制度变迁与转变政府经济职能，本文主要内容关键词为：职能论文,制度论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对政府经济职能的研究应当置于制度变迁之中，诱致性变迁和强制性变迁以及合辙和闭锁分别是指制度变迁的不同类型和不同轨迹。制度变迁的类型和轨迹虽然有很大差异，但是它们都要面对正式的和非正式的约束。约束和制度变迁是新制度经济学中的前沿问题，其结论对我国经济体制改革具有借鉴意义。通过对约束和制度变迁的理论分析，我们试图从中抽象出政府在其中的重要职能作用。
一、约束与制度变迁
1.正式约束和非正式约束
约束是通过对经济主体权责利的界定，引导经济主体的行为。约束和激励就如同一枚硬币的两面，是不可分割的。所谓正式约束，是指一系列的制度和规则以及国家借助垄断性权力对经济主体行为的干预。显然，政府经济职能就属于正式约束。非正式约束是除正式约束之外的对经济行为主体的约束，即价值观、伦理道德、习俗习惯、文化、宗教、信仰等社会意识形态。正式约束与非正式约束之间的关系表现为以下方面：（1）正式约束是对非正式约束的集中反映， 但并不是所有的非正式约束都通过正式约束反映出来，否则也就不存在非正式约束了。例如，法律规定商业竞争中采取欺诈手段将受到惩罚，这是正式约束，这种正式约束是对人们的一种共同信念的反映，也就是对非正式约束的反映。然而，一家公司合法地接管了另一家公司，但它却采取了不道德的方式，这说明非正式约束并未通过正式约束反映出来。（2 ）正式约束和非正式约束在引导经济主体的行为中都在发挥作用。正式约束只占整个约束的一部分而不是全部，社会生活的很大空间仍要由非正式规则来约束，非正式约束是正式约束不可或缺和有益的补充。例如，十个人的工作是在工厂里运送圆木，他们不能把圆木抬回自己家里，因为有正式约束；然而，一个人是否在运输中偷懒，从而让其他人多付出劳动是很难监督的，这就要靠非正式约束了。这是因为：第一，有效的正式约束并不是必然地会产生，只有在设计一项正式约束的预期收益大于其成本的情况下，才能导致这一正式约束的出现。非正式约束是个人与其环境达成协议的一种节约费用的工具，在正式约束缺位的情况下，它降低了不确定性和交易费用，从而使交易得以发生。最为典型的例子就是在尚无正式约束的历史时期，人们之间的关系主要靠非正式约束来维系。第二，经济行为主体都符合以最小的投入获得最大的收益的经济人假定，经济人都存在着“搭便车”的冲动，若社会中的每个成员都成为搭便车者，那么该社会的效率就可想而知了。在正式约束面对“搭便车”行为无能为力的时候，非正式约束则显示出其特有的效力。第三，非正式约束是人们共同认可并遵从的行为规范和准则。当某人借助自己不遵从这一默契和其他人遵从这一默契而使自己受益并使他人受损时，人们就发现在非正式约束之上还需要正式约束。此外，地域不同、年龄不同、职业不同和经历不同的人们具有不同的非正式约束，当他们之间发生关系时，非正式约束的差异就会带来摩擦，从而也要求有正式约束来规范各自的行为。
现在我们回到政府经济职能的话题。政府经济职能是一种正式约束，它不能涵盖全部的社会经济活动领域，非正式约束同样调节着经济行为主体之间的关系。非正式约束的形成和发展变化是长期的过程，一种非正式约束的产生和变化并不必然地具有合理性，它可能成为束缚人类社会进步和生产力发展的异己力量。政府在一种非正式约束的产生和变化中不仅不是无能为力的，而且具有天然的优势，政府可以促使有利于人类社会进步和生产力发展的非正式约束的生成或者促进其向这个方向变化，这也是政府的职能。正式约束从而政府经济职能也并不必然地具有合理性，否则也就不会出现国家的兴衰转折。如果运用非正式约束协调经济行为主体之间的关系相对于正式约束更具效率，则正式约束就是不经济和不合理的。只有当非正式约束这个使个人与环境达成协议的最为节约费用的工具，不能很好地协调经济行为主体之间的关系时，即不确定性增加、交易费用提高时，正式约束的产生才具有必要性，但这并不说明正式约束会必然地产生，而且，非正式约束自身的变异和外力促其变化也是可能发生的。
2.诱致性变迁与强制性变迁
我国经济体制改革的核心是通过所有制和产权改革，实现利益关系的调整。这同时也是一个制度变迁的过程。人们对制度的选择取决于成本与收益的比较，只有在预期收益大于预期成本的情况下，经济行为主体才会去推动直到最终实现制度变迁。制度变迁有两种类型——诱致性变迁和强制性变迁。诱致性变迁指的是现行产权安排的变更或替代以及产权安排的创新，由个人或群体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性变迁指的是由国家强制和法律引入和实行。之所以会发生制度变迁，是因为制度非均衡。
制度均衡是人们对既定的产权安排和产权结构的一种满足或满意状态。一种制度的存在应该使受制度约束的行为主体从中获益，同时，这种制度的建立、运行和维护是需要支出一定成本的。制度均衡的实现，一方面取决于维护制度的收益大于成本，即净收益大于零，否则人们不会选择和维护这项制度；另一方面可供选择的制度是多元的，人们之所以选择并维护这项制度是因为其净收益最大。当一项制度的净收益大于零，而且在种种可供选择的制度中净收益最大时，人们就不会产生变革这一制度的动机和行动，从而形成制度均衡；否则，就是制度非均衡。制度非均衡的出现，说明制度的供给不能满足制度的需求，或者说潜在的制度供给比实际的制度供给更能满足制度需求。当出现制度非均衡时，人们变革的可能只是某项产权安排。例如，由即期现货交易到远期现货交易再到期货交易的发展，只是契约形式的改变，是产权安排的变革。当出现制度非均衡时，人们变革的也可能是产权结构，这时人们不可能仅通过产权安排的变革实现制度均衡，我国的经济体制改革就属于这一类。
制度变迁的发生是由于制度非均衡的存在，但是制度非均衡并非必然地引发制度变迁。这里的原因就在于“搭便车”的存在导致制度供给不足。当制度创新者创造出一种新的产权安排或产权结构时，成本是由其承担的，但新的产权安排或产权结构就像共用品一样，收益并不是由制度创新者独享。因此，社会成本和收益与个别成本和收益是不对等的，只有当新的产权的潜在社会净收益大于原有产权的社会净收益时，才会产生制度需求，同时，只有当制度创新者在新的产权中的潜在个别净收益大于在原有产权中的个别净收益时，才会产生制度创新，否则就会形成制度的有效供给不足，从而制度变迁无法实现。不仅如此，相对于社会成本和收益来说，个别成本往往较大，而个别收益往往较小，制度需求的产生往往先于制度供给的形成，从而造成制度的有效供给不足。制度非均衡可能持续相当长的时间而不发生制度创新。但是，制度非均衡——制度均衡——制度非均衡，是客观的演变过程，制度由非均衡到均衡的演变是由局部均衡到一般均衡的过程，即首先是产权安排的变革，然后是产权结构的变革，制度变迁只能累积到一个临界点才会发生。
制度变迁的作用包括两个方面，一是降低交易费用，提高资源配置效率，增加社会财富总量；二是进行权利和利益的再分配。假定制度的变迁实现了“帕累托改进”，即在不使任何一个人受损的情况下，使有人或人人获益。如果是人人或大部分人获益，那么制度变迁容易发生；如果是少部分人获益，则取决于社会的非正式约束，攀比和损人利己的存在会使制度变迁难以发生。再假定制度的变迁使一部分人获益而另一部分人受损，即进行了利益再分配，那么制度变迁的难度就更大了。
现在让我们回到制度变迁的路径选择这个话题上来。诱致性变迁除了需要克服以上的困难之外，即使在制度创新者的潜在收益大于成本的情况下，只有当制度创新者的力量处于优势地位时，诱致性变迁才能发生；否则，就要进行谈判和引导。显然，这些费用是由创新者来承担的，而且相当大，从而阻碍了诱致性变迁。当一个社会中制度的有效供给不足时，更为有效的产权安排和产权结构就不会产生，从而出现制度变迁障碍。政府可以补救制度有效供给不足，从而强制性变迁具有了可行性。由于政府具有对强制力的自然垄断地位，由它来进行制度创新就具有了比较优势。我国政府不仅在政治上居于垄断地位，而且掌握着巨大的国有资产，在经济上居于主导地位，从而可以降低制度创新的成本，进而成为制度供给的主体。这里说政府是制度供给的主体，并不意味着政府会必然地形成制度的有效供给和进行强制性变迁。因为：（1 ）政府的政治属性与经济属性是不可分的，政府进行强制性变迁可能具有经济上的可行性，但是如果政治上付出的成本过高，致使国家的总成本支出高于总收益，那么也不会形成有效的制度供给；（2 ）强制性变迁可能使政府在经济上受损，进行强制性变迁是需要付出成本的，但是财政收入的增加不足以弥补这一成本时，即使制度变迁降低了交易费用并使社会总产出增加，强制性变迁也可能不会发生；（3 ）非正式约束的存在可能不会产生制度需求，或者不会普遍地产生制度需求，从而更有效的产权安排和产权结构不会产生，因为建立、运行和维护新的产权安排和产权结构的费用是如此之大。
在强制性变迁中，政府往往会面临这样一个行为陷阱：一方面作为共用品的供给者，它所供给的新制度并不是个人和经济组织所需要的有效制度安排；另一方面，各行为主体所需要的有效制度安排又往往得不到有效供给。无效制度供给过剩和有效制度供给不足并存。如果说行为主体最清楚自己需要什么，那么制度创新应该是“自下而上”的公共选择过程。但是考虑到创新取决于现实的力量对比，政府的支持会带来报酬递增的规模效应，同时制度属于共用品，当今没有政府的介入已难以存在一种有效的制度安排。所以，有理由相信有效制度创新是诱致性变迁和强制性变迁的均衡。
3.闭锁与合辙
在由不发达市场经济向发达市场经济的过渡中，首要的前提就是实现合理的制度变迁。制度作为交易规则，可以通过降低交易费用，促进交换的发展和市场的扩大。诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中提出了制度变迁的两种轨迹——闭锁（lock—in） 和合辙（pathdependence）。他认为，在经济发展史上，制度变迁能否成功或者说制度变迁走什么样的道路，取决于两个因素的共同制约：一是不完全的市场，二是报酬递增。在不完全的市场上，交易费用过大，人们要求制度创新，同时不完全的市场要求制度的初始设计要与市场实际相吻合，以便保证制度实施的可行性。但是由于市场是复杂多变的，人的理性有限和信息不完全，制度变迁不可能总是完全按照初始设计的方向演进，制度在实施中可能改变方向。尽管制度变迁受各种主观因素的影响，但有着一个共同的规律，即制度给人们带来的报酬递增决定了制度变迁的方向，并最终可能使制度变迁呈现出截然相反的轨迹。当报酬递增普遍产生时，制度的变迁不仅得到了认可和支持，而且能在此基础上沿着良性发展的轨迹演进，即出现所谓合辙；而当报酬递增不能普遍产生时，制度的变迁就容易向无效或不利于产出最大化的方向发展，出现所谓闭锁，即制度向好的方向变迁的道路关闭了。
诺斯认为，制度在现实社会中有四种自我实施或强化的机制。 （1）机构的设置或成本的固定。通过这些措施可以有效地降低交易成本和提高产出，从而有助于维护制度的运行。（2）学习效应。 通过学习和掌握制度规则，如果能有助于降低成本提高经济收入，则必然有助于制度被人们所采纳和接受。（3）协调效应。 制度为人们提供了一定范围和一定方式的合作自由，如果这种合作能给人们带来经济效益，则同样会构成对制度的强大支持。（4）适应预期。 当制度给人们带来巨大的好处时，人们对之产生强烈而普遍的适应预期或认同心理，从而使制度找到了合法性基础。由此可知，一种制度要想能有效地运行下去必须通过上述四种机制给人们带来报酬的递增，而报酬递增的方式反过来又深刻地决定着制度变迁的进一步发展，从而最终导致了两种迥然不同的制度变迁轨迹。当制度在现实生活中找到了这种有效的自我实施机制时，制度变迁本身就标志着人们的收入递增在广泛的范围内发生了。与此同时，这一递增又使得制度在现实生活中获得了强有力的支持，从而能在此基础上进一步向更完善、更健全的方向变迁，这就是说形成了合辙轨迹。相反，当制度不能在现实生活中找到上述四种自我实施机制时，制度的变迁就意味着人们的收入不能普遍递增；与此相应的是，制度在现实生活和经济发展中不能得到有效支持，于是制度的变迁陷入闭锁的困境。
由此可见，制度的变迁深刻地影响着经济发展，只有找到了合辙的轨迹才能有效地促进经济的增长和发展。在市场经济体制确立和完善的过程中，首先必须面临不完全的市场，完全的市场是制度积累的结果，推动积累的动力则是报酬递增预期。一个社会的政治组织和经济组织在很大程度上决定了报酬的实现方式。诺斯认为，国家的存在是经济增长的关键，然而国家又可能造成人为的经济衰退。不仅经济组织有着报酬递增的愿望，而且政治组织同样有着报酬递增的愿望，但是政治组织和经济组织在现存制度下获得报酬递增的方式不同，进而以两种不同的方式共同决定制度变迁的轨迹。国家在推行制度变革时有两种目的，一是建立一套有利于自身统治的政治制度，从而保证政治组织的报酬递增；二是建立一套有效的产权制度，从而保证社会成员的收入最大化和经济组织的报酬递增。然而，国家的上述两个目标时常是相互冲突的，也就是说政治组织和经济组织的报酬递增要求不一致。有时国家追求自身报酬的结果是企业的大量破产和经济的衰退，也就是说政治组织的报酬递增以经济组织的报酬递减为代价，这时制度变迁陷入闭锁，政府官僚机构成为经济不发展的重要根源。只有当政治组织和经济组织的报酬递增要求一致的时候，才可能出现制度变迁的合辙轨迹。
怎样才能做到政治组织和经济组织的报酬递增要求一致呢？这需要国家在下述两个重要方面进行努力：首先它必须制定合理的产权制度，保证公平竞争和市场规则的实施，从而带来社会成员和经济组织的报酬递增即收入最大化；其次，国家必须把自己的报酬递增建立在经济组织和社会成员报酬递增的前提下，为此要求国家把自己的行为纳入制度化的轨道。在这一基础上，社会成员的收入最大化和经济组织的报酬递增可以使国家通过增加税收来实现自己的报酬递增，政治组织和经济组织之间的报酬呈相互递增局面，于是制度变迁的合辙轨迹和经济发展的良性循环得以形成。如果国家不把自己的行为纳入规范化、制度化的轨道，那么政府成员的寻租行为虽然使他们自身的报酬增加了，但却是以国家整体和经济组织的报酬递减为代价的。如果国家不能制定合理的产权制度和其他一系列有利于经济发展的制度，那么由于没有报酬递增的刺激，制度变迁也会陷入困境。在这些情况下，就必然会出现制度变迁的闭锁和经济不发展的恶性循环。
总之，制度变迁至少要满足以下条件：（1 ）存在一个推动制度创新的利益集团；（2）该利益集团的力量在社会中处于优势地位；（3）新制度为该利益集团带来的净收益大于旧制度。因此，制度变迁的动力是人们的报酬递增预期。新制度经济学者认为，一个社会的政治组织和经济组织决定了报酬的实现方式。经济组织和政治组织都有报酬递增的愿望，但两者在现存制度下获得报酬递增的方式不同，只有当两者的报酬递增要求一致（即实现相互报酬递增）时，才会出现制度变迁的合辙轨迹，即制度向好的方向演变的通道。然而，政治组织与经济组织之间的报酬递增要求一致时，是否就意味着制度向好的方向演变了呢？出现在我国一些地方的一个现实经济现象是，假冒伪劣产品生产、侵权行为以及重复投资和建设，与地方保护主义（默认和疏于治理也是一种保护）和“诸侯经济”相配套，使经济组织与政治组织真正地实现了相互报酬递增，但这绝不意味着制度向好的方向演变。合辙的轨迹是要使经济组织由于受到规范化制度的约束能够获得更多的利益，而政治组织由于致力于规范化制度的建设也能获得更多的利益。在新制度经济学文献中，制度变迁指的是以社会成员为主体的自发性过程。在我国，国家是变迁的主体，改革表现为自觉变迁的过程。从放权让利到推行承包制再到建立现代企业制度的制度变迁过程中，可以看出总体上我们经历的是合辙的轨迹。在由计划经济体制向市场经济体制的过渡中，政治组织和经济组织都显示出巨大的利益冲动，能否继续走合辙的轨迹归根到底在于找到一种向现代市场经济过渡的通道，使经济组织和政治组织只在规范化的制度中相互报酬递增。
二、体制转轨中的政府经济职能
1.政府的二重经济职能
在体制转轨中，政府经济职能应从两方面来认识。（1 ）从制度变迁的角度看，政府是新制度的供给者。在由计划经济体制到市场经济体制的转轨过程中，政府主要靠逐步设定和完善一系列符合市场经济的规则，逐渐完成制度变迁。之所以要强调政府在这方面的职能，有两个原因：第一，由于“搭便车”等问题的存在，由个人或群体在响应获利机会时倡导和实行的制度供给远远满足不了实际需求，需要由政府出面通过政府命令和法律引导使制度供求平衡。第二，较之于缺乏有效激励机制的计划经济，社会主义市场经济能使大多数人有更多的获利机会。但新的制度安排不可避免地会剥夺原有既得利益者的利益，从而会遭到坚决反对。在这种情况下，政府的任务在于只要某项制度安排的预期收益大于变革的成本，它就应当推行强制性制度变迁。（2 ）从经济发展的角度看，政府是经济增长的推动者。由于市场经济很不成熟，市场机制不可能有效发挥资源配置作用，这就要求政府除了采用金融引导、优惠政策等手段来发展经济外，还要部分替代市场执行资源配置的功能。亚太新兴工业国家和地区提供了这方面的成功先例。政府通过在最重要的工业部门中建立国有企业，直接控制重要的生产资料。从干预经济的手段来看，政府也能直接配置部分资源。例如，通过财政预算把相当多的国民收入控制在手中，作为政府投资发挥作用。
总之，政府的二重经济职能是由国家在社会经济运行中的二重性决定的，即一方面国家作为社会经济管理者，另一方面国家作为所有权主体。政府的二重经济职能的统一性在于提高资源配置效率和增进社会福利。如果把我国的体制转轨和工业化结合起来，转变政府经济职能并不意味着政府经济职能被削弱。
2.公有制多元产权主体中的政府经济职能
对于政府在制度变迁中的职能作用，我们已在上面做了分析。政府在经济发展中的职能作用主要表现为宏观经济调控和对国有资产的有效运营，这里我们主要对此进行分析。
公有制意味着财产的所有权属于社会公众，但是社会公众不可能像私人对待私有财产那样采取所有权的直接实现方式，而只能由国家作为公有财产所有权的代表，即公众对公有财产的所有权只能采取间接的实现方式。与所有权相关的最为重要的产权包括三项：决策权、监督权和剩余索取权。公有制经济运行存在着委托—代理问题。在现代企业制度中，国有企业同私有企业一样存在着所有者将控制权委托给管理者，从而由管理者代理的情况，委托—代理成为两者的共同特征。只要存在着委托—代理，就存在着代理人与委托人的目标分歧，从而要求委托人通过约束和激励机制来限制代理人与自己的目标距离。国家为了保证剩余索取权的实现，就要保证国有资产的运营效率和价值增值，从而就要对管理者进行有效的监督甚至参与决策。这里的监督和决策的成本—收益和有效性暂且不论，但是国家对企业运行的监督权和决策权是公有制经济的制度要求。公有制经济的另一个制度要求，或者说更深层次的要求是赋予企业二维行为目标。众所周知，企业的运行效率与社会资源的配置效率并非一致，从而会产生资源浪费。马克思将其概括为个别企业内部生产的有组织性和整个社会生产盲目无政府状态之间的矛盾。公有制经济为解决这一矛盾提供了制度空间和可能，那就是在企业利润目标之上赋予其社会目标，使企业有组织性的生产一开始就克服产生社会生产盲目无政府状态的隐患。这在国家控股的企业中是可以做到的。但事实似乎告诉我们，一旦企业具有了二维行为目标，则企业本身的运行效率都难以保证，何谈社会资源配置效率。造成这种状况的原因是多方面的，二维行为目标并非充分条件，症结可能在于二维行为目标尚未找到有效的实现途径。这也正是需要我们去探索而非简单地加以否定的原因。
随着现代企业制度的建立，国家与企业的关系将呈现出多元化的格局。国家对一部分企业要控股，而在一部分企业中则处于参股地位。只要国家以股东身份与企业发生关系，在公有制经济内部就会产生利益矛盾。这主要表现在国家作为股东的企业之间关系的协调上。这种协调可能完全依据价值规律由市场来完成，但这需要付出交易费用。在交易费用过高、产权难以清晰界定的情况下，由政府来协调这些企业之间的关系是经济的并且是可以接受的。但其前提是这种协调的费用低于市场协调。“父爱主义”是阻碍企业效率的重要因素，因为它限制了竞争，而竞争才能带来效率。但是，这并不排斥在特定的场合“父亲”对“儿子”之间的关系加以协调，从而保证“家庭”的和谐。
我国现行公有制经济是建立在以公有制为主导多元产权主体并存之上的。不同的产权主体就意味着不同的利益主体，不同利益主体之间的矛盾是不能回避的。国家作为公有制产权主体与非公有制产权主体之间关系协调的主要方面在于国家。引导非公有制产权主体在追求利润目标的同时兼顾社会福利目标，消除经济运行的盲目无政府状态和保证社会资源的配置效率，就成为政府的经济职能。这种职能的实现不是通过所有权的控制，而是通过利益激励和制度约束。非公有制产权主体之间关系的协调主要是通过市场，但是这种市场不是自由放任和自发的市场，而是经过政府作用的市场。这种作用主要表现为界定市场规则和维护市场秩序，从而影响市场主体行为、导向市场过程、调控市场运行和促进市场发育。
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