社会工作介入城市散杂居社区民族工作的新探索——上海样本的启示，本文主要内容关键词为：社会工作论文,上海论文,样本论文,启示论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D633.1 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X(2013)04-0038-007
中国是一个统一的多民族国家。少数民族在中国的居住情况大体可以分为聚居和散杂居两种形态。城市散杂居是中国民族散杂居状态的一种类型。2008年西藏“3·14”事件和2009年新疆“7·5”事件后，更多的学者把目光放在了边疆民族地区。事实上，随着社会的转型、户籍制度的改革和城乡人口的社会流动等原因，城市反而成了民族关系问题的主要引发区。这对城市散杂居社区的民族工作和社区工作是一大挑战。“社会工作是一种以助人为宗旨、运用各种专业知识、技能和方法去解决社会问题的专门职业，是确保现代社会和谐稳定的重要制度。”[1]上海市2007年起率先在全国将社会工作引入城市散杂居社区民族宗教事务的探索和经验值得总结和推广。
一、城市民族散杂居社区成为当前民族关系问题的敏感地带
(一)新形势：中国城市散杂居社区的现实处境
目前，中国城市散杂居社区主要面临着以下两大新形势：
第一，中国社会转型给城市社区带来了深刻的影响。改革开放政策施行三十年后，中国社会进入了新阶段，即从以经济建设为主的阶段转入以社会建设为重点的阶段。[2]在转型期的城市里，人们从“单位人”向“社区人”转变，从企业剥离出来的社会服务和社会管理转移到了社区中。“社区”作为一个舶来品，人们对它的认同和归属感较弱；居民对社区参与和社区行动缺乏意识与积极性；大家生活在一个“生人社会”中。
第二，大量少数民族流入城市，使得城市社区的民族关系更加多元和复杂。十一届三中全会后，中国的户籍制度和城乡关系开始松动，城乡二元社会结构出现较大改变。其中，大规模城乡人口流动是以前从未有过的社会现象。据2010年第六次全国人口普查数据显示，中国的流动人口数量多达2.6亿人。[3]另一份研究表明，中国目前每年约有少数民族流动人口1000万人，大部分以进城务工经商和学习为主。[4]少数民族人口的流动导致两个现象的发生：一是导致了城市民族散杂居局面的形成，张丽剑认为城市散杂居与农村散杂居、民族乡散杂居构成了中国散杂居的三种形态，并认为中国的散杂居少数民族具有广、多、杂、散、偏、弱等特点。[5]北京、天津、上海、武汉、西安、重庆、广州、深圳等大城市乃至中小城市都是不同程度的民族散杂居的地方。二是城市散杂居社区数量的增多，使得城市社区的民族问题尤其是民族关系问题具有高度敏感性、群体性、频发性、全国性、复杂性、反应快、联动性等特点。城市社区尤其是少数民族散杂居社区的民族关系成了全国民族关系的晴雨表[5]。
(二)旧做法：传统的社区工作和民族工作方式方法无法应对新形势的需要
社区是落实相关民族政策与法律法规的平台，也是国家力量解决民族问题的场域。城市散杂居社区面临着社会转型和少数民族人口扩散化等新形势，给城市民族工作和城市社区民族工作带来了挑战。传统的城市民族工作和社区工作因为各种原因暴露出诸多的问题：一些工作者跟不上形势，错误地认为城市的少数民族数量还很少，而且基本被汉族同化了，没有什么可以做的；一些工作者不欢迎少数民族流入当地，认为他们的到来造成了管理上的复杂和混乱；一些工作者对城市里的少数民族具有“恐慌症”，自觉不自觉把少数民族当成维稳防范的对象，维稳敏感度稍微过度；一些工作者存在着一定的民族偏见和歧视，总认为城市少数民族流动人口犯罪率高；[6]传统的民族工作者和社区工作者面对新形势缺乏风险意识、缺乏专业知识、缺乏民族和文化的敏感性。2012年湖南岳阳警方在处理当地居民和卖核桃仁糖果的少数民族群众发生的所谓的“切糕事件”时，由于涉及民族问题，想尽快息事宁人被曝光的例子就是最好的案例。
(三)城市散杂居社区成为民族关系问题的敏感地带，社区民族工作急需改革创新
一方面，中国的城市社区面临着社会转型的深入、少数民族流动人口的大量涌入、社区公共服务资源和福利政策滞后等问题；另一方面，传统的工作者自身的理念、知识、工作方法等跟不上形势。这两种因素的共同作用使城市散杂居社区的民族关系成了全国民族关系的敏感地带。
有学者认为，全国民族关系问题中有百分之七十到八十都是来自散杂居民族关系的问题。[7]而现阶段中国的民族问题呈现出了民族问题和宗教问题、国内问题与国际问题交织等特点。[8]“城市发烧，边疆感冒”。2009年6月广东韶关某玩具厂内发生的群体斗殴事件被“疆独”分子肆意歪曲事实、造谣煽动，最终导致了新疆“7·5”事件的发生。[9]又如，2009年，河北唐山市发生一酒醉年轻人打砸兰州拉面馆，引发200多少数民族群众聚集准备围攻市政府讨说法的事件。[10]因此，城市散杂居社区民族工作急需继续改革创新以破解此困境。
二、社会工作运用于城市散杂居社区民族工作的探索：上海的实验
(一)把社会工作引入城市散杂居社区民族宗教事务的创新性实验
1.自上而下：社会工作介入上海市城市散杂居社区民族工作的路径
2009年，上海的少数民族人口从2000年的2.8万增加到13.7万，年平均增加1.21万人，外来少数民族人口已超过了世居少数民族人口数量。据统计，上海的浦东新区少数民族人口近年来逐年上升，以散杂居形态分布在38个街道，共5.04万人。其中，外来的少数民族流动人口3.24万人，占新区少数民族群体数量的64.2％，这对城市社区工作者和民族工作者而言是一大挑战。[11]这些流入上海的少数民族各方面的需求呈现多样化和个性化等特点，传统的工作者因为对少数民族的宗教信仰、民族习惯等缺乏了解，工作中容易产生民族矛盾和纠纷，或不知道如何处理此类民族矛盾。
如何破解此困境?2007年，上海市民族和宗教事务委员会、上海市民政局联合开展一项实验，即把专业社会工作引入城市民族宗教工作领域。
1999年起，上海浦东新区社会工作者协会成立并探索职业化。多年的实践发现，社会工作在预防和解决社会问题等方面确实有效果。于是2007年，上海市民族宗教委与民政局出台《关于开展民族宗教系统社会工作者队伍建设试点工作的通知》，并确定浦东新区和卢湾区作为第一批试点的区域，在陆家嘴等5个街道每个街道安排2-3名社工。
2.以项目为载体的社会化模式的探索
以项目为载体的社会化模式的探索具体是由政府部门设定民族宗教岗位，以项目招标方式，向社会各界选定最优的专业社工机构来承接项目。专业社工机构负责设计针对具体社区或具体族群需求的项目，政府部门则负责购买服务，体现政府负责和社会运作。[14]
案例1 上海乐群社会工作服务社服务城市少数民族的故事
上海乐群社会工作服务社位于浦东新区，于2007年申请到了浦东新区民族宗教办公室的“民族共融—少数民政服务”项目，以陆家嘴功能区为依托，尝试为少数民族人士提供各类服务与支持。2009年1月，“民族共融”项目更名为“社区共融”项目，项目服务对象扩展至11个街镇的少数民族和信教群众。乐群为上海的少数族裔(少数民族、宗教人士、台胞台属、归侨侨眷及无党派人士)提供的服务有：为来沪的少数民族流动儿童提供城市适应和融入的支持；开展民族宗教政策知识咨询与宣传、翻译服务、冲突处理等；为上海少数民族青少年提供心理援助、社区关系建立、宗教场所探访等社会融入的支持；孵化社区少数民族志愿服务队、团体等社区组织等。
从乐群的网上我们了解到，该服务社为城市少数民族群体提供服务的策略和方式多样，如通过面向8个镇街的“我是拉面王”比赛，既让少数民族有展示民族文化的平台，也让社区居民了解少数民族的文化和禁忌；通过“民风嘉年华”项目让来沪的少数民族青少年了解城市的生活方式和不同民族的风俗习惯；通过“来沪经商少数民族星级服务评比项目”，既提升了社区少数民族联络员的业务能力，增进他们与社区少数民族的感情，也促进了来沪少数民族服务品质和服务行业的规范化；为浦东清真寺开斋节提供翻译、指路、看包、秩序维护、突发事件处理等志愿者服务等。
这种模式的优势在于可调动社工以文化敏感性关注身边的少数民族并针对其需求进行项目设计；劣势在于项目化的运作会让社工难以扎根社区，项目结束，服务工作也就停止；社工机构会因为政府服务购买是其生存资金的主要来源，而不敢得罪政府、放弃专业操守；社工也会因项目的结束而转向其他服务领域，具有流动性和不稳定性。
3.以社区为依托的“社工+社区+社团”互动模式的实验
以社区为依托的“三社”互动模式具体是政府党委统战部门、政府相关部门、社区居委会三方共同来在社区里设置民族宗教社会工作岗位，由社区负责对外招募、培训管理社会工作者，并把民族宗教社会工作纳入社区的工作大局中；绩效考核、监督管理、能力提升等工作由三方共管。
案例2 斋月期间上海社区马老板与邻里半夜的纠纷
2009年穆斯林斋月的某天晚上，居住在上海市浦东区花木街道穆斯林马老板早起正在家里做拉面，由于声音较大影响到了隔壁邻居的休息，邻居前来抗议，双方发生激烈争执、剑拔弩张。情急之下，马老板想起了一直跟他联系的社区社会工作者小张，于是向他求助，社工小张马上与街道的民族工作干部和社区少数民族联络员取得联系赶赴到现场，经过耐心调解，平息了争执。[11]
案例2中，世居上海的邻居因为不了解穆斯林的斋月而对外来的少数民族马老板一家存在一些误解和纠纷。民族纠纷在社工、社区和社团的三方联动下得以顺利解决。
这种模式的优势在于社工会长久地扎根社区，动员社区和社团资源，及时回应社区少数民族需求；劣势在于作为嵌入式的专业社会工作在原有的社区治理结构中会受到很多行政性的干预，专业性发挥会受限制，社工会缺乏自主性。
(二)由点到面：从社会工作介入社区民族工作到“统战社工”的出现
社会工作介入城市散杂居社区民族工作首先在上海的浦东新区和卢湾区进行。经过两年的试点发现，社会工作在解决城市民族宗教工作中的利益诉求、情绪疏解、促进社会和谐等方面有较好的效果。社会工作在民族宗教领域工作的过程中以社会工作的理论、知识和方法为指导，以预防性、治疗性和发展性为专业目标，调动社区、社团和志愿者的力量，协助社区里的少数民族形成互助和自助机制，培养其社区参与意识，很好地促进上海本地居民和外来少数民族流动人口的相互了解和融合。
2009年4月，社会工作介入城市社区民族宗教工作领域的实验在上海市普陀区得以创新性地试点，他们采取的方式则是在街道或社区建立少数民族社会工作服务站。当年，上海市已将民族社会工作试点扩大到12个街道办，有26个专职社工在街道和社区为城市里的少数民族提供各类服务，每年投入164万运作资金[11]。2011年，社会工作在上海不但被引入了民族宗教事务领域，还被升级到了统战工作领域，工作内容被扩大，区域覆盖由原来的11个街镇延伸到22个街镇，服务对象也拓展到少数民族群体、信教群众、归侨侨眷、台胞台属、民主党派成员、无党派人士及新的社会阶层人士等。这些从事统战工作的社会工作者被称为“统战社工”。[12]上海把这种模式总结为“社区共融”即社区共融社工服务项目，把共融的着眼点放在社区，体现了新时期统战新概念。
三、社会工作成功介入城市散杂居社区民族工作的思考：基于上海的分析
(一)社会工作：城市散杂居社区民族工作的新力量
与传统的社区工作和民族工作相比，社会工作作为一种新力量，成功介入了城市散杂居社区民族工作。之所以说是一种新力量，主要体现在：
第一，相对于本土性社区工作和传统民族工作而言，专业社会工作更加专业、人文和科学。王思斌把社会工作分为本土性社会工作和专业性社会工作两种，传统的街道办事处、社区居委会和民族事务委员会开展的民族工作中相当一部分属于前者，但具有半专业性、行政性强等特点。[13]社会工作秉承着助人自助的理念，增强人与环境互动与适应的能力、协助寻找和链接有效资源、改善社会政策、为弱势群体增权、增进社会公平与正义等作为实践目标。[14]社会工作与传统的社区工作和民族相比，重服务而非管理，重能力建设而非一次性给予，以重服务对象为主体而非管理机构为主体，重居民主动参与而非居民被动配合，重居民自组织的发展而非居民的被组织，以社区为本而非仅重视服务群体自身。
第二，社会工作机构是社工介入城市社区民族工作的新载体。社会工作是一种科学的助人的活动和专业，社工因为受过专业的理论、知识和方法的培训，他们在实务中更善于从微观中观宏观等多个层面评估服务对象的需求和找准介入的点，是城市民族社区民族宗教工作创新的新力量和正能量。这种新力量要想在社区民族工作领域内发挥专业优势，必须依托于专业的社会工作机构。上海浦东新区被认为是中国社会工作职业化最早的地方，1996年浦东新区社会发展局与罗山街道建立了罗山市民会馆；1997年，浦东新区招募36名社工充实基层岗位；1999年，浦东新区社会工作者协会成立并在浦东开始探索职业化[15]。
社会工作机构是社工介入城市社区民族工作的新载体。社工针对社区里的少数民族提供的服务类型有：花木街道的驻点社工为社区里的高龄空巢老人送清真餐；浦东新区三林镇的社工为少数民族流动人口开展了“你好，维吾尔”的系列政策宣传和倡导活动；培育社区少数民族组织；为社区少数民族流动儿童提供学习辅导及托管服务等。据统计，仅2009年，上海市民族宗教事务委员会和上海市民政局实施的“社区共融”项目为少数民族群众提供少数民族个案服务1376人次，开展少数民族小组工作1609个，使用社区社会工作方法服务少数民族7451人，协助化解突发的少数民族纠纷个案200余个[11]。
第三，尝试招募和使用少数民族社会工作者作为服务提供者。少数民族社会工作者接受过专门的训练、考取了社会工作职业资格，他们来服务散杂居社区里少数民族具有专业性强、容易与服务对象产生认同、容易建立专业关系等优势。如他们可能因为相互懂得说民族语言、熟悉民族习惯和宗教禁忌而拉近彼此感情；发生争执和纠纷时少数民族社会工作者出面会更有效地解决矛盾；群体性事件发生时本民族的社会工作者介入比其他民族背景的社会工作者介入更为合适。上海乐群社工服务社就专门招募和安排少数民族社会工作者介入社区民族工作和各类服务工作中。不过在散杂居民社区想找到一名少数民族社会工作者并要求其持久地在社区里提供服务是十分困难和稀少的。
(二)社会工作理论与方法在城市社区民族工作中的成功运用
1.注重培养社会工作者的民族与文化敏感性
社会工作者在城市散杂居社区开展工作，必须培养文化能力(culture competence)和文化敏感性，[16]以接纳、同理心等专业态度开展工作，是社会工作介入上海城市社区民族宗教事务领域很重要的经验。例如，浦东新区花木街道2008年3月推出为街道和社区里30位少数民族高龄空巢老人免费送清真饭的服务。[11]社会工作者学习和掌握了穆斯林的习惯和清真饭的禁忌等，对30位穆斯林空巢老人的需求进行统计，包括口味、要求、禁忌等。这很好地践行了社会工作者应有的民族和文化敏感性。
2.对社区居民尤其是少数民族居民进行赋权和组织化，确立其主体性位置
社会工作在上海民族宗教领域的探索较为成功的一个关键点是，他们不是以非少数民族的身份时刻对少数民族进行监管，而是对服务对象进行赋权，引导他们参与城市少数民族群体的管理和服务，变服务对象为参与主体、工作主体，“社区少数民族联络员”就是最好的赋权的体现。
案例3 上海城市社区里的少数民族联络员
HLL，2009年时已经82岁，住在上海市浦东新区金杨社区，担任社区的少数民族联络员的组长。她从1998年到2008年一共担任了十年的义务联络员的工作，她自己本身是回族，工作时十分卖力和有归属感，她时常与社区和社工联动，及时反映社区少数民族的需求、参与各类服务群众的工作、化解民族纠纷等[11]。
在上海的许多街道和社区，像HLL这样的少数民族联络员有3000多人，他们分布于49个团体单位和286个联络组。上海还针对城市少数民族越来越多的现象，协助他们组建来沪少数民族联合会和分会，这些社团形成了市、区县、社区、居民区四级网络；同时，上海的经验还注意吸收城市里比较有威望的、有管理能力、居住较为稳定的少数民族和宗教人士为成员，设立清真食品义务监督、民族关系协调等多个少数民族志愿者队伍。这些举措充分地激发了城市少数民族的潜能和充分参与，形成了自助和互助的氛围，是赋权的体现。
3.“社工+社区+社团”三社联动：实现社区民族工作的社会化
上海经验的成功之处还在于：官办的社会组织、社会工作协会来负责与政府沟通城市社区少数民族群体的需要、政府购买服务等事宜；以“社工+义工”的方式组建少数民族服务组织，定期走访和调研，及时处理纠纷和各种问题；为上海市社区里的少数民族建立一站式的服务；通过发放清真食品补助券等方式及时救助有需要的城市少数民族个体或群体。
四、社会工作介入城市散杂居社区民族工作的展望与思考
(一)社会工作介入城市社区民族工作：上海经验值得推广
上海经验可以在城市散杂居社区民族工作和少数民族服务中进行推广。继2007年上海的实验之后，2010年7月深圳市民政局在福彩公益金的支持下也启动了社会工作关爱城市少数民族项目。主要开展项目活动有：第一，开展少数民族人员基本情况调查，形成了调查报告。第二，在社区针对少数民族儿童以小组社会工作方法提供服务。第三，在社区宣传少数民族及其民族习惯和民族宗教政策知识。第四，编写发放《深圳少数民族人员服务指南》、《少数民族知识宣传》。[17]这些举措的特点是：项目活动落实在社区或组织层面，而不是泛泛地宣传；以工作坊形式进行民族宗教知识的赋权；以助人自助的理念协助少数民族志愿服务队伍并与当地的社会组织沟通合作、调动社区资源；引入少数民族社会工作者，利用其熟悉本民族宗教和知识等优势开展工作如深圳市民政局特意从新疆招募了2名当地的社会工作者(1名回族、1名维吾尔族)来深圳工作。
同时，上海经验也可以在城市少数民族聚居区等社区推广。如果说城市散杂居社区需要把社会工作引入民族宗教事务，那么民族地区、城市里的少数民族聚居区乃至中国境内的外国族裔居住区也十分急迫地需要把社会工作引入进行探索和推广。宁夏大学和宁夏回族自治区民委、宗教局、统战部合作，向清真寺阿訇提供社会工作基础知识培训，在清真寺直接设立社会工作服务站，期望阿訇们在做好教务工作的同时可以使用社会工作的理论和知识开展社会工作实践，在扶贫济困、协助少数民族流动人口融入城市、化解群体性事件、宣传民族宗教政策与知识等方面做出新的探索。
(二)社会工作介入城市社区民族工作是社会管理的本土创新
胡锦涛同志提出：社会管理基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公平、应对社会风险、保持社会稳定等方面。清华大学NGO研究所的王名认为：上海社会管理创新的经验是注重在社区的场域下开展基层社会管理，高度重视社会组织的培育，探索社会组织的孵化，通过政府购买社会组织和社会工作的服务，营造社会组织良好的生态环境，最终通过社会组织和社会工作来开展社会管理。[2]上海把社会工作引入具体的民族宗教领域事务，是社会管理创新的典型案例。上海官方也十分认可这一尝试，认为这一举措将民族宗教部分事务交给社会组织，是转变政府职能的尝试，政府由直接管理转变为间接管理，由微观管理转变为宏观把握，为更多的少数民族群众提供了更有针对性、个别化的服务，更好地促进了民族团结和社会稳定[11]。
(三)把社会工作引入城市社区民族工作是本土化的需要
马戎认为，中国在各级部门下设立了民族事务委员会或民族宗教事务委员会，负责处理与少数民族事务相关的问题，这使得少数民族事务和其他事务之间形成了“业务区隔”。其弊端在于少数民族事务使得民委或民宗委之外的其他政府部门和工作人员不再思考和关心少数民族和相关业务；对少数民族的常识缺乏了解，对民族政策一知半解。这样是不行的，少数民族事务绝对需要政府所有部门、主流社会各界的共同关心和共同努力。[18]上海的实验把民族宗教工作社会化、社工化，即发动了社工、社区和社团参与，而非单纯地由民族宗教事务委员会一家政府部门来负责工作，并取得了较好的效果。
当然，把社会工作引入民族宗教事务领域，不但需要招募新的专业社会工作人才为社区里的少数民族提供各类服务、开展社区建设，还需要招募一批社工充实传统的民族工作和社区工作人才队伍，通过继续教育等推进传统民族工作和社区工作的社工化和专业化发展。
(四)社会工作介入城市社区民族工作必须注意的一些问题
在上海，社会工作介入城市社区民族工作是自上而下的改革举措，政府的资金支持是实验成功的保障。社会工作作为一种专业的助人活动，应该尽量避免受到行政干预和意识形态的影响，保持其追求社会公平正义、以人为本、助人自助的理念和价值观。但易松国指出，在现有的行政体制下，社会工作机构很难真正和政府相关部门成为“伙伴关系”而是成为“伙计关系”，行政干预会限制社会工作专业性的发挥，本来以居民需求为导向的社会工作会在政府干预下变成以社工机构配合政府工作、城市少数民族配合社工开展工作，这是十分可悲的。王思斌也曾指出，在现行的政府购买社会组织或社会工作机构服务体制中，政府购买服务实际上是以市场的东西去对待一项不是市场的东西，应该改为政府委托服务。[19]许多社会组织或社会工作工作资金来源过于单一，只有政府的项目委托或服务购买才可以支持机构的运作。为了生存，不得不听从政府的话，而沦落为“钱奴”。丢弃了专业性，也是着实可悲的。
总之，上海率先将社会工作引入城市散杂居社区民族宗教事务领域甚至是统战工作，是一种社会管理创新，是社会工作本土化的需要，也是破解新形势下城市社区民族关系问题的有力尝试。社会工作介入城市散杂居社区民族工作，一定意义上可以看作民族社会工作实务的一种本土探索，是一个新课题，值得深入研究。
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