从印度信息产业的发展看印度中央政府、地方政府及产业协会的互动，本文主要内容关键词为：印度论文,互动论文,中央政府论文,信息产业论文,地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F49 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-1508(2002)01-0018-05
印度从70年代起，就开始发展信息产业，1984年底上台的拉·甘地1985年就提出“要用电子革命把印度带入21世纪”的战略，大力扶持计算机软件产业，1986年，印度中央政府颁布了计算机软件政策，为开发软件提供便利和优惠。1990年代印度信息产业的迅猛发展给全世界留下深刻的印象，这一点在与其它经济部门相比尤为突出。1994～1999年，印度信息产业部门的年增长率超过40%，而同期印度整个国民经济增长率只有6.6%。软件产业在这种强劲增长中起了带头作用。据估计，1999年软件业的收入占整个信息产业的65%，并且雇佣了20多万名员工。软件业在1999年的全部收入达到39亿美元，接近硬件制造业的4倍，而且在1990年代后期的年增长率超过了55%，并且，软件业的增长主要由出口带动。尽管国内软件市场的绝对规模在扩大，但是软件出口在整个产业中所占的比重还是很大，而且还在不断上升。对于在1980年代大部分时间里还处于全球市场之外的印度软件产业来说，这样的出口业绩是相当令人吃惊的。有关印度信息产业的发展及其原因，已有一些学者进行了讨论（注：文富德先生讨论了印度信息经济的发展概况、发展原因以及发展前景，他认为印度信息经济发展的主要原因在于政府强调发展信息经济的重要性，并制定了相应的发展战略、政策和措施。（详见《南亚研究季刊》2000年第3期第1～6页，第69页）另外，文先生曾专文讨论印度软件业的发展。（详见《正在崛起的软件超级大国印度》载《当代亚太》1998年第11期第45～48页）），本文拟从中央政府、地方政府、产业协会在印度信息产业发展中各自扮演的角色以及他们之间的互动这一角度对印度信息产业的迅速崛起作出相应的诠解。
一、中央政府的政策改革
在1984年，印度软件业在高度管制的框架之下运行，这个框架基于进口替代型产业的自给自足模型，同时受到印度独立以来强调自力更生的意识形态的影响。当时的政治体制压制了企业家的才能，印度孤立在全球经济之外。在这一时期，印度刺激软件出口的努力没有效果。进口高级电脑以换取一定数量软件出口的政策并没有被广泛地接受。这一时期出口手续烦琐，关税高昂，而且很难得到进口所需的外汇。
拉·甘地当选总理标志着印度软件和计算机产业政策改革的转折点。拉·甘地政府是第一个强调在电子、软件、通信和其他新兴产业中实行新政策的政府。在1984年11月颁布的一项计算机产业的政策中，软件业被确认为产业，可以合法获得投资补贴以及其他优惠。该政策同时降低了软件和个人电脑的进口关税，并允许计算机进口换取软件出口的项目可以享受特殊的低关税。1986年颁布的“计算机软件出口、发展和培训政策”标志着印度软件业正式抛弃了进口替代和自力更生的想法。这项政策旨在使印度公司能够自由获得最新的技术和软件设备，以提高它们的国际竞争力，鼓励高附加值产品出口，以此推动国内软件业的发展，使软件出口实现“能级跃迁”似的增长。同时，各种形式的软件出口都获得允许，手续也大为简化。这项政策还鼓励外国投资，并许诺风险投资将用于刺激新公司建立和出口增长。
1984年和1986年政策背后最初的推动者是电子部部长助理N.Seshagiri博士。他一直认为印度的政策限制过多，手续烦琐，片面强调自力更生而导致不良后果。如果印度想成为一个重要的软件出口国，就必须从大量低附加值产品的出口开始，然后转向高附加值产品。印度政府因为没有按照这种战略发展，在硬件出口方面已经远远落后于东亚的新兴工业化国家（注：硬件开发和制造是印度信息产业最薄弱的环节，它的规模一直很小，而且几乎没有活力。硬件行业一直深受高关税保护之害，而且自从1978年IBM公司从印度撤离之后，硬件行业只能有限地接触外国技术。在1980年代，印度制造的个人电脑、配件及其它信息技术产品成本高昂、技术落后，因而需求很小，行业萎缩。到了1990年代，印度大部分硬件企业转变成外国品牌电脑及相关产品的直接或间接的代理商。）。因此，1984年的政策明确承认了劳务输出，在国内的劳动密集型、低附加值编程服务如译码和测试等都是合法出口。
1984和1986年的政策消除了软件业增长的障碍，但直到1990年代初之前，并没有政策真正支持软件业部门。即以电信基础设施为例，1980年代，印度公司面临的最大挑战是国际电信联系的匮乏，而这种联系是软件出口必需的基础。虽然通过卫星出口数据得到允许，但是建立地面站不但需要多个政府部门的批准，而且程序特别冗长（1986年，当德州仪器公司在班加罗尔建立第一个地面站的时候，整个过程共打破了25条政策）。由于缺乏可靠的电信联系，印度公司只能提供现场服务（在客户企业），特别是美国。这种情况进入1990年代才有所改善。
1990年代初，由电子部倡导的软件科技园计划开始实施。一个软件科技园就象一个软件出口加工区，它给予出口导向型软件公司5年的特别免税优惠，有可靠的电力供应和高速卫星连接。电子部还提供了核心电脑设备、可靠的电力供应、现成的办公场所和包括64Kbps数据线和因特网通道在内的通信设备。作为出口导向型企业的先驱，软件科技园中的公司在进口全部设备的时候都可以免除关税或者获得进口许可，允许外商独资但要承担同样规模的出口义务。软件科技园中的公司在交纳必要的税款后可以保留全部投资、版税和红利。软件科技园的主管拥有广泛的权力，他们有意识地像“朋友、哲人和向导”一样为产业服务，与产业界保持着良好的关系。软件科技园可以由任何人建立在任何地方，电子部在1990年宣布首批3个软件科技园建立在班加罗尔、浦那和布巴内斯瓦尔，接下来再建立4个。到1998年，共有25个在不同规划下的软件科技园在印度国内各地建立（全部为电子部发起）。软件科技园通过潜在的投资者为软件制造商提供一条龙服务，从而确保了印度出口的基础设施和行政管理支持。
几乎与建立软件科技园同时，印度开始了市场化导向的经济改革，软件制造商们从卢比贬值和外国直接投资的扩大等政策中获益，免除软件和其他劳务出口的所得税也有利于软件业的发展，最重要的是，1992年，取消了设备和产业进口的许可证制度，这使印度公司能够进口他们客户所使用的计算机，并直接为他们编制或者修改软件。
总之，1990年代的政策改革刺激了印度出口导向型软件业的发展，但是，这一时期出口的增长主要依靠劳务输出（印度的程序员在其他国家工作，如美国）。而程序员在国内进行产品开发再出口的模式只在1990年代初的改革之后才开始得到发展，特别是由于产业设备进口许可制度的取消和软件科技园的建立（注：有关软件业的增长从单纯依靠劳务输出到在国内进行产品开发再出口的转变，详见邓常春：《印度IT业的发展特点》（《南亚研究季刊》2000年第3期第7～9页）；《比较优势、经济起飞与印度信息产业的发展》（《南亚研究季刊》2000年第4期第26-28页））。
二、地方政府的制度创新
1990年代早期，当中央政府开始推动印度经济自由化的时候，地方政府就开始在信息产业部门尝试一些制度创新，这些创新影响深远。即以最典型的安得拉邦为例。安得拉邦的首脑德拉巴布·奈杜为了推行他的高层次创新计划而关注印度和全世界的情况。奈杜运用他的制度创新来吸引技术投资，并大力推动行政的信息化。(1)奈杜十分有效地推广了“电子政府”的概念（在公共服务上使用信息技术）。安得拉邦成立专门的机构来指导政府部门间的联网，同时制定了详细的时间表和政府雇员的培训计划。信息化使安得拉邦政府的工作更加负责、透明、高效。很多部门如财政、劳动、商业税收、农村发展、注册、灌溉、消费、税收和警察等实行信息化以后，既减少了腐败，又增进了效率。(2)安得拉邦建立了政府支持的印度信息技术学院，以满足产业持续发展对人力资源的需求，还吸引了包括跨国公司在内的大公司的加盟。同时，通过发展远程教育和完善学院的继续教育来培训相关技术人才，作为正式教育的补充。安得拉邦政府还提供特别资助，以便在2004年完成教育类院校的信息化。(3)建立信息技术园区，实施优惠政策，包括：加强基础设施建设，对园区内公司进行财政补助和税收减免，鼓励创建完全出口企业等等。
安得拉邦的努力引发了来自邻邦的不断升级的竞争。例如，刚当选的卡纳塔克邦新政府就提出了一项雄心勃勃的计划，来改善负荷过重的道路和其他基础设施。泰米尔纳杜邦和喀拉拉邦也推行新的信息产业政策，包括投资基础设施建设，政府办公电脑化，对信息产业创业企业的一条龙服务，发展与信息技术相关的教育。现在，安得拉邦和其他软件业集中的南部各邦成为印度政府系统中的领头羊，这在很大程度上归功于电子政府的推行和其他信息化改革（注：信息产业主要集中在安得拉邦、卡纳塔克邦、泰米尔纳杜邦，工程技术人员主要集中在这些地区，印度60%的计算机科学专业的学生从这里毕业。）。地方政府的创新引起了中央政府的关注，并作出了回应。
三、产业协会的独特作用
1988年，印度软件产业协会—全国软件和服务公司协会(NASSCOM)正式建立，初期拥有38个成员，到1999年，它一共有464个成员，其总收入占软件业总收入的95%。在印度软件业的发展过程中，NASSCOM发挥了不可缺少的积极作用。
在1990年代中期，其他许多产业自由化的步伐逐步放慢了，而NASSCOM在1997年的大力游说却使软件业得以继续通过一系列特定的政策改革而获益。譬如，取消全部软件进口税，软件公司获准与外国联合进行风险投资，以及在一定限度内完全拥有附属公司。在1998年，软件公司获准允许员工拥有与ADR/GOR（即美国存托凭证／全球存托凭证）相联系的股权和期权（注：印度储备银行准许印度员工每五年向ADR/GDR投资不超过50000美元）。
NASSCOM的首脑们不断地影响着政治家和决策者们，协会代表了印度政府内许多有影响力的委员会，协会还经常发起高层次的研讨会，与邦政府就有关政策进行协商。因此协会在相关政策形成过程中扮演着积极的角色，这也是软件业同电脑硬件业及其他传统产业相比具有的一个明显特色。譬如，NSSCOM在电子部制定软件公司的发展战略时就发挥了很大的影响力。1991年6月，印度软件科技园注册为独立的机构，这表明，电子部希望避免政府对产业的直接干预。这是一种新的模式，与过去“战略”部门希望指定、开发和直接管制科技和产业结构有很大的不同。在这样的模式之下，软件业的发展既获得了基础设施建设的支持，又避免了过于详细的规章和干预。
NASSCOM是印度信息产业数据的唯一来源，它的年度回顾提供独一无二的最新详细数据，包括软件业和其它信息产业的就业、收入、出口和市场份额等方面的情况。
NASSCOM还积极参加国际贸易展览，接待海外访问，运用给人印象深刻的网站向全世界宣传印度软件业。
四、中央政府、地方政府、产业协会的互动结果：IT行动计划
作为对地方政府制度创新的回应，印度总理办公室在1998年成立了国家信息技术与软件发展委员会。委员会由来自私人部门、政府和大学的资深代表组成，拥有很大的权力。成员包括N.Seshagiri博士和奈杜，NASSCOM的执行主管、Infosys和Wipro的高级执行人员，还有一大批其他的科学家、专业人员、教育家和军官。工作组中还包括了电子、财政、商务和电信等部的部长。委员会行动迅速，在成立一年之后，就发布了《IT行动计划》（以下简称《计划》）。《计划》是继1984年计算机政策和1986年软件政策之后最为雄心勃勃的IT相关政策，它列举了108条建议，目的是“修改和增补现行政策与程序，消除发展的瓶颈，重视印度的辉煌”，还设定了到2008年实现500亿美元软件出口和“IT渗透到整个国家”的目标。《计划》的主要内容如下：
1.关于基础设施。《计划》强调了印度软件和其他IT 制造商们最常抱怨的两个问题：(1)基础设施不足，其中最严重的是电信，还有道路、机场和能源供应等；(2)商业活动所接触到的过重的官僚习气和过多的官场文件。《计划》呼吁电信市场，特别是数据通讯领域的自由化，并扩展因特网通道。《计划》指出，发展的瓶颈是由电信部、Mahanagar Telephone Nigam公司(MTNL)和Videsh Sanchar Nigam(VSNL)垄断权造成的。报告建议：(1)免除因特网服务供应商的许可费用；(2)中止VSNL对因特网国际网的垄断；(3)消除电信部对长距离骨干网的垄断，允许铁路部门、邦电力部门和其他部门拥有光纤骨干网；(4)允许对“最后一英里”通路的自由经营；(5)为公共无线电的使用开放特定的波段。
2.关于税务体系。《计划》提供了39条建议，如，免除政府和私人基础设施建设者的全部进口关税；比世界贸易组织在1996年达成的《信息技术协议》所规定的期限更早实行零关税体制；将软件业的定义扩展，使数据接入、呼叫中心和其他办公支持运作也包括在内，以保证这些行业也能从软件出口的免税政策中获益等等。
3.关于金融体系。《计划》将信息产业定为优先产业，确保更多的银行资金流入，呼吁银行业建立风险投资基金，同时消除所有限制风险投资发展的障碍。
4.为了实现“2008年IT渗透全国”的目标，《计划》要求尽快完善与电子商务和计算机相关的法律，普及计算机知识，在2003年保证各级学校、学院和公立医院拥有足够的计算机和因特网接入，在大学里进行各种IT项目，在农村发展信息技术，在计算机中使用印度语言，同时开发本国技术，将政府各部门的预算的1～3%用于信息技术应用，以促进政府的信息化等等。
《IT行动计划》集中反映了印度信息产业在发展中遇到的困难和为了克服这些困难各方《中央政府，地方政府以及行业协会》所做出的努力。1999年下半年，瓦杰帕伊总理成立了一个新的部—信息产业部来监管《计划》的执行，这反映了政府对《计划》的支持。新任命的信息产业部长许诺，计划中的所有建议都会在2001年前实施，许多建议比如完善计算机相关法律和外国风险投资条例的工作已经进行。
在印度信息产业发展的过程中，可以看到，地方政府的某些创新（如创建软件科技园区），因为成绩斐然而被中央政府加以推广，并为其他地方政府所仿效；某些建议（如取消全部软件进口税和软件科技园区注册为独立单位）因有影响力的产业协会的大力游说而进入决策者的视野，并最终成为发展战略的一部分，整个行业为此受益。中央政府、地方政府和产业协会通过良好的互动共同促进了信息产业的发展。在广泛参与基础上制定的《IT行动计划》反映了各方的期望和要求，这些期望和要求将成为印度信息产业进一步发展的巨大动力。
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