律、法规；有的党组织以行使领导权为名制定违法的地方性政策、措施；有的党组织以行使党的领导为名违法干预其他组织依法办事，更有甚者，一些单位的党组织以坚持“党的领导”为名包办代替单位行政领导依法管理事务等现象。党的十六届四中全会的《决定》十分严肃地指出：“这些问题影响党的执政成效，必须引起全党高度重视，切实加以解决。”
二、“执政性领导”与“执行性领导”区别：应引起高度重视的基本原则
“执政”，是指执掌国家政权，掌管国家政事，主管国家事务等。由此可以推理，执政者掌握着国家大权，可以按照自己的意志掌管国家政事，可以根据自己意志制定政策，可以要求或操纵立法机关制定与自己意志、政策相一致的法律，可以主管国家事务等。
“执政”含义中的执掌政权，关键是包含着执政者(组织)可以决定、左右、影响政权。从人事角度讲，可以决定或影响决定人员；从组织角度讲，可以决定或影响决定设置机构；从法律角度讲，可以领导或影响立法，在领导或影响立法时，可以超出现行法律的制约，否则无法立法，特别是对原有的法律进行重大修改时，比如修改宪法时，就必须超越宪法。由此可见，“执政”的核心思想是能够领导或影响制定法律，否则就不是“执政”。而领导或影响制定法律的行为，不是每天每时都在进行，而是有一定的形式和时限的，如代表大会的形式，一周或几周的时限等，不在这种特定的形式上和不在规定的时限内，也不是“执政”。因此，在特定的形式如会议上，在规定的时限如一周内，领导或影响制定法律法规的行为，就是执政。除此之外，都是执行法律，也就是“执行性领导”。党的十六届四中全会的《决定》指出，“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施”，就是对党“执政性领导”的精辟论述。
在我国政权体系中，能够制定法律和法规的只有两级即全国和省级人民代表大会，由上述理论推理，在我国只有党的全国代表大会和省级代表大会在开会期间行使的党的领导，才是“执政性领导”，而其中省级党的代表大会行使“执政性领导”也是有限的，即不具备超越法律法规的权力，必须在国家的法律法规范围内行使，在党的全国代表大会的领导下行使。除上述分析之外，其他的党的领导都是“执行性领导”。
“执行”，是指依照政策、法令、决议、计划等实行、贯彻施行、实际履行、承办、经办等等。由此可以推理，执行必须有前提即政策、法令、决议和计划等，并必须按照既定的政策、法令、决议、计划实施，否则就违反政策、法令、决议和计划，这不是“执行”本身之义。在我国，除了党的全国代表大会和省级代表大会在开会期间，能够领导和影响同级人大制定法律法规外，党组织包括上述党组织在闭会期间的领导活动，包括领导和影响同级政权机关制定相关政策、规定等活动，也都必须遵守现行的法律法规，也就都是“执行性领导”活动。党的十六届四中全会的《决定》明确指出，“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”；“督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展”；“支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作”；“加强和改进党对工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的领导，支持他们依照法律和章程独立自主地开展工作”；“这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”所有这些，都是党的“执行性领导”的内容。
三、“执政性领导”与“执行性领导”的实施：一种全新的领导理念
根据上述的理论分析，党的领导应区分“执政性领导”和“执行性领导”。
党的“执政性领导”的主体是党的全国代表大会和省级代表大会；领导的形式是代表会议；领导的内容是通过决议，提出立法、人事安排、机构设置等建议；领导的方式是领导立法机关将代表大会的决议转变成为国家意志；领导的时限是党章规定的代表大会会期；领导的特征是仅党的全国代表大会具有超越法律法规的权力，可以“超越宪法和法律”，以体现党的执政性质和地位。但省级党的代表大会即使有一定的“执政性领导”权力也不能超越法律法规。
党的“执行性领导”是除上述分析之外的一切党的组织及其活动，无论是什么形式、什么时候都必须在法律范围内活动，时刻接受法律监督。因此，党的十六大十分明确提出的“任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”，对党的领导来说，除党的全国代表大会在会议期间的“执政性领导”外的一切活动，都不允许超越宪法和法律。凡违宪违法活动包括党的“执行性领导”活动，都是与依法治国相违背的，其行为都必须受到法律追究。如果党的某一个组织有违法事实而不予以追究，就有特殊化之嫌。当然，党的某一组织出现违法行为，追究的方式可以由特别法庭审理，或实行集体或个人辞职、免职和解职等制度。
在党的“执行性领导”中还可以划分“实体性领导”和“影响性领导”。只有与国家政权机关即中央、省市自治区、市州、县市、乡镇及其所属部门相对应的党的组织的领导，属于“实体性领导”。这种领导对相应的政权机关和所属部门的工作产生实质性的作用，《决定》中指出的要“发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用”，就是党的“执行性领导”中的实体性领导。而在其他组织包括政权性质的司法机构、企业、事业单位、社会各类组织中的党的组织，其领导是影响性领导，即党员起模范带头作用来贯彻执行党的路线方针政策。《决定》指出，“要通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。”
无论是党的“执政性领导”还是“执行性领导”，都必须通过法定形式进行确定，使党的领导在内容、形式、方式、程序、监督、违规处理等各个环节都有法可依，依法执政。
显然，只有区分“执政性领导”与“执行性领导”，创建党的领导和执政的新机制、新方式，才能真正实现“科学执政、民主执政、依法执政”，才能正确处理好共产党执政与国家政权运行的关系，确保党的领导与依法治国的有机统一。
注释：
[1]转摘自《报刊文摘》，2003年3月4日。
[2][3]转摘自《报刊文摘》，2004年1月30日。
[4]转摘自《报刊文摘》，2004年2月6日。