区域制度环境及其变迁与城镇化，本文主要内容关键词为：城镇化论文,区域论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于城市能够提供近现代工业体系所必需的规模经济效益和集聚经济效益，同时城市的集聚带来了大量的服务业的就业机会，城镇化成为工业革命以后一种世界性的潮流。我国的城镇化由于长期滞后于工业化而成为迈向现代化的“瓶颈”，同时也成为各门社会学科研究的热点。
城镇化是一种影响极为深广的复杂的社会经济变化过程。它既包括人口和非农业活动向城镇的转型、集中、强化和分异，以及城镇景观的地域推进等可见的过程，又包括城市的经济、社会、技术变革在城镇等级体系中的扩散，甚至包含城市文化、生活方式、价值观念等向乡村地域扩散的精神上的变化过程[1]。弗里德曼和沃尔夫(Friedman andWolff)认为，“城市是社会的缩影，是物质的、空间的、文化的、体制的、经济的、人口的以及社会特征的一种多维现象的反映”[2]。笔者认为，只有当理论完成了将制度、技术、文化、政治及其它重要的社会组织形式内生于理论本身时，社会的发展才不再被理解为是被社会外部的某种规律所决定，社会发展的自身规律才会被更充分地理解。只有将城镇化镶嵌在社会、经济、文化的背景中，才有可能把握城镇化的机制，揭示城镇化区域差异的根本原因，为不同区域的城镇化指明道路。本文试图通过“区域制度环境”这一概念的引入为中国城镇化研究提供一点新思路。
1 区域制度环境及其构成
制度是指“人与人之间关系的某种‘契约形式’或‘契约关系’”[3]。制度是社会游戏的规则，是人们创造的用以限定人们相互交流行为的框架，制度确定和限制了人们的选择集合。
区域制度环境就是由特定的制度所构成的一个区域的社会经济环境。区域制度环境是在一个区域中影响人们经济生活的权利和义务的集合，是一个区域的角色系统或地位系统。区域制度环境确定了个人、企业、家庭和其他决策单位作出行动路线选择的规则，它由区域正规制度与非正规制度共同构成。
区域正规制度主要由一系列的正式规则构成。这些正式规则可用如下不无重迭的分类来描述：①界定两人在分工中的责任的规则；②界定每个人可以干什么和不可以干什么的规则；③关于惩罚的规则；④关于“度量衡”的规则[3]。D·诺斯认为，正式规则包括政治（及司法）规则、经济规则和合约。“政治规则可广义地定义为政治团体的等级结构，以及它的基本决策结构和支配议事日程的明晰特征。经济规则用于界定产权，即关于财产使用、从中获取收入的权利束，以及转让一种资产或资源的能力。合约则包含着对交换中一个具体决议的具体的特定条款”。[4]区域非正规制度也可称为“区域经济文化”(Re-gionalEconomic Culture)，或者可称为区域的传统习惯，或称之为“传统网络”[5]，它包括所有在正规制度无定义的场合起着规范人们行为作用的惯例或作为“标准”的行为。
2 区域制度环境变迁
生产本身的技术特征和生产的环境特征在给定的人性特征下决定了交易成本的特征，而降低交易成本所带来的好处激励人们去努力改善原有的制度环境。“一项制度的初始必要条件是贴现的预期收益超过预期成本，只有这一条件被满足时我们才有希望能试图改变一个社会中既存的制度结构和产权结构”。[6]
区域正规制度的演变总是从非正规制度的“边际”演变开始的，制度边际的存在源于执行制度的成本，成本越高，边际就越大。在边际上是非正规制度而不是正规制度起着协调分工的作用，这一方面是因为非正规制度操作的成本比正制度要小得多，另一方面是因为行为在“边际”上尚无多大变化。正是制度在边际上的连续演变造成了制度中正式的也是可见的规则的变迁。
制度变迁具有“路径依赖(Path Dependence)”的特征，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”[4]，发展所走过的道路对未来的发展有着重要的影响。一方面，初始的制度选择会提供强化现有制度的刺激和惯性，因为沿着原有的制度变化路径和既定方向前进的成较低；另一方面，一种制度形成后，会形成某种在现有制度中有既得利益的压力集团，他们力求巩固现有制度，阻碍哪怕是更有效率的制度变迁，即使由于某种原因接受了进一步的改革，他们也会力求使变革有利于巩固和扩大其既得利益，于是，初始的改革倾向于为后续的改革划定范围。因此，区域制度环境变迁的成功与否，不仅取决于人们的主观愿望和最终目标，而且依赖于一开始的路径选择。
3 区域制度环境对城镇化的作用
3.1 区域制度环境作为一种激励机制制约着城镇化的进程
区域制度环境是作为一个区域的激励机制而存在的。任何一种制度的基本任务就是对区域中的个人行为形成一个激励集，由此鼓励发明、创造和勤奋以及对别人的信赖并与别人进行合作。正如亚当·斯密所发现的，激励的秘密就在于“激励因素引发了所有经济活动参与者勤勤恳恳、兢兢业业的经济行为”。
城镇化的本质是国民经济发展不断更新的格局在空间上的实现形态，是资源在空间上的重新配置。城镇化的关键在于如何使区域资源配置的效率达到最佳。而效率无非就是千万人日常的改进工作创造性努力的结果。判断一个区域的资源配置是否有效，必然取决于区域经济的深层制度结构——产品的所权、经济主体的财富状况和其他界定交换领域和范围的“博弈规则”。
计划经济误以为可用激发思想觉悟代替利益激励导出经济行为主体有活力、负责任的良性经济行为。它忽视了每一个经济活动的当事人，都有他们自身的利益，在编制计划和计划执行过程的各个环节上，都免不了由于各种矛盾而发生扭曲和偏离，为此必须支付包括制定计划、监督计划执行、防止机会主义行为等在内的高额交易费用。而市场经济配置资源的成功之处就在于其“与权谋私”和“游戏规则”的制度安排。[7]通过前者，在承认经济活动中人的私利存在的现实性和正当性的基础上，构造了一个有效的激励机制；通过后者确立了保证人们谋私利行为不致逸出正当经济轨道的边界条件。通过上述正反两方面的制度安排，在释放出人们巨大经济能量的同时使之有序化，这与它在分散风险、价格、信息机制等方面的技术性优势结合起来，最终就产生出资源有效配置的巨大成效。当然，市场经济也存在诸多“市场失灵”之处，没有任何一种制度安排是完美无缺的。一种制度安排的有效运转是以其他制度安排的存在为条件的，制度安排之间既互替又互补，由此构成一个制度结构。区域制度环境的核心问题是制度结构问题，即“他律”与“自律”的制度安排，[8]也即区域的正规制度与非正规制度的协调。
区域制度环境通过影响资源配置直接制约着城镇化进程。例如，乡镇企业的集聚问题是我国当前城镇化过程中的一大难题。在现有的财税体制下，由于各级社区组织及地方政府仅热心于乡镇企业在本社区内的集聚而对更高层次的集聚缺乏热情，致使乡镇企业集聚困难重重。究其原因，不外乎不同集聚层次对不同利益主体的利益影响不同，不同的集聚层次影响到利益主体从乡镇企业及其集聚中获利的机会与便利程度，超出某社区范围的集聚就会造成该社区内利益主体的利益损失。现行的财政体制决定了社区的财政收入对乡镇企业有很大的依赖性，因而，社区政府对超出本社区范围的乡镇企业的集聚很难积极态度。另一方面，从乡镇企业对社区的需要来看，由于存在社区对乡镇企业在资金、土地、用人、税收等方面的保护性政策，使得乡镇企业大大受惠于社区；因此，如果没有相应的制度对这些来自于社区的制度上的便利的替代，乡镇企业自身的集聚冲动也将十分有限。
3.2 区域制度环境通过限定个体的选择集合制约着城镇化的行为
城镇化从微观上看，是一种个人的迁移行为，这种行为的产生，受到区域制度环境的深刻影响：首行决定了迁移者是否具有选择迁移的自由；其次，在可以选择的范围内，制度环境决定了迁移所带来的成本与效益的集合。迁移的发生具有成本、效益分析的特征：迁移者在完成对一次迁移的决策之前，必然要对迁出地和迁入地预期效益进行比较，并进行相应的成本效益核算，其主要内容可以概括为现金、时间和心理成本效益核算三个方面（表1）。
3.3 区域制度环境通过影响交易成本制约着城镇化的成本
社会性劳动分工所导致的规模经济使“迂回式生产方式”成为可能，从而使城镇化成为人类社会发展的必由之路。但分工的深化增加了用于协调分工中劳动者的成本，即所谓交易成本。管理革命的主要部分是试图设计一套规则和服从程序以降低伴随新技术而来的交易费用。由于区域制度环境所物化的知识共享于同一区域中分工协调着的人们，每个人由此而事先就能知道他人对它的行为会作出的反应，这就减少了个人决策中的不确定性，区域制度环境由此决定了一个区域的交易成本的水平。而区域的交易成本直接影响着区域城镇化的成本。
在我国传统计划体制下，实施了以城乡户籍制度为核心的，包括就业、福利、生产与生活资料价格制度等一整套城乡分离的政策体系。由于每增加一个城市人口，就必须由国家投入相当资金来解决其就业、医疗、教育、住房问题和城市基础设施投资，对城镇人口的巨额财政补贴成为政府的沉重负担，城镇化成本十分高昂。因此，加速我国城镇化的关键在于改变形成目前城乡分割局面的制度环境，以降低城镇化成本。
4 区域正规制度与城镇化
区域正规制度主要包括法律和商业规则、宪法和政治组织的规则、经济政策和政府管理的规则等。笔者认为，与城镇化相关的区域正规制度可分为宏观政策与微观组织两个层次。组织层次的主要研究对象应当是企业与家庭的制度特征，目前地理学界在这方面的研究尚属空白，因此本文仅探讨宏观政策层次的区域正规制度。
社会在政策层次上首先作出的是有关市场与非市场之间界限的决策，这决定了一系列不同等级的经济决策控制中心；其次是对从各类经济活动中获得的净收益进行分配的决策，这反映了一个社会在公平与效率之间的权衡。在这一层次上，政府居于无可非议的核心地位。因此，在政策层次上，区域正规制度一方面通过各种经济决策权力在政府等级体系中的分配对区域的城镇化发生影响，另一方面通过不同区域政府在组织地方经济中的不同的行为方式、所采取的不同的制度创新对区域城镇化产生作用。影响区域城镇化的政策性正规制度因素十分广泛，本文着重从财税制度、土地制度、户籍与社会保障制度来说明其对城镇化的影响。
4.1 财税制度
我国的财税制度经历了一个权力由中央向地方不断下放的过程。由于中央政府财力的下降以及投资主体的多元化，使得我国的城镇化进程由过去高度计划经济下自上而下的中央政府投资推动型向多元化的投资推动型转变。
分权化的改革也显化和强化了中央和地方政府之间、地方政府之间甚至政府不同部门之间权益的不一致性。财政分权直接刺激地方政府扩大财政自主权、追求预算外财政收入的最大化。1992年全国范围内发生的“开发区热”即昭示了地方政府通过农村土地向非农用地的转移，大量获取土地资本增殖收益，从而增加地方政府原始积累的实质。此外，因干部政绩考核制度过分注重经济效益及现行的土地征用、管理、出让以及城市规划等法规大多属软约束，致使地方政府不惜以牺牲土地资源和环境保护来换取经济总量的增加，这就不可避免地导致了地方政府干预下的畸形城镇化。
4.2 土地制度
在城市土地无偿使用的制度下，制约城市中各种用地分布的主要因素是交通费用，经济规律几乎不起作用，使城市土地得不到优化利用，同时由于城市建设资金无法回收造成城市基础设施欠帐严重。80年代后期，在土地有偿使用制度下，地价成为制约各种用地分布的首要因素，推动了基础设施的改善和房地产业的发展，为城市郊区化创造了条件。
虽然按照《土地管理法》规定，农村集体所有的土地使用权可以依法进行转让，但对于农村土地如何进入市场目前尚无法可依。按照《宪法》规定，我国农村土地归农村集体经济所有，既非私有财产，亦非国有财产。此外，按有关规定，集体所有的农业用地必须首先征为国有才能转为非农用地，其审批权由当地（县）市土地局代表政府行使。作为具有自身利益的特殊理性经济人的地方政府往往利用现行农村集体经济产权关系不明晰的弱点，在与原土地名义所有者的交易中通过精巧的政策设计，尽可能“低价征地，高价出让”，以最大限度地获取土地资本的增殖收益。由于农村乡镇以下企业和非农劳力难以支付进城镇办厂的高额成本，导致在土地和资金这两大稀缺要素流出农业的同时，农业人口进入城镇的比例随着地价上升而不断下降。因此，现行土地制度不仅促使耕地锐减，而且加剧了农村工业的分散布局并使城镇难以形成有效集聚。这样的制度成本在我们这个人地矛盾本已十分尖锐的国家几乎是无法忍受的。[9]
4.3 户籍与社会保障制度
在传统的“赶超型发展战略—计划经济体制—城乡户籍制度”三位一体的制度结构下，户籍管理制度为我国城市工业化的快速推进作出了很大贡献，但随着我国市场经济的建立和产业政策的调整，在农村剩余劳动力转移的强大压力下，城乡分割的户籍制度已成为城镇化的严重桎梏。在传统的城乡制度环境之下，每一个城镇人口的社会保障都由国家统统包下来。而在农村，农民自找就业机会、自己负担医疗和退休保险、自己解决住房、子女抚养等福利问题。于是土地作为替代性的社会保障对农民显得至关重要，兼业成为农民的理性化选择，造成大量的非农人口游离于城镇之外。农民进困难使得城镇人口规模不足，同时，农民不愿进城造成城镇建设中缺少农民建房、经营这样的投入，造成城镇建设资金不足和农村土地资源的大量浪费。
随着改革开放的推进和市场经济的发展，城乡社会关系已呈现出日益多元化的趋势。改革前以地域和户籍划分的市民和农民两大社会群体日益分化为资本所有、就业性质、收入水平和社会地位不同的越来越多的社会阶层；城乡之间劳动力、人口、资本、人才和技术的流动日益增多，城乡经济出现了某种融合的态势；城市社会福利保障制度的改革，使城市居民所享有的计划经济的“优越性”不断减少，户籍制度的约束力降低，一些经济发达地区甚至出现城里人向乡下流动的现象。但是，城乡分割和隔离的体制依然存在并发生影响，城乡社会的沟通和融合还具有很多障碍，城市户口仍在显示着它的价值。
户籍制度改革牵涉到原有利益格局的刚性部分，必然会使一部分城镇居民的既得利益受损，因而改革的难度较大。但是，既然要发展市场经济，就要鼓励平等竞争，通过引入竞争机制激发城里人的勤奋努力和敬业精神。户籍制度改革应当采取诱致性与强制性制度变迁相结合的方式，尽可能的把握好改革的实际与尺度，以免因为“路径依赖”增加改革的成本。
5 区域非正规制度与城镇化
日本发展经济学家石川滋指出：“发展经济学必须研究在发展中国家里与‘市场经济’混合发挥作用的‘传统经济’作为资源配置原理的特点及其发挥作用的机制。[10]”不了解一个区域的非正规制度，就无法真正理解其城镇化过程。区域非正规制度与该区域所生长的文化有密切联系。文化作为一组通过教育和模仿而传承下来的行为习惯，对于各种制度安排的成本产生影响。文化通过社会规范和个人规范对有潜在冲突的人们的行为起约束作用。当这种约束因为价值观念的变化和社会重组而减弱时，理性的人们对法律的需求就增加。事实上，法律是交易成本极高的活动，而道德是每个人发自内心的约束，其执行成本为零。在家族血缘联系足以提供合作者之间的信誉时，用法律来监督契约的执行就显得过于昂贵。作为区域非正规制度的文化的形成源自于在“重复博弈”条件下形成的存在于长期关系中的互惠以及不确定性下的保险。
从最深厚的传统文化中流传下来，至今仍是中国人行为的核心的是“家”的概念。由于农业社会的土地不能移动以及以家庭为单位的自足经济模式，造成中国人在社会生活中的第一要务是如何维持血缘关系的稳定与和谐。中国人不但讲人情关系，而且还将其分成亲疏远近、三六九等的“差序格局”，构成人际关系上的“特殊主义”。基于血缘和地缘关系形成的这种“差序格局”所决定的合约费用的结构使分工不能完全服从经济上的效率原则。诺斯认为，从人格化的交易向非人格化的交易的转变是现代经济产生的必由之路。[11]。但事实上，中国的市场是依托“特殊主义”的人际关系网络而发展的，其交易行为也大多是一种人格化的交易，价格并不反映真实成本，进入每个人成本核算的也不仅仅是经济成本。例如农村的家庭承包责任制、城市和乡村以及个体经营为主的企业，以及建立在亲属、朋友关系上的“合伙企业”、“合资企业”。项飚对北京“浙江村”的研究表明，在农村因亲缘、地缘结成的“传统网络”及其市场化大大提高了“浙江村”村民作为“体制外群体”的生存能力。[5]胡必亮的调查表明，家族关系、同乡关系、同事关系、朋友关系等在企业资源组织过程中具有重要作用，特别是对于在“夹缝中求生存”的乡镇企业的起步具有决定性的作用。[12]我国沿海地区特别是广东、福建等省的外资项目运作大部分也都是通过不同的“关系”纽带特别是在“家乡观念”、“寻根意识”的影响下进行的。在中国，利用各种特殊“关系”配置资源实际上是一种极为普遍的经济行为。作为一种重要的非正规制度的“关系规则”同中国的城镇化有着不可分割的关系。
存在于人们头脑中制约城镇化的区域非正规制度也处在不断的变迁之中。乡土主义、特殊主义、功利主义、平均主义和保守主义等中国农民的传统人格倾向和社会心理特征，在无论是以“离土又离乡”还是“离土不离乡”方式实现城镇化的农民身上都在逐渐减弱，而与此相反的现代人格倾向和社会心理特征正在形成。但这种现代化还远未完成，正如中国的乡村—城市转型将是一个漫长的过程，中国农民以至所有中国人的人格和社会行为模式仍将长期处于传统与现代的转型之中。
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