公共慈善募捐准入：规制与放任——以我国地方公共慈善募捐准入制度为参考，本文主要内容关键词为：慈善论文,准入制度论文,规制论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要正确处理政府和社会关系，激发慈善组织活力，监督它们依法开展活动，实现公益慈善类组织的健康发展。但目前为止，国家层面的慈善立法尚未出台，公共慈善募捐准入问题基本上处于无法可依的状态。于是，一些地方先行先试出台了促进慈善事业和监管慈善募捐的相关法规，如江苏省在2010年、宁夏回族自治区和宁波市在2011年、长沙市在2012年都正式出台了本辖区内的慈善事业促进条例。2013年的《陕西省慈善事业促进条例》(送审稿)、2014年的《深圳经济特区慈善事业促进条例》(送审稿)分别进入了立法程序。可以说，我国地方先行先试的开创性立法在公共慈善募捐方面作出了有益的探索，这有利于推动国家层面的慈善立法。 公共慈善募捐不同于针对特定受益人的民事赠与，也不同于封闭组织体系内部的互助捐赠行为。它是通过依法成立的慈善公益组织向社会公众公开募集财物的行为，募捐方式的公开性、捐助人的广泛性和受益人的不特定性是其重要特征。①在网络环境下，一般通过网络开放平台公开募集。截至2013年年底，全国共有社会组织54.1万个②，其中，社会团体28.6万个，基金会3496个，民办非企业单位25.1万个，社会捐赠总额由2001年的11.7亿元增加到1363亿元。③然而，公共慈善募捐过程中也暴露出一些问题，一些影响甚大的慈善事件不断发生，相关慈善组织陷入公信力危机，出现“成长烦恼”④。这些问题的出现，使得实务界和理论界重新开始审视公共慈善募捐准入的价值取向问题。 许可与备案：广州市关于公共慈善募捐准入制度的争论 2011年6月17日，广州市举行《广州市募捐条例》立法听证会，面向社会公开征集了16名听证陈述人和10名听证旁听人。会议对红十字会、公募基金会实行公共慈善募捐许可豁免达成一致，但对其他社会组织能否有资格讲行公共慈善募捐、是否要建立许可制等，争议较大。最后对建立公共慈善募捐许可制的听证表决结果为：6人反对，9人赞成，1人中立。⑤ 反对公共慈善募捐准入实行许可制的理由主要有三点：一是公共慈善募捐准入的行政许可等于行政干预。若公权力过当介入，会抑制民间慈善公益组织的发展和活力，而公共慈善募捐本身是可以通过市场竞争机制和自律来达到管理目的。二是募捐的行政许可有损捐赠效率。公共慈善募捐尤其是因事而举的募捐，是在紧急情况下进行的，设立行政许可无疑增加了时间成本，阻碍了急需急用的救助，违背了募捐及救助的目的。三是会导致募捐组织之间的不平等。对红十字会、公募基金会实行许可豁免，而对其他社会公益组织实行募捐许可，对同样的公益组织划分等级，区分对待，既会造成公益组织之间的不平等待遇，也不利于公益社会组织的培育，甚至会导致公益社会组织放弃公益活动，违背社会改革的初衷。反对派认为，应该设立公共慈善募捐备案制度。这种备案制既具有告知意义的作用，同时也具有监督意义的功能。⑥ 赞成观点认为，公共慈善募捐准入应实行许可监督制。首先，募捐行政许可不是设置门槛而是落实监管。行政许可不等于行政干预，许可虽然有事前审查之意，但不能将之等同于行政干预。当然，许可的度如没有把握好，也会导致行政干预，但这两种行政行为的性质是不一样的。行政许可实际上是政府对社会组织加强了监管，这种预防性的监管能够提高慈善组织的公信力，有利于推动慈善事业的健康发展。其次，公共慈善募捐准入实施行政许可有助于事后监督，尤其是审计监督。如果不实行许可制，会出现募捐主体的混杂性、募捐状况的不透明性，无法为事后监督提供依据，也会诱发诈捐、骗捐等事件发生，进而影响社会组织的公信力。三是设定行政许可不是限制募捐主体，而是扩大募捐主体。在募捐国家垄断情况下，实行许可赋权，能够确立民间公益组织的法律地位，扩大募捐法律主体的范围。四是募捐准入实行许可也是国际通行制度。⑦在英国，除了地方性质和短期募捐豁免之外，慈善组织需要向慈善委员会申请，审查同意后颁发《公益募捐执照》。在美国，州检察长负责许可准入。德国，公共慈善募捐须获得内政部门批准。 反对者和赞同者分野的核心在于对公共慈善募捐的价值取向不同。公共慈善募捐准入所追求的价值侧重点是自由还是秩序，直接关系到公共慈善募捐准入的制度设计，关系到公共慈善募捐准入是实行放任还是规制的立法取向，即立法者对公共慈善募捐准入制度的价值取向。 自由与秩序：公共慈善募捐准入的价值取向 每一项法律制度的背后都隐含着立法者对该项制度的价值判断及立法态度。公共慈善募捐准入制度的价值取向主要是考察慈善募捐准入的规制方式、规制程度和规制范围的出发点。一项制度的价值取向往往是多重的，需要因时因地对各种价值进行比较和选择。就公共慈善募捐准入制度的价值而言，主要体现为自由与秩序的价值选择。 2013年10月，安徽省宁国市民政部门对在网上募捐急救病人的网民进行了约谈，并叫停了此次募捐活动。随后，《新华每日电讯》发表了一篇题为《地方政府不宜干涉民间募捐自由》的文章，认为宁国市对网民自发募捐帮助3名重病患者的行为应该提倡，而地方政府的粗暴干预伤害了公众爱心，应该把行政许可制变为登记制或备案制，不给权力粗暴干涉民间公益慈善自由的机会。⑧ 其实，文章模糊了两个不同的法律问题，即公民个人的捐赠自由和公益慈善的募捐自由。这是两个不同的法律问题，前者限制较少而后者限制较多。公民个人的捐赠自由是公民自由支配其财产权的一种体现，每个公民既有捐赠的自由，也有不捐赠的自由，包括政府在内的任何组织都不能干预这种自由，如“被捐款”式的强捐就是对这种自由的侵犯。公共慈善募捐的自由价值侧重鼓励社会公益组织积极向社会展开募捐行为，这在一定程度上能够激发社会慈善组织的活力，对促进中国民间组织的发展和社会建设都有着一定的意义。由于向社会不特定的公众募集款项，会涉及公共利益和公共秩序，募捐主体资格和募捐行为都要受到一定的限制，即公益慈善的募捐自由要以社会秩序为前提，没有秩序的保障，募捐自由的价值也难以实现。即使是最基本的自由，也可能因道德规范、公共秩序和大众利益而受到限制。⑨公共慈善募捐是向社会开放平台实施的募捐，不同于公民之间遵循意思自治原则的民事捐赠。由于募捐平台的复杂性和捐赠资金使用的公益性，社会秩序价值也成为公共慈善募捐所追求的重要价值。公共慈善募捐的秩序价值首要任务就是维护募捐秩序，反对募捐诈骗和慈善资产的滥用，也是公共慈善募捐自由价值实现的重要保障。也就是说，公共慈善募捐的自由价值，只有在一定的募捐秩序下才能促进爱的传播和道德风尚形成。所以，公共慈善募捐对自由价值和社会秩序是同等地追求。“由于保护公共秩序和第三方权利(创始人、捐助者、受益者等)的需要，法律一直在试图建立对这种自由限制的规范，必要的控制和自由之间的某种平衡应该被遵守。”⑩ 尽管募捐自由要受到社会秩序的制约和限制，但这种限制也是相对的，有一个合理的限度。若限制过多，公益募捐就难以展开，甚至失去存在的目的。在美国，慈善募捐是以联邦宪法第一修正案言论自由权利为基础，受到言论自由条款的保护。慈善募捐作为言论自由的一种，其“表达行为”的募捐也不得有诸如诈骗等“低价值言论”。(11) 实践与探索：我国地方公共慈善募捐准入类型 各地方对公共慈善募捐的限制宽严不一，不同类型体现着不同的限制程度和价值取向。 第一种为“法定募捐型”，是指募捐的资格由法律法规事先确定，未获得法定募捐资格的组织自始至终不具有募捐的资格，这是对募捐准入限制最为严格的一种类型，体现了对募捐准入从严规制的立法理念。如《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》第20条规定，除依法批准具有公开募捐资质的慈善组织、红十字会、公募基金会等组织外，任何单位和个人不得以慈善名义面向社会开展募捐活动。 第二种为“许可募捐型”，是指除募捐许可豁免的情形之外，其他公益性社会组织须经过民政部门许可后，才能获得面向社会公众进行慈善募捐的资格。豁免情形包括两类：第一类为获得开展慈善业务资格的慈善组织开展在其宗旨、业务范围内的慈善募捐活动。如《湖南省募捐条例》第6条规定：依法成立的红十字会、慈善会、公募基金会按照法律、法规规定可以开展与其宗旨相适应的募捐活动。第二类是为帮助特定对象在本单位或者本社区等特定范围内开展的互助性募捐活动。除此以外，其他任何组织开展面向公众的募捐活动，都应当取得慈善募捐行政许可。申请许可的主体条件有三：其一，依法登记的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位；其二，上述主体需要具备开展慈善募捐活动和救助的行为能力；其三，自然人自始至终不具有向公众募捐的资格。许可时，民政部门除了对提交的募捐计划等材料进行形式审查外，还需要对单位财务管理情况和信息公开情况进行实质审查。许可募捐的形式可以多种多样，包括公共慈善募捐、协议募捐、定向募捐、网络募捐、公益信托、冠名基金等。2010年颁布的《江苏省慈善募捐许可办法》、2012年6月颁布的《长沙市慈善事业促进条例》都有相应的规定。江苏省和长沙市是“许可募捐型”的代表。 第三种为“备案和许可结合型”。2012年《广州市募捐条例》对募捐组织进行了分类，一类为红十字会、慈善会、公募基金会，另一类为取得募捐许可的公益性的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位。两类实行不同的募捐准入制度。红十字会、慈善会和公募基金会在募捐准入上，实行备案制，即在募捐活动开始之日的30日前将募捐方案报送市民政部门备案。募捐组织有业务主管单位的，民政部门还要将募捐方案抄送业务主管单位。对以助残、救孤、扶老、济困或者赈灾目的而设立的公益性的社会组织在募捐准入上，实行许可制，即经申请取得募捐许可后，才能在许可的范围和期限内开展募捐活动。许可募捐的期限不超过三个月。 许可设定了较为严格的门槛，许可审查的法定标准如下：一是公益目的标准，即为扶老、助残、救孤、济困或者赈灾的目的而募捐；二是符合组织的章程和法人登记事项；三是具有公益事业捐赠票据领取资格；四是要有符合规范的募捐方案，包括募捐目的、募捐财产数额目标、募捐期限和地域、使用计划、剩余募捐财产的处理、工作成本预算和列支预算等方面；五是要有健全、规范的治理结构、财务制度、执行和信息公开制度。符合上述条件的，应作出许可决定。 广州市严格控制募捐中的工作成本，并根据募捐中的工作成本不同，建立起了一种特别许可制度。当义演、义赛、义卖募捐活动的工作成本经测算超过募捐财产数额目标20%时，或者其他募捐活动的工作成本经测算超过一百万元或者超过募捐财产数额目标10%的，实行特别许可。除了报民政部门审核同意外，还要经过市人民政府的批准。审批时应当从严审核并加以控制。 第四种为“豁免和备案募捐型”，即公益性社会团体和非营利事业单位只需经过备案就可以向公众进行慈善募捐的类型，募捐主体资格较为宽泛，是最为宽松的一种募捐制度，体现了对募捐准入放任的理念。宁波市是这一类型的代表。 《宁波市慈善事业促进条例》所规定的募捐，是指基于慈善目的面向社会开展的募集捐赠活动。募捐主体主要包括以下四种：一是慈善组织的募捐。慈善组织本身就是经过许可登记的组织，自然可以开展与其登记许可的宗旨、业务范围一致的募捐活动，募捐准入不再限制。也就是说，慈善组织登记成立时就具备了从事登记许可事项的资格，包括特大救济事件的面向公共慈善募捐，无需经过第二次许可。二是委托或联合募捐。慈善组织以外的其他组织需要开展募捐活动的，可以委托或者联合慈善组织进行，利用慈善组织已经获得的募捐资格来进行募捐，但所募得的财产要纳入慈善组织的管理体系之中。三是单独募捐。慈善组织以外的其他组织也可以依照本条例的规定在特定的时间和地域范围内以规定的方式单独开展募捐活动。单独开展募捐活动的组织应当在开展募捐活动之前，向募捐地民政部门备案，备案时应当报送组织登记证书和募捐活动方案等材料。四是单位或社区募捐。帮助特定对象或者应对突发事件，经单位或者居(村)民委员会同意，可以在本单位或者本社区(村)等特定范围内开展募捐活动，所募得的财产以及使用情况应当及时公示。鼓励慈善组织在社区(村)等基层单位设立经常性募集捐赠点。 这四种类型，从以追求秩序价值为重到以追求自由价值为主，体现着不同的准入价值理念。价值理念不同，所设计的准入制度也有很大的差异。宁夏回族自治区侧重追求募捐秩序，所以对公共慈善募捐限制严格；而宁波市侧重追求募捐的自由价值，以便充分发挥募捐的社会救济功能，所以其公共慈善募捐的准入主体限制较少。构建公共慈善募捐准入的制度体系时，应根据不同的情形，体现不同的价值理念，满足不同的慈善募捐的需要。 规制与放任：我国公共慈善募捐准入制度的选择 (一)国外公共慈善募捐准入制度的一般经验 一般来看，国外在慈善公益组织的准入和公共慈善募捐准入方面，二者往往是分离的。慈善公益组织准入审查的是组织的公益目的，是免税和享受公共资源的条件。但获得免税资格的慈善组织并不当然具有进行公共慈善募捐的资格，要进行公共慈善募捐还需要获得行政部门的许可，以便合理安排募捐区域、募捐数量和审查募捐组织的财务状况、募捐计划等。公共慈善募捐的准入要求主要体现在以下几个方面： 在许可机关上，不同国家规定不尽相同。在英国，除了《慈善法》第50部分规定的小型的、当地的募捐许可豁免之外，慈善组织不是法人人格确立时就自然获得募捐权利能力，而是必须向慈善委员会申请，经慈善委员会审查同意后发给“公益募捐执照”，没有这种执照的募捐为非法募捐。挨家挨户的募捐还须要获得地方政府当局的许可，以便有序分阶段从事公益募捐。(12)公共街道募捐以及俱乐部博彩募捐等，还要向地方公共当局以及其他部门申请许可证书。在伦敦，其许可部门为地方警察局或者城市普通理事会，重点在于募捐秩序的维护。在德国公共慈善募捐须获得内政部门批准，加拿大的埃尔伯塔省须向财政部门申请许可，澳大利亚和中国台湾地区的慈善组织在实施募捐前应向所在地区的主管部门申请许可，美国一般由州检察长负责许可和监督。(13) 在许可条件上，一些发达国家既规定了积极条件，诸如应该具备公益目的，有严格的财务制度和信息披露制度等；也设定了消极标准，如不得曾有欺诈募捐行为、募捐财产违反财务使用管理规定、募捐财产或剩余财产没有按照公益目的使用等。如英国《慈善法》(2006)对公共慈善募捐进行了详细的规定，包括公共慈善募捐的界定、公共慈善募捐行为的限制、公共募捐证书申请的程序和条件、证书的撤销和变更等。其中，不予许可的条件包括申请人已经被证明犯罪、以前的募捐未尽到勤勉义务或委员会对所尽的勤勉义务不满意、募捐数额太少、募捐报酬过多等方面。(14) 但也有些国家对公益组织的公共慈善募捐准入不做限制，侧重保护公益组织的自由募捐的价值，代表国家是日本。日本公益募捐并不采用严格的许可制度，只要是经过认可、许可、认证的公益性社会组织(15)，如根据特定非营利组织法成立的法人、根据民法成立的公益法人以及经过公益认定的公益法人等都具有从事公益慈善募捐的资格。 (二)中国建立公共慈善募捐准入制度的依据 公共慈善募捐行政许可是对募捐主体、募捐行为、募捐范围以及募捐地点等方面进行管理的行为，在公共慈善募捐准入上，我国应该建立以许可为主、备案为辅的准入兼顾模式。建立公共慈善募捐准入许可制主要基于如下理由： 首先，公共慈善募捐既不能通过市场竞争机制来调节，由于其组织属性属于他律法人，也不能通过自律来达到有效管理。 慈善组织作为市场失灵后的“第三只手”，作为慈善的第三次分配，无法通过竞争的市场机制来达到慈善公益目的。因为市场机制是通过市场价格波动，市场主体对利益的追求和供求变化，将供求、价格和竞争等要素有机联系起来，从而调节经济运行的机制。而慈善是人类仁爱、慈悲的产物，是人内心理性的表现，并非市场机制下的产物。慈善本身也就是因为“市场不能”而产生的，其内在属性与市场机制相悖，其功能在于解决市场竞争机制下失败者的生存问题，这是两个不同领域的问题。此外，慈善组织本身属于非营利组织，既然没有营利，也就不存在利益的评价机制和激励机制，相互之间也就不存在竞争，自然竞争机制也就不能进行有效调节。 公共慈善募捐是依靠慈善组织来进行的，而慈善组织属于“他律法人”，没有自己的意思机关和利益博弈的治理结构，属于外部依赖型组织，缺乏自律管理的治理结构，且一旦造成损失，也难以通过事后的民事赔偿加以补救，内部治理机制的活力也取决于较强的外在约束力。若不建立包括政府许可监督的外部多重监督机制，慈善财产容易被耗费或贪污。(16)因此，慈善组织也不能对慈善募捐进行有效的自律管理。既然市场和组织自身都不能自行解决慈善募捐的监督管理问题，政府介入设立许可，维护公共利益和社会秩序，保持可持续发展，也是慈善募捐的内在客观要求。 其次，当前我国公共慈善募捐应以秩序为主导的价值取向。尽管公共慈善募捐追求自由和秩序的双重价值，但在不同时期，侧重点有所不同。当前，我国公共慈善募捐秩序呈现放任状态：一方面是“网上募捐”、“街头募捐”等自然人募捐形式比较盛行，似乎只要“做好事”，人人都可以开展公共募捐，如“慈善狂人”张田就是典型的例证。(17)另一方面，商业捆绑慈善的现象比较突出，利用所谓的“慈善模式”来获取商业利益，如“买一瓶矿泉水捐赠一分钱“等。这种募集资金的随意性很难保障资金使用的公益性质。要规范社会募集行为，就须建立相应的募捐准入制度。 虽然慈善组织在公共慈善募捐上应实行准入许可制，但也不能机械地去适用这一原则。考虑我国目前慈善组织机构臃肿，效率低下，救济能力有限，对于那些小额的、急需急用(紧急情况下)的救济，可以允许其他尚未获得公共募捐资格的小型慈善组织通过备案制在特定情况下进行募捐，以提高募捐效率，达到救助的目的。如不分具体情况都实施募捐许可，在某些情形下的确有损效率，应急性小额募捐只能望梅止渴。 (三)中国公共慈善募捐准入制度的设计 1.建立公共慈善募捐准入的许可制度 募捐主体准入的积极条件可以这样设定：一是在主体资格上，应该是依法登记的慈善组织，包括公益性社会团体、民办非企业单位和公益性非营利的事业单位。特定的个人和组织为发展公益事业，用其个人和组织的资产建立的基金会，即非公募基金会不具有募捐资格。由于涉及社会秩序，意思自治在这里要受到限制，所以自然人及草根组织也不具有公共慈善募捐资格。至于那些有影响力的自然人与具有募捐主体资格的慈善组织合作募捐的问题，募捐制度应该有条件予以肯定。条件之一是要经过募捐许可程序，由相应的民政部门批准。条件之二是募得的财产要纳入合格的慈善组织的管理体系之中。有爱心的自然人，可以通过发挥自己的影响力进行劝募，原则上不参与财务管理。 二是在慈善组织治理上，申请许可的组织要具有规范的章程、健全的组织框架、相应的专业人员及服务条件，有符合《会计法》、《民间非营利组织会计制度》等法律、法规和规章规定的财务制度和信息披露制度。其中，慈善组织的章程尤为重要，因为它是慈善组织体的宪章性文件，内部治理依据直接来源于法人章程，具有长期的指导功能和效力。除此之外，募捐主体的管理者还必具备高素质，对慈善事业有高度的认知与需要，把慈善事业作为实现自我价值的一种方式。 募捐主体的消极条件大致可以这样设定：一是募捐组织弄虚作假、骗取募捐许可的或者泄露捐赠人、受益人隐私造成严重后果的，被吊销慈善募捐许可证或被追究刑事责任的，可以设定五年之内不予以批准募捐许可；二是涂改、倒卖、出租、出借慈善募捐许可证的，曾被吊销慈善募捐许可证的，可以设定三年之内不予批准募捐许可；三是以募捐名义进行营利活动，受到许可部门或主管部门警告以上行政处分的，可以设定一年之内不予批准募捐申请许可。 在许可机关和管辖方面，主要应该由民政部门在其辖区内管辖。本行政区域开展的公共慈善募捐向本行政区域的民政部门申请许可，跨行政区域开展慈善募捐活动的，应当向所在行政区域的共同上一级地方人民政府民政部门申请许可。网上募捐由于涉及地域较为广泛，所以通过网上开展社会慈善募捐的，应向民政部申请许可。为了防止募捐款项变相转变为募捐者私人财产，对计划募捐的高额工作成本或募捐总额巨大的，应该有更严格的审查。比如，计划募捐的工作成本超过募捐财产数额目标20%或总额超过一百万元的，除了民政部门许可外，还应该报相应的人民政府批准，从严审核。如果募捐组织有业务主管单位的，业务主管单位应当监督募捐组织依法开展募捐活动。 在募捐资格转让禁止方面，募捐资格应该禁止转让。一次公开募集一次许可，禁止获得募集资格的慈善组织将募集资格转让给劝募单位或义工性质的自然人。有些慈善组织在社会上招募劝募单位、义工，发给“证书”，代表慈善组织筹款，并从募款中给他们相应“提成”以调动募集的“积极性”。(18)这似乎很公平、很合理，其实不然。一则背离了慈善的公益目的性质，使慈善组织变成一个有“绩效”考核的营利性企业；二则这种商业运行机制的募集会诱发强捐，对捐款者的爱心强行绑架，甚至会出现“劫工资济贫”的公权力强制，彻底违背了捐赠的自愿性质；三则为捐赠的中间盘剥提供了依据和空间。 2.建立大型慈善组织日常公共募捐准入许可豁免制度 大型慈善组织都是经过政府批准，依法注册登记的法人组织，有明确的业务范围，如中华慈善总会主要业务范围包括筹募善款、赈灾救助、扶贫济困和公益援助等。既然依法注册，那么在其注册的业务范围内从事的日常公开募捐业务和公益援助行为，在不影响社会秩序的情况下，国家也应该保护慈善法人组织的权利能力，允许在其规定的业务范围内从事活动。这些日常公开募捐已经在慈善组织法人成立时就已经经过批准，再经过许可实属于重复许可。所以，开展慈善募捐活动的慈善组织在其业务范围内通过社会公共平台接受的日常慈善捐款，如红十字会、慈善总会等慈善组织，应实行许可豁免制度；但对大型的、针对特定事项的、广泛的公共慈善募捐，谨慎考虑募捐的社会承受能力，维护募捐秩序，仍需要获得许可，并要全程接受监督和国家审计部门的审计。 3.建立小型慈善组织小额公共慈善募捐准入备案制 小型慈善组织群众基础良好，在特定区域内有较强的影响力和信任程度，虽然每一个组织的规模较小，但在中国社会领域数量巨大，在我国社会建设中具有重要的地位。不过，这些组织的发展特别需要规范和引导。所以，对大量的小型慈善组织，我们既要发挥它们在促进社会慈善事业和社会建设中的积极功能，也要通过一定的制度来予以监督。由于许可制的时限较长，会阻碍小型慈善组织的灵活性发挥，不能解决急需的救济，但如果放任发展，募捐秩序又容易受到破坏。基于综合考虑，建立募捐准入备案制比较合适。比如，小型慈善组织针对所在区域范围内的特定人和事的急需救济，且募捐资金不超过5万元的，可以通过建立公共慈善募捐准入的备案制度来解决。 本单位的工会或特定机构为帮助本单位的特定对象在本单位内部开展的互助性募捐活动，不属于公共慈善募捐，且募捐秩序在本单位内能够得到维护，不需要纳入公共慈善募捐准入制度来规制。 ①慈善公益目的已经在一些国家法定化，如英国2011年的《慈善法》通过列举的方式对“慈善目的”进行了界定，主要是预防或减少贫困，促进教育，增强健康或挽救生命，救济年幼、年老、疾病、残疾、经济困难或其他缺陷的需要等目的，并且是为了公共利益。在英国，对慈善的目的定义占据主导地位，而所指的公共慈善募捐包括公共场所的募捐和门到门的募捐。 ②目前我国尚未登记的社会组织大约有300万个，登记管理的只占现有的10%，近九成民间组织处于“非法状态”。这种“隐形组织”，没有对公账户，没有固定场地，甚至也没有专职工作人员，人员流动性大。 ③参见杨团主编《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告(2014)》，社会科学文献出版社2014年版。 ④“郭美美”事件的出现，成了红十字会的“成长烦恼”，红十字会接收的社会捐赠大为减少。 ⑤陈翔：《行政许可会否限制市民献爱心》，《广州日报》2011年6月18日。 ⑥周贤日：《许可抑或备案：社会募捐的管理路径选择》，《学术研究》2013年第1期。 ⑦杜志莹：《扩大募捐主体需行政许可吗？》，《公益时报》2011年6月28日。 ⑧冯海宁：《地方政府不宜干涉民间募捐自由》，《新华每日电讯》2013年10月30日。 ⑨[加拿大]约翰·汉弗莱：《国际人权法》，世界知识出版社1992年版，第13页。 ⑩Katerina Ronovska,"Legal Framework for External Supervision of NGOs in Current Czech Law",International Journal of Not-for-Profit Law,12(1),2009,p.76. (11)吕鑫：《慈善募捐的自由与限制——美国经验的启示》，《浙江学刊》2011年第4期。 (12)Belinda Pratten,"Charity Law Reform:Implementing the Strategy Unit proposals",International Journal of Nonprofit and Voluntary Sector Marketing,9(3),2004,p.194. (13)杨道波、李永军：《公益募捐法律规制研究》，中国社会科学出版社2011年版，第145～147页。 (14)参见2006年英国《慈善法》的第45～62部分。 (15)许可制赋予了业务主管机关较大的自由裁量权，依据日本《民法》第34条成立。获得许可后，再到办事机构所在地的法务局进行登记，登记机关仅仅是形式审查。认可是对申请人是否具有某种资格的认定，只要条件具备主管部门就应该认可，是不带有裁量权的行政行为。依特别法成立的社会福利法人、医疗法人、学校法人等特别法人，基本都是采用这种认可的方式。认证是根据行政相对人的申请，通过确认慈善组织的内部规章等文件符合法律规定后赋予管理相对人法人地位的行政行为，是当前日本公益法人组织最容易获得成立的批准方式。 (16)Susan N.Gary,"Regulating the Management of Charities:Trust Law,Corporate Law,and Tax Law",University of Hawai'i Law Review,21,1999,p.596. (17)2012年7月18日，现年57岁的“女慈善家”张田，受检方指控非法集资。张田从2004年12月到2008年2月，以高回报为饵，用个人或世界和平慈善基金总会名义，向78名受害人募集人民币828.1万元。 (18)2004年实施的《湖南省慈善总会组织社会力量募集资金办法》规定了提成的比例：长沙市内募集支付8%，省内10%，外省市12%，国外及港澳台地区15%。2013年，浙江地区也出现了类似募集提成的现象。