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内容摘要 本文从市场经济体制与产业政策的关系上分析了我国现行产业政策存在的主要问题，从产业结构、产业组织、产业技术、产业布局等方面论述了完善我国产业政策的思路。
关键词 产业结构 产业布局 产业政策
中图法分类号 F120.2
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，即在国家宏观调控下，使市场机制在资源配置方面起基础性作用。新的经济体制要求国家宏观调控从以计划为主转移到主要运用经济政策和经济杠杆对经济生活进行间接的、一定范围内的干预。在这种体制转型过程中，产业政策可以起到关键性作用。
一、市场经济体制与产业政策
产业政策是一国政府为了加快经济发展，谋求最优经济效益而制定的优先发展重点产业，扶持幼稚产业，限制过剩产业，以及纠正市场失败、弥补市场缺陷所制定和实施的一系列经济政策的总称，其实质是政府从全局的、长远的角度出发对经济生活的干预。产业政策在经济政策母体系中作为一个子体系，主要包含产业政策的目标和产业政策的手段等内容。制定和实施合理的产业政策，对于我国实现经济领域的两个根本性转变，保证整个国民经济持续、健康、稳定、协调发展有着重要意义。
1.产业政策是弥补市场缺陷的需要
由于市场经济主要是依靠以市场供求为基础的资源的趋利性流动重组来实现资源的优化配置，因此，它不可避免地具有自发性、盲目性和滞后性等局限，从而使市场机制在调节经济生活过程中经常出现失灵现象，主要原因表现在以下4个方面。
(1)市场垄断的存在。垄断是商品经济发展到一定阶段的产物。在自由竞争条件下，市场的个别供给者和需求者都不能决定市场价格，市场价格能够真实地反映市场的供求状况，进而有效地调节资源在各部门的分配。当商品经济发展到垄断阶段的时候，市场个别供给者或需求者则可以控制某种或几种商品价格，因而市场上的商品价格难以真实地反映供求状况，价格机制在某种程度上遭到破坏，从而导致市场失败。
(2)公共物品的存在。公共物品有两大重要特征：a.非排他性，即无法排除其他人从公共物品中获得利益，消费者可以“免费”搭车。b.非竞争性，即每增加一个消费者并不会减少其他人对该公共物品的消费，任何个人消费者都能得到对公共物品同样程度的需求满足。基于此，追求利润最大化的企业，就不会把资本投到公共物品这个方向上来，以至产生公共物品的严重缺少，无法满足日益增长的公共需要。公共物品的特征以及企业追求利润最大化的本质，决定了公共物品上的市场失灵，为政府干预或调节经济生活提供了空间与依据。
(3)外部效应的存在。所谓外部效应是指某些经济活动导致外部其他人受益或受损，而没有计入市场价格，从而使经济主体的个体成本与整个社会成本相背离。作为最关注自身经济利益的企业来说，对外部效应的漠不关心是自然的，比如工业废水污染、废气污染等。外部效应的存在需要代表社会公众利益的政府去干预和调节经济生活。
(4)市场信息的不完全与不准确性。信息的收集、整理、加工、储存、传递与使用要做到完全、准确，除客观条件的限制以外，主观上的限制亦是不容忽视的，比如信息的持有者对重要信息的封锁与伪造等。
2.产业政策是减低极化效应的需要
极化效应是由资本、劳动力等生产要素，从不发达地区向发达地区的流动而形成的。市场主体的目标是追求利润最大化，各种经济活动都向那些区位条件较好（往往是经济发达地区）的区域集中，从而使这些区域获得较其他地区更快的增长速度，并且不断积累经济、技术、人才等各方面的优势，从而在下一轮资源竞争中处于更加有利的地位。显然，企望完全通过市场机制来实现区域经济均衡发展是不可能的。为了促使区域均衡发展，防止区际差异过大，政府必须采取有效的产业政策。
3.产业政策是现代经济增长的需要
在现代经济增长过程中，发达国家和发展中国家都面临着一个共同的任务，即如何在世界经济一体化的背景下，利用新技术革命的契机调整和优化产业结构，加速经济增长。要较好地完成这一任务，单靠一般的经济政策是难以胜任的，因为现代经济增长本质上是一个结构性问题。从生产上看，现代社会生产比以往任何时候更具有专业化的特点，从而使结构效益上升到最重要的地位，成为现代经济增长的基本支撑点；从技术上看，现代经济增长总是伴随着科学技术的大量运用，然而技术创新不可能在所有现存的生产部门之间平均分布；它总是首先在某些特定部门出现，然后通过结构关联效应实现对经济增长的推动；从产业结构方面看，现代经济增长加快了产业结构变动的频率，自觉调整这种迅速变动的产业结构，促进其优化已为当务之急。总之，现代经济增长客观上迫切要求制定与之相适应的产业政策。
4.产业政策能够对比较利益机制进行修正
李嘉图等人的比较利益学说只是对一国比较利益作静止的考察，忽视了对动态过程的研究。从世界各国的经济实践经验来看，国际比较利益格局是可以变化和转移的，而及时、合理地实施产业政策是改变国际比较利益格局的根本途径，它能够促进本国某些产业（主导产业）的国际竞争能力的转变，培育和加强这些产业的国际竞争能力。
合理的产业政策能加快资源配置的优化过程，在弥补市场缺陷、纠正市场失败的同时，促进市场机制和市场结构的完善，保护和促进国内幼稚产业的发展，实现产业之间的相互协调和配合，在夕阳产业、主导产业、朝阳产业间形成合理的推进序列，促进产业结构朝现代化方向发展。同时，由于产业政策具有导向性、系列性、协调性与动态性等特点，国家可以通过制定赶超型产业政策策略，利用后发优势，实现经济的腾飞。
二、我国现行产业政策存在的问题
需要指出的是，由于产业政策侧重于从供给角度来调控经济生活，因此它必须与其它经济手段配套使用，才能取得预期效果。由于我国对产业政策的研究起步较晚，直到1985年国家计划委员会才第一次提出产业政策，并把产业政策作为管理国民经济的手段之一，加之我国的社会主义市场经济体制还很不完善，受传统的计划经济体制的影响，现行的产业政策仍然存在着许多问题。
1.产业政策与计划分工不明确，内容上存在着严重交叉
目前的计划既管总量，承担着稳定宏观经济的任务，又管部分产业投资建设，承担着调整产业结构、促进经济发展的任务。我国交通、通讯、能源等基础产业和基础设施供给严重不足，产业政策中应当对其给予重点支持，但是这些基础产业和基础设施同时也是国家计划管理的范围，国家所能掌握的手段，如直接投资、计划内信贷、外汇等已经在计划中分配了，自然也就没有能力来深化产业政策的实施。
2.产业政策的近期色彩较浓重，长期政策往往屈从于近期目标
目前由于宏观管理体系尚未能以产业政策为核心建立起以间接调控为主的管理体制，在相当程度上还只能依赖于对经济运行直接随机干预的旧的体制管理方式，使原本重长期的产业政策具有了浓重的近期色彩，同时在追求绩效与眼前利益的情况下，基础产业和高新技术产业得不到加强，产业结构的合理化与高级化也难以实现。
3.产业政策目标与实施政策的手段相脱节
传统理论认为，产业政策手段只是政策制定者（中央政府）和贯彻者（主管部门）所掌握的工具，这是必须摒弃的。在实行市场经济体制的今天，我们应认识到，实施产业政策中存在着多元主体，其各自利益目标通过协调渗透到产业政策目标中去，从而使每个主体都可能运用自身所拥有的一切手段，通过一定的产业政策来实现自己的利益目标，而这些多元主体中的一个重要组成部分——企业，仍没有从旧体制行政领导的阴影中摆脱出来，因而它参与实施产业政策的手段就存在着较大的局限性，从而导致产业政策目标与实施手段相脱节。
4.过多地依靠增量调整，而存量调整力度远远不够
由于资产存量调整力度远远不够，我国目前仍在很大程度上是通过增加投资来获取一定推动力的方式，以求改变不合理的产业结构，这非但不能彻底转变经济增长方式，实现经济的可持续发展，相反，却容易陷入低效率恶性循环的怪圈。
5.主导产业尚未有效形成并发挥其主导作用
主导产业的形成依赖于产业技术和规模两个方面，在其生命周期的初始阶段往往需要国家产业政策的支持。尽管我们已经明确地把机械、电子、石化、汽车和建筑工业作为重点支柱产业，但从近几年的实施情况看，无论是规模还是技术水平，主导产业都未能有效形成并发挥其作用。1992年我国支柱产业的增加值约为4074亿元，占GNP的比重为17%，其中机械工业占6.2%，电子工业占0.8%，石化工业占3%，建筑业占6%，汽车工业占1%。按国际上考察支柱产业的标准，即某一产业的增加值与GNP的比重至少达到5%来衡量，以上5个产业增加值占GND的平均比重只有3.4%，尤其是技术、资金含量较高的电子、汽车、石化工业，比重明显偏低。
6.对国际因素的影响及地区间经济关系的处理重视不够
发展中国家经济发展和产业结构升级的一条重要途径是在开放条件下，充分利用国际经济环境变动，尤其是国际产业结构重组即产业在国际间转移的机会，发展外向型经济。我国虽然在沿海地带初步建立起外向型经济的基础，但从产业政策来看，尚未把外向型经济发展和利用国际产业结构变动机遇提高到战略高度上来，与此相关的是区域经济关系的处理，沿海地区的迅速发展与中西部地区拉开了差距。现行产业政策，在促进区域经济分工、发挥比较优势、共同发展方面作用乏力，致使区域间经济发展出现了许多问题，如地区间产业结构雷同、地方封锁等，既不利于宏观经济效益的提高，也不利于国际竞争力的提高。
我国目前产业政策上的问题来源于我国的二元经济体制。(1)产业政策的实施缺乏有效的微观基础。目前不少国有大中型企业仍然没有真正成为独立经营的经济实体，仍然没有从旧体制的阴影中解脱出来，企业行为的不规范使政策的作用失去了支点。(2)计划经济体制下，地方利益格局的形成给产业政策的实施带来了相当大的困难。改革过程中，中央政府不断的放权让利，强化了地区、部门的利益，强化了“条”与“块”的分割，同时却弱化了国家产业政策调整的宏观效应。(3)计划经济体制下扭曲的价格体系对产业政策的实施起着逆转作用，基础产业与加工工业产品比价严重不合理，从而诱导地方和企业盲目发展加工业，使基础产业瓶颈作用加剧。扭曲的价格体系，是导致地区间产业结构雷同的根本原因。(4)从调控主体方面来看，宏观调控机制乏力，是产业政策失效的又一重要原因。近些年来国家财政收入占国民收入的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重呈下降趋势，中央从宏观上调整产业政策的力度也就随之下降。
三、完善我国产业政策的思路
针对市场经济体制的天然属性——自发性、盲目性、滞后性以及市场主体的趋利性所引发的市场机制在经济运行过程中的失败现象，结合二元经济体制下我国产业政策存在的问题，必须确立产业政策在各种经济政策中的中心地位，建立以产业政策为中心的政策体系。
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，但市场机制不是万能的，有其自身的局限性，它需要建立以产业政策为中心的经济政策体系去弥补其在经济运行过程中的缺陷。目前我国经济发展过程中遇到的一大难题是结构性问题。合理的产业结构是我国未来相当长的一段时期内，国民经济持续、快速、健康发展的一个有力的支撑点，因此，我们应该把以产业结构为其重要内容的产业政策放在中心地位。具体包括：
1.产业结构政策
产业结构政策是根据一定时期内产业结构的变化趋势而制定的为促使实现这种结构变化应采取的政策措施。目前我们迫切需要解决的问题就是要依靠切实可行的产业政策，大力充实基础产业，积极振兴支柱产业，重点发展先导产业。
为了缓解交通运输、邮电通讯、能源原材料等基础产业的瓶颈制约，国家有必要对基础产业实行倾斜政策，制定基础产业专项计划，建立和完善投资体系，进一步理顺价格，充分发挥市场机制的调节作用，扩大利用外资规模与领域，积极鼓励和引导各种生产要素向基础产业部门流动。
为了加快机械、电子、石油化工、汽车制造和建筑业等支柱产业的发展，政府要确立统一的产业政策，以法律、法规等形式保证实施，并逐步建立起有利于促进支柱产业发展的投资融资体系，通过技术政策优化支柱产业的产品结构，不断提高技术水平，形成规模效应，培育和增强其竞争能力，争取在激烈的国际竞争中寻求更广阔的发展空间。
在积极发展支柱产业的同时，应大力培育先导产业。现代科学技术发展史表明，高新技术一旦研制开发成功，就形成新兴产业，并且在一段时期以后，将取代现行主导产业成为未来的主导产业。因此，国家应加强对高新技术产业的规划，加大对科研的开发和投入，支持和鼓励对引进技术的消化、吸收与创新，大力培养科技人才，建立健全科技开发组织，形成推动科技进步的机制，从而实现产业的先导、主导、衰退有序列的变动。
在大力发展主导产业的同时，还应注重主导产业的辐射范围与力量。确立一定的产业政策，发展主导产业，其最终目的是实现整个国民经济的持续、稳定、健康发展，因此，我们要充分利用主导产业的辐射效应，大力发展其相关产业，带动整个国民经济的发展。
2.产业组织政策
产业组织政策是指政府为优化产业内资源的合理配置，处理产业内企业间关系，实现资源的有效利用，从而推进产业振兴所采取的经济政策的集合。产业组织政策是实现产业结构政策的基本保证。实施产业组织政策是发展市场经济和社会化大生产的客观要求。在市场经济条件下，竞争和垄断是一对矛盾，而实施产业组织政策则可以限制垄断；有利于国家对国民经济生活的宏观调控，从而为实现资源配置的合理化和产业振兴服务。
在目前的二元经济体制下，由于市场发育还未完善，尤其是旧体制所造成的现有产业组织的不合理，要求新体制下的产业组织政策不仅要从外部规范市场结构与市场行为，而且要较直接地作用于企业，在不损害企业效率的前提下，充分利用企业兼并、合并和发展企业集团等形式，推进企业结构调整。只有这样，才能实现产业结构变动的合理性与高效性。
3.产业技术政策
当前，我国高新技术的产业化水平较低，主导产业技术进步动力不足，企业主要还不是依靠技术进步得竞争优势，典型的如纺织、机电等产业其技术装备已有相当部分落后过时，而新建企业仍低水平繁衍，造成能源浪费和宏观经济效益的重大损失。因此把产业技术政策提高到其应有的高度有其重要意义。
产业技术政策与产业结构政策密不可分。科技进步是产业结构变化的决定因素，产业结构的合理化，使社会经济获得较快发展，为科学技术进步提供物质保证。这种相互依存和相互制约的关系具体表现在：技术进步是结构调整的重要动因，技术进步是产业结构调整的主要方向，产业结构的调整又成为加速技术进步的条件。因此，在制定产业政策时，必须鼓励新技术的应用和推广，加大技术开发和技术引进，限制以至禁止使用陈旧设备和技术，扶植高新技术产业的发展，不断提高产品的技术含量水平，提高产品的附加价值。
4.产业布局政策
它是指政府根据国民经济发展的空间要求而制定的调整国民经济空间结构和地域比例关系的一系列产业政策的总和。改革开放以来，随着改革的深化和利用外资的增多，沿海和沿边地区外向型经济得到了进一步发展，这标志着我国将更加广泛深入地加入国际分工体系。国际经济大循环客观上要求我国在内地、沿海地区和国际市场三者之间形成一个完整的经济循环圈。在这个大循环圈中，以沿海和沿边地区为中介形成两个小循环圈，即以沿海或沿边地区和内陆地区为主体的内循环圈，以及以沿海或沿边地区和国际市场为主体的外循环圈。处于不同地域空间采用不同产业政策，通过连接内外两个循环圈，尽可能同时提高沿海地区和内陆地区的经济发展水平，使沿海或沿边地区借助内地的广阔市场和充足的原料，取得规模经济效益，增强其在国际市场上的竞争能力；使内陆地区通过沿海、沿边地区这一中介环节，与国际市场发生联系，实现经济的良性循环。内陆地区通过沿海、沿边地区可以引进资金、技术和管理经验，提高内陆地区的产业结构、经济结构和生产技术水平，同时，内陆地区可借助沿海、沿边地区人、财、物的实力，发展外向型经济，并尽可能地依靠本地区的资源优势，制定本地区切实可行的主导产业梯队，及时促进比较利益的转移和产业结构的升级。
5.产业政策手段
应当明确，上述产业政策目标的选择固然重要，但产业政策目标的实现则要通过有效的政策手段，否则，再好的政策目标也会落空。历史经验表明，产业政策的最大难点就在于政策手段的选择与配合，它比确立产业政策目标更困难，因此，要想取得较好的产业政策效果，还必须根据产业政策目标的要求，适当地选择和组合各种产业政策手段变量。
在产业政策目标的实施过程中，我们承认多元主体的协调是产业政策形成与实施的基础，那么产业政策手段就不仅仅由政府所操纵，因为每一个行为主体在追求自身利益目标时，都要借助于一定的手段或工具，企业和劳动者个人都是如此。在新的产业政策模式中，这些行为主体的利益通过协调渗透在产业政策目标中，这也就是说，它们在追求自身利益目标的同时，实现共同的产业政策目标。因此，从完整的意义上来说，产业政策手段是所有行为主体为实现产业政策目标而采取的措施，它不仅包括政策操纵的手段，而且也包括其他主体所拥有的一切手段。
政府所能操纵的产业政策手段通常有4类：
第一，间接诱导手段。这是政府启动经济杠杆进行间接经济管理的手段，主要有：(1)财政手段，包括政府投资、财政补贴、特别折旧等；(2)税收政策，包括按国家的产业政策目标实行减免税或附加税，引导投资方向的调节税以及差别税等；(3)金融手段，主要包括贷款的差别利率、贷款的政府担保、债券和股票发行、上市的产业范围等；(4)外贸手段，如根据产业政策列出一定时期鼓励（或限制）出口以及鼓励（或限制）进口的产品、出口退税、减税、按产业政策发布鼓励、限制以及禁止外商进入的领域的政策等；(5)价格手段，如按照产业政策确定价格调放目录和时间，对自然垄断产业、规模经济递减产业的价格管理手段等；(6)政府订购手段，即政府通过对商品或劳务的直接订购，刺激目标产业的发展。
第二，直接限制手段。这是政府依照法律的规定，在其范围内运用行政权力，实行直接经济管理的手段，主要有：(1)配额制，主要是指：外汇的进口配额、信贷配额、物资配给制等；(2)许可制，包括进出口许可、外商投资许可、限制参加经营许可、技术利用许可、产品生产许可等；(3)对工资与价格的直接管制。
第三，信息指导手段。这是政府利用掌握的信息进行政策引导的手段，主要有：(1)发布指示性或展望性计划，向企业传播国民经济发展趋势信息，引导产业调整；(2)通过劝告的方式向经济主体传递信息；(3)提供交换信息场所，传递市场信息，减少市场不确定性。
第四，制度变革手段。这是适用于长期政策目标的政策手段。主要有：(1)有关流通、分配领域的体制改革，如预算制度、税收制度、金融制度等方面的改革；(2)有关所有制及产业组织形式的改革，例如土地制度的改革、产权制度的改革、企业组织形式的改革；(3)有关劳动力方面制度改革，例如，就业制度、职业培训制度、失业保障制度等变革。
企业和劳动者个人所拥有的手段相对于政府来说较为不确定和多变。企业和劳动者个人在预先掌握的一切可以利用的信息的基础上，经过理性思考之后作出一种预期，根据这种预期，从自身利益出发，作出合理的、明智的反应，而这些反应有一种意料不到的共同效果，其根源是政府这只看得见的手从宏观上调控的结果。因此，企业和个人作出反应所依赖的信息，以及为实现各自利益而采取的各种措施都是企业和劳动者个人所拥有的手段。同时，作为企业来说，它可以通过生产组织形式的变动来加强对产业政策的影响，因此，生产组织形式既是政府的政策手段，也是企业的政策手段。
实施产业政策，引导产业发展，推动产业结构的优化，进而推动市场经济体制的建立。实现经济增长方式的根本性转变，还必须深化企业改革，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，从企业制度上保证结构偏差能得到及时、自觉地调整。
在分析产业政策的作用，确立产业政策的中心地位的同时，我们也不应过分渲染产业政策。产业政策并不凌驾于其它经济政策之上，也不能综合其他经济政策，产业政策必须与其它经济政策协调作用于经济生活才能取得预期的效果。
*收稿日期：1996-11-19.
Some Thoughts on the Industrial Policies in China
Gao Xincai Teng Tangwei
(Department of Economics,Lanzhou University,Lanzhou 730000)Abstract This paper has made an analysis of the major problems in the current industrial policies in China on the basis ofthe relationship between market economic system and industrial policies and an discussion of the route in policy-making from the viewpoints of industrial structure,organizaiton,technique and distribution.
Key words industrial structure industrial distribution industrial policy