略论清季东北铁路外债的超经济特质——以均势外交为中心，本文主要内容关键词为：均势论文,外债论文,特质论文,外交论文,铁路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日俄战争后，列强在东北的争夺更加激烈。为挽救危局，清政府在外交上开始倾向于利用均势外交政策在列强争夺中求得自己的生存，核心表现是“厚集洋债，以均势力”，试图引进以美国为主的欧美资本，削弱日本和俄国在东北的地位，实现铁路投资的国际化。东北铁路外债在其间充分体现了超经济性质，担负了明确的外交功能。但是，最终的结果证明这种均势外交政策不可能使中国在列强争斗中获得一时的安宁，改变弱国的地位。本文拟从锦瑗铁路、诺克斯计划中外债交涉出发，剖析清季铁路外债的超经济特质。
一、锦瑷铁路借款与均势外交的实践
日俄战后，日本和俄国分据南北，不仅在中国东北设立了专门的殖民机构，而且以咄咄逼人的姿态向清政府提出种种无理要求。这使清政府强烈感到日俄尤其是日本是一个严重的威胁。早在1905年9月清政府即提出在东北增开商埠的问题，试图引进其他外国势力，保持该地区各国势力的平衡[1](pp.5397～5398)。1907年8月17日，清廷召东三省总督徐世昌入觐，商讨东北问题。徐世昌入京后向清廷密陈三省“切要办法四项”，强调：“三省路权，皆在日、俄掌握，交通不便，几同绝地。非另辟一路，断不能以资策应，故修新（新民）齐（齐齐哈尔）铁路，为补救全局之要著。”其办法是：“另借洋款，速修新齐铁路，由新民经洮南达齐齐哈尔，以通南北之气。此路若成，将来兴办各项实业及移民实边，方有办法。”对于向何国借款虽没有确定，但明确要排斥日俄，倾向欧美，“英、德、法、美诸邦，亦当开诚布公，与之联结，至欲联某国，必须派声望素著之大臣驻于彼邦，乃可与彼之政府直接接触，消息可以灵通。盖能联与国，斯东省可以保存，而中国全局庶可支持矣。”[2](pp.6～9)简言之，即是要在东北“平均各国之势力，广辟商场，实行开放”[3](p.1)。徐世昌计划分三段修建新齐铁路，其中新民府至法库门为一段，由法库门至洮南为一段，由洮南至齐齐哈尔为一段，并决定先修新法铁路。折上后，袁世凯极力主张支持徐世昌借外债之议，且“太后已有允意”。度支部尚书载泽虽同意借款，但要求东三省自借自还，“不得累及国家”[4]。
同年，美国驻奉天总领事司戴德(W.D.Straight)与唐绍仪商讨组建东三省银行的计划。这个计划的一个任务是稳定东北金融，另一个任务就是修筑新民屯至法库门铁路（将来再展至齐齐哈尔与瑷珲）。1907年9月，双方达成一份备忘录，美国出资2000万美元作银行资金，银行负责稳定东北金融和投资等等。但是，日本随即对美国的投资计划进行阻挠。它首先通过驻华公使阿部守太郎向清政府提出质询和抗议，其理由是该路与南满铁路平行并有损于南满铁路的利益。而这时，因为美国发生金融恐慌，司戴德与唐绍仪拟定的依靠“铁路大王”哈里曼借款的计划一时无从落实。后虽与英国保林公司签订了草合同，由该公司承修新法铁路，作为京奉铁路的支路，但因日本的极力阻挠，英国政府对此也不予支持，新法铁路暂时成为悬案。
1909年3月，塔夫特(W.H.Taft)就任美国总统。他上台后，倡导并着力推行所谓“金元外交”政策。他在就职演说中宣称，美国有保护远东利益的必要，“在远东国际争议中，由于门户开放以及其他牵涉而发生的各问题，美国有能力达到她的要求，保护她的尊严，维护她的利益”[5](p.52)。美国华尔街的金融大亨们又蠢蠢欲动，把目标盯在湖广铁路借款和东三省的铁路上。司戴德提出新的打入东北的计划，要求中国允许美国资本修筑锦瑷铁路（自锦州经齐齐哈尔，横穿中东路直到瑷珲）。不难看出，这一条在东北西部纵贯南北的大干路，实际上就是1907年法库门铁路在新形势下的翻版。为了壮大声势，司戴德还拉上对东北早已垂涎三尺的英商宝林公司(Pauling and Co)。1909年10月2日，与新任东三省总督锡良签订了《锦瑷铁路借款草合同》，规定由宝林公司负责工程，美国负担资金；中、美、英三方联合组成铁路公司，在中国政府的节制下，总揽铁路的修建和铁路营运的一切事权[6](p.155)。同时东北地方路政局与宝林公司还订立了《锦瑷铁路包工草合同》，具体规定有关工程的事宜。但草合同中并未规定借款额，据清政府外务部、度支部、邮传部三部的会奏说：“商议借款约三四百万镑。”[7](pp.42～44)
这个草约如此迅速达成，与清政府对日本势力扩张的焦虑有关。1909年9月4日，中日间签订了《东三省交涉五案条款》和《图们江中韩界务条款》，日本在东北的势力得到进一步扩张[8](pp.13～17)。对于悬而未决的新法铁路问题，日本强硬向中方提出，中国只有两个选择：一是中国不修新法铁路，而修法库门至铁岭铁路与南满铁路相通，二是中国修筑新法铁路，同时给予满铁公司以修筑南满铁路某站起，以法库门至郑家屯支路之权。经过半年多的交涉，清政府基本上满足了日本的要求。清政府表示若要修筑新法铁路，应先与日本商议[9](p.274)。但是，清政府内心却力图通过其他途径消解日本对东北的威胁。在与日本签订上述两项条约前，清政府曾向东三省总督锡良发出一道密谕。在这道密谕中，将东三省的形势与解决的办法较为明确地提了出来：“东省介居两强，势成逼处，积薪厝火，隐患日滋。迭据臣工陈奏，莫如广辟商埠，俾外人麇集，隐杜垄断之谋；厚集洋债，俾外款内输，阴作牵制之计。即著该督等斟酌事理，体察情形，按照以上所指各节，详审熟察，奏明办理。”[10](pp.33～34)锡良迅速订立锦瑷铁路借款草合同，正是体现了清政府“厚集洋债，互均势力”的外交方针。
但是，锦瑷铁路借款草合同订立后，外务部、邮传部曾一度对此表示异议，认为由中、美、英三方联合组织铁路公司，实行所谓包工，“侵损利权”，主张废止合同[11](p.250)。锡良则多次上奏，力陈东三省形势之危急，说明联合美、英建筑该铁路的必要性，请求迅速核准草合同，以便续议详细合同。在最高层的支持下，锡良的意见得到了批准。由此可见，清政府对于将美国资本进入东北、以联美之策实现列强在东北的均势是相当积极的。据日本驻华公使的汇报：“美国系完全基于清国之请求，始提出此次提议。……此时所谓美清同盟派正拟乘机有所策划，最后终于促动以江浙全省铁路总理闻名清国中部之江西提学使汤寿潜提出奏折，主张当今之急务为通过提供经济利益与美国取得联系，以挽救外交上之危机。政府方面审核此奏折后，大体表示同意，并同时决定利用美国对锦瑷铁路之迫切要求，开始与其谈判，要求该国除上述铁路外，对收买日俄两国之铁路，彻底解决满洲问题，予以援助。”[12](pp.174～175)
1910年1月29日，锡良和程德全派吉林交涉司邓邦述在天津与司戴德另拟成一个草合同，共21款，规定借款额不超过4000万美元，期限30年，年息5厘，由东三省进款，包括盐课200万两，旧盐斤加价100万两和新盐加价100万两，共400万两作保[13](pp.794～802)。对这一草合同，清政府仍不满意，认为该合同规定的仍是“合办”“包工”，并非借款自办，希望锡良能“仿照各省借款修路之最善办法，取益防损，悉心改订”[14](p.36)。在这种情况下，锡良召来熊希龄、郑孝胥等名士到各处游说，并着手与司戴德商议包工合同。1910年2月13日，郑孝胥到奉天不久，即“拟订锦瑷铁路借款包工合同二十款，系就草合同及津浦铁路借款合同参酌成之”[15](p.1230)。
然而，东三省当局与司戴德商谈借款之初，日本即强烈反对。日本认为，锦瑷铁路与新法铁路一样，“仍在南满平行线之列”。“清国倘如实行该项计划，则不仅在军事上和经济上对我有重大关系，而且对我经营南满洲亦有直接影响”。同时，日本提出一个让步的条件，即不反对清政府向英美借款修路，但必须让日本参与[16](pp.628～629)。在第二次草合同订立后几天，日本驻华公使伊集院照会清外务部，威胁说，如果中国不按照日本的意志行事，“则两国邦交之险，实在令人难以预算”[14](p.47)。修筑锦瑷铁路也引起俄国人的反对。俄国要求中国“非先与俄国商议，万勿从事”[14](P47)。美国方面曾一度支持东三省当局采取强硬态度，“谓中国地位尚无难处，此时应坚持宗旨勿为摇动”[15](p.1233)，但此时美国却得不到有力的国际支持。法国因与俄国结盟，支持俄国一方。英国因与日本有同盟关系，也不愿支持宝林公司。而清政府则完全屈从了日俄的压力，1910年3月15日，外务部致电锡良，称日俄“词意斩截，断难容我空言辩驳；即肯转圜，我亦断难恃有他国相助”，要求郑孝胥、邓孝先不可“操切从事”，应“缓与提议，免致后悔”[17](p.35)。锡良迫于无奈，通知郑孝胥“但与司戴德细谈办法，不必具稿”[15](p.1243)。美国此时准备实施一个更庞大的计划，在东北实行铁路国际化。对于锦瑷路借款，它也改变了策略，力促中国允许日本加入锦瑗铁路借款，并使之成为国际共管东北铁路计划的一个组成部分。锦瑷铁路借款正式合同的订立因此被搁置。
二、无功而返的诺克斯计划
1909年11月6日，美国国务卿诺克斯(P.C.knox)首先向英国提交了一份照会，这就是所谓的“诺克斯备忘录”。在该项文件中，宣称凡愿意维持中国领土完整、门户开放、机会均等，又得到中国政府同意的国家，均可投资锦瑷铁路。同时，希望英国考虑另外两项计划：第一，把中国东北地区所有铁路置于由有意参加的国家共同组成的“经济的、科学的、公正的管理机关之下”。由这些国家提供款项给中国，让中国赎回东北地方现有的不同线路系统的铁路。有关各国承认中国对这些铁路的所有权，但在借款期间，中国政府须把这些铁路交由这个机关监督管理。第二，如果这个计划一时不能全部实现，则先从锦瑷铁路做起，以英美两国为中心，取得中国、日本、俄国的合作，邀请赞同满洲完全在商业上中立化的有关国家，共同参加投资建筑该路，“并以此作为基础，推及将来商业发展所需要的其他铁路，以求逐步达到实现东北所有铁路中立化或国际化的最后目的”[6](p.159)。
但当时的局势并不利于各方接受美国的建议。东北三省实际上已被为俄国和日本分割为各自的势力范围，无论哪一方都丝毫无意于让其他国家插足。英国因为要面对欧洲的德国，它对英日同盟力予维持，对于日本在中国东北的势力无意立即加以削弱的。只是因为在湖广借款陷入了困境，英国外交部原则上还是同意了诺克斯的中立化计划，但建议“把这一计划拖延到中国本部的经济合作成为现实再行考虑”，同时希望接受日本加入锦瑷铁路的投资。法国支持英国的这一立场[18](p.114)。但是，美国却主观地把“模棱两可的英国对诺克斯照会的答复说成英国在原则上同意美国的建议”[19](p.209)。
同时，美国也向中国提出相关的照会，极力宣扬中立化的好处：“查东三省地方，现有中日俄三国分办铁路三股，如能使三股铁路事归一律，彼此相帮，庶所获利益较前愈多。”“东省路权既已均归中国所有，争执行政权之意见，定必消归无有。”但它也不忘自己对东北铁路贷款所须得到的权益：“须明定章程，允出借款项之国，于借款未还以前，派该本国人总理路务。举凡用人购物亦许各出借款项之国允准襄助。”[11](p.259)
美国为减少落实诺克斯计划的阻力，试图以压制俄国的办法离间日俄的关系。在诺克斯计划中包含了一个关于修建首先损害俄国利益的锦瑷铁路的方案。这一计划并未告诉俄国。此外，美国对俄国在哈尔滨和中东铁路行使广泛的行政权提出抗议，而对享有更多特权日本南满铁路却未提出任何抗议。其理由是：中东铁路只是一个企业组织，因此不能行使行政权力，而南满铁路“实际上是一个政府经营的铁路”，能够行使行政权力。实际上，根据《朴茨茅斯和约》，日本只获得了俄国在中东铁路南段实际上已经占有的那些的权利，并不拥有比俄国更多的权利。对于美国这种处理方式，英国并不支持，它“设法不使俄国产生敏感性，也表示了要做圣彼堡和东京之间和好中间人的善意，以便加强在欧洲的反德阵营”[18](p.115)。日本虽对参加锦瑷铁路有兴趣，但因与俄国的政治合作关系以及担心锦瑗铁路会成为南满铁路的竞争对手，日本对中立化计划最终还是表示了拒绝的态度。日俄两国政府先后于1910年1月21日和1月22日照会美国政府，坚决反对诺克斯计划，认为这个计划，严重损害了他们的利益，他们决不能坐视计划变成现实。
中国对美国的建议也表示了暧昧的态度。它对中立化原则上表示赞同，但对中立化的可行性表示担心，“此事关系重大，将来商议详细节目时，仍须审度所拟与中国主权有无妨碍。……如果有碍主权，或为财力所限，即当作为罢论”。同时，邮传部主张将锦瑷铁路先行解决，要求修改草合同，因为草合同中第六款中有铁路公司由中美英三国人联络而成的内容，此“系三国合办，非由中国借款自办，将来易生窒碍，此为本原之病”[11](p.115)。中国不愿日本进一步对东北铁路进行投资，但是又担心接受诺克斯计划，会遭至日俄对东北更大的威胁[20](p.90)。载涛曾对日本驻华公使伊集院称：“此次事件无异使满洲变成第二个巴尔干半岛，对清国实属不利”，中国同意锦瑗合同“恐系二三当局人士所策划，摄政王恐不知此事”。他所以有这种看法，可能“闻日本并不欢迎此事”[12](p.178)。肃亲王也曾向川岛表示：“此事并未经政府认真讨论”，并请日本对此“毋需介意”；中国舆论曾一度对美国的计划“露出赞成的口吻”，但是不久就犹豫起来，“发出持保留态度之议论”[12](p.184)。
1910年1月31日和2月2日，日、俄公使先后照会清外务部：中国在缔结锦瑷铁路正式协议之前应咨商该两国。对此，美国却没有给中国以明确的答复和支持。诺克斯只是对中国驻美公使表示：面对日俄的压力，中国应该“坚定而耐心，但不要冒失”[21](p.69)。这使得清外务部对美国的信心不足，担心日俄会共同行动，使东北局势恶化。所以到3月初，清廷态度发生了变化，阻止东三省总督锡良与司戴德谈判锦瑷铁路详细合同，并称若不能消除日俄的抵制，“遽派员与司戴德议详细合同，恐将来美为保护商人利益出而争执，则我更面面失据，无从应付”。但锡良仍抱其一贯方针，认为日俄的反对是意中之事，关键是中国“受两强夹挤，气息欲绝，寻出一线出路，稍可图存，梗共咽喉耳。倘若使其如愿，大局何堪设想”[17](p.35)。中国内部的意见不一致和对日俄态度的忌惮，也在一定程度上制约了诺克斯计划的实行。
更重要的是，诺克斯建议不仅遭到了拒绝，而且引起了与美国外交当局的期望相反的后果。1910年7月4日，日俄两国在圣彼得堡签订了第二次日俄密约。这一协定主要是针对锦瑷铁路和诺克斯备忘录的。该协定建立了日俄两国在中国东北更加紧密的经济联系和政治联系。协定指出，一旦中国东北的现状受到威胁，两国应商谈采取“防卫此种利益之办法”[11](p.291)。随着第二次日俄协议的正式颁布，美国的中立化计划不仅失败，而且业已成议的锦瑷铁路借款也被放弃了。美国的外交行动引起了当时大多数外交家的惊讶，因为当时很明显地看出，这一外交行动是不会收到任何效果的。美国的外交行动只能说是“幼稚的”，是“空中楼阁”[19](p.209)。
三、均势外交是弱国外交的无奈
均势外交(Balance of Power)理论源于欧洲，是近代欧洲国家之间保持力量平衡的一种重要机制，也是欧洲各大国对外关系中主要的指导方针。均势的目的是在国际政治中形成实力均衡的结构体系，以保持国际社会的相对稳定。均势与强权紧密相连，其核心是权力，权力的分配、权力的竞争是均势原则和均势政策的实质内容。随着欧洲的殖民征服，被逐渐纳入世界政治体系的殖民地、半殖民地国家也成为大国维持均势格局的砝码。均势是列强在世界范围内利益分割的妥协手段，是“强者”的游戏规则。若殖民地、半殖民地以及落后国家试图以自己为核心在列强之间谋求均势，结果只能是在均势的旗号下任人摆布，沦为大国政治的附庸。
事实证明，清政府在东北利用铁路外债谋求均势外交非但没有挽救东北危局，反而直接导致了两个后果：一是对外债形成更大程度的依赖。当时即有人提出担心：“自鄂督东督倡筹巨款之说，一时震惊，以为手笔之巨。则曰大债不可不借，小债可借也。于是此借二百万，彼借三百万，亦无处置其示之法。千穴百孔，状如多眼之筛。”[22]“今闻大臣一见时势可以借款，必须借款，遂放手乱做，将来自有鱼烂之日。”[23]二是联美的努力最终引来了所谓银行团的联合控制体制。诺克斯计划东北受挫后，并不没有遏制美国推行其打开满洲门户的政策，银行团则变成了这一政策的工具。柔克义1910年初曾指出，若俄国拒绝诺克斯计划，“一个国际银行团也许仍能建筑一条同中东铁路竞争的铁路线”[20](p.91)。诺克斯计划和锦瑷铁路借款失败后，美国财团被迫放弃独立行动，寻求与英法德三国财团的合作。这一合作首先体现在加速解决美国财团与欧洲三国财团的湖广铁路上的分歧，进而将四国财团的合作扩展到其他在华业务上。1910年9月2日，在巴黎会议上，美国财团各成员一致同意接受英法德银行团的邀请，加入一个关于在华贷款业务的四国协定。这种合作在后来的币制借款谈判中充分体现出来，同时也决定了中国联美的努力已完全失去意义。
纵而观之，清末东三省铁路所引起的借款救国均势外交的论调，充分表露晚清铁路外债超经济特质。尽管它所展现的内容纷繁复杂，各种观点莫衷一是，但其所体现的核心问题则是在弱国外交的原则下，以引进各国资本实现列强在华势力达到某种均衡为手段，来维持一种现状，或者说实现两害相权取其轻。这种以引进外资为媒介实现均势的方式，已经有别于甲午战后清政府在外交上实行的以夷制夷策略。就东北而言，所谓均势就是引进欧美资本与日俄相制衡，与早期所倡导的以某种军事同盟的手段达到亲俄制日之策是有本质上的区别，它是以强调机会均等为旗号，在同一地区中引进不同国家的资本以相竞争，在一定区域内形成列强的势力制衡，并不具备军事色彩，也不再明显地显示出“以夷制夷”的特色，甚至有别于甲午战后一段时间内那种针对某一条铁路而在互相竞争的各列强之间进行选择的制衡原则。所以，它从表面而言不具有明显的对抗性。清政府的目标就想使列强处于一种潜在的竞争中，避免自己在处理铁路外债的过程处于冲突的中心地位，甚至可以置身于事外。然而，这种“厚集洋债，以均势力”的方策，实际效果往往事与愿违。这显示出清政府的外交政策貌似灵巧，实质充分反映了其对外政策懦弱的本质。
反观这一段错综复杂的铁路外债交涉进程及各种各样的论争，可以体味出近代国人因对亡国的焦虑而形成种种带有理想化的设计、这种设计存在着两种幻想：一是在经济发展陷入困境时，企望以铁路来带动经济的振兴，尤其是借商办铁路走出举步维艰之窘境。另一种是既把自己置于一个弱国的地位，又想借铁路外债的形式去玩弄属于强国之间的“均势”的游戏规则。尽管在救国的趋向上有着积极一面，但仍存在一个幼稚的假设性前提，即希望能够以厚集洋债，互均势力之策，使中国与列强之间有一个相对稳定的关系，从而赢得一个由弱变强的机会。归根到底，均势外交对弱国而言，只是另一种无奈的选择。
【收稿日期】2003年4月