美国住房金融市场：运行机制、监管改革及对中国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,中国论文,金融市场论文,运行机制论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2010年12月召开的中央经济工作会议指出，“要加快推进住房保障体系建设，强化政府责任，调动社会各方面力量，加大保障性安居工程建设力度，大力发展公共租赁租房，缓解群众在居住方面遇到的困难。”并首次明确提出“逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”。这是党中央切实关心住房困难群众和分层次解决城市家庭住房问题的重要举措，而银行是否有持续性的放贷意愿是保证这一举措能否落到实处的关键。
美国1933年以后逐步建立和完善的“一级市场政府信用增级+二级市场流动补充机制”对我国解决城市中低收入家庭住房问题和促进住房市场进一步发展具有重要的借鉴价值和现实意义。
一、美国住房金融市场体系与运行机制
20世纪30年代大危机后，美国逐渐建立起了较为完善的包括住房金融一级市场、二级市场和立法与监管的住房金融运行与调控体系。其中，在一级市场中建立了针对中低收入家庭的政府担保机制，而在二级市场中建立了以“两房”为核心的、通过证券化补充抵押市场流动性的机制。尤其是政府在解决中低收入家庭住房问题中扮演了十分重要的角色。
(一)一级市场
美国住房金融一级市场参与者除借款人和开发商外，包括贷款机构、中介机构、政府机构等，形成富有特色的美国住房金融一级市场(见图1)。
图1：住房金融一级市场：参加主体与运行机制
1.多元化的放款机构
美国的抵押贷款机构主要包括商业银行、储蓄银行、储蓄贷款协会、抵押公司(或抵押银行)和信用社。这些机构是抵押一级市场最主要的资金供给者。其中，储蓄银行、储蓄贷款协会是传统的抵押贷款机构。但是在20世纪80年代储贷危机之后，抵押贷款市场结构发生了变化，商业银行成为最主要的住房贷款资金供给者。
在美国金融危机前的抵押贷款市场中，抵押银行发挥了非常重要的作用，其中不乏像countrywide这样的超大型抵押银行①。因规模不同，抵押贷款机构在一级市场中的作用和业务形式有明显差异。小型贷款机构的主要作用是签订贷款合同，受资金规模限制而难以大量和长期持有抵押贷款。通常的情况是签约以后将抵押贷款卖给大型抵押公司、大型银行或保险公司，后者也可能再转卖给“两房”。与商业银行等存款式抵押贷款机构不同，抵押银行不能吸收存款。因此，其贷款资金来自于资本金和商业银行授信资金。
商业银行，特别是大型商业银行在抵押贷款一级市场中扮演了多重角色：一是自己签约抵押贷款；二是批发买进其他放款机构签约的抵押贷款；三是向抵押银行提供信贷额度。从这个意义上讲，商业银行是抵押贷款一级市场最主要和最终的资金供给者。
2.分工明确的中介机构
除抵押经纪人外，中介机构还包括保险、担保、评估、信用管理以及产权管理等机构。其中，经纪人主要充当借款人和放款机构的中介，将借款人打包分组并推荐给不同的贷款机构，降低借贷双方的交易成本，提高签约的成功率。信用管理局则为放款机构提供全面、准确、快捷的借款人信息。商业担保公司为一般抵押贷款提供担保，政府担保机构(如FHA)则专门为中低收入借款人提供担保，以增强其信用，从而使其获得银行的信贷支持。
3.建立政府担保机制
1933年大危机后，为刺激经济复苏和满足家庭购房需求，美国1934年成立了联邦住房管理局(FHA)，1944年成立了退伍军人管理局(VA)，1994年成立了农村住房服务部(RHS)，专门为中低收入群体和退伍军人等特定人群购房提供政府担保。其中，FHA隶属于美国住房与城市发展部(HUD)，而RHS隶属于美国农业部(USDA)。以FHA贷款为例，因为有政府背景的联邦住房管理局的担保，商业银行等放款机构向城市中低收入家庭购房发放贷款的意愿增强，并大幅度减低这些家庭抵押贷款的信贷门槛，如较低的首付比例(可低至3%)、较低的信用分数要求(比一般商业贷款低)、贷款期限更长。这些特殊做法大大提高了中低收入借款人的贷款可获得性。
4.多样化的贷款产品
按利率是否可变动来划分有固定利率贷款(FRM)、可调整利率贷款(ARM)；按借款人信用等级来划分有最优贷款(prime)、次级贷款(subprime)、超A贷款(Alt-A)等三类；按还款方式来划分有等本息、等本金、分级偿还；按贷款后的债务整合来划分有再抵押贷款、反向抵押贷款、住房净值信贷额度和住房净值贷款等；按照担保人来划分有一般抵押贷款和政府支持抵押贷款项目，后者如联邦住房管理局贷款和退伍军人管理局贷款。
(二)二级市场
随着住房市场的迅速发展，资金来源成为抵押市场进一步壮大的制约因素。为帮助银行等改善资产流动性和得到更多的抵押贷款资金，美国逐步建立和完善住房抵押贷款二级市场，一是1932年成立了联邦住房贷款银行体系(FHLBank)，FHLBank通过发债融资向其认可的会员单位提供低成本抵押资金；二是放款机构、保险公司、FHLBank等机构间开展贷款合同转让；三是通过“两房”实施贷款证券化。抵押贷款二级市场极大地促进了一级市场的发展。
贷款证券化为放款机构突破流动性约束、资金来源约束和资本充足率约束提供了可能，在“贷—卖(或证券化)—贷”的信贷模式下，由于银行出售贷款或将贷款证券化后所得资金并不是存款，这部分通过资产交易所得的资金不需要缴纳法定准备金，因此，银行“创始贷款”的规模几乎不受法定准备金和资本金的约束，从而削弱了法定准备金制度的宏观调控作用。值得注意的是，银行等放款机构通过二级市场，一方面将信用风险转移出去，另一方面却通过贷款合同转让、贷款证券化等交易方式将信用风险“买”回来，并有放大风险的可能性。
(三)美国住房金融监管
由于住房抵押贷款具有期限长、风险大、占比高的特点，美国不仅在立法方面高度重视，而且建立了较为系统的监管架构，包括常规监管组织，如美联储(FED)、联邦存款保险公司(FDIC)、货币监理署(OCC)，以及特殊监管组织，如住房与城市发展部(HUD)、联邦住房管理局(FHA)、联邦住房金融局(FHFB)、联邦住房企业监管办公室(OFHEO)，2008年危机后FHFB与OFHEO合并建立了联邦住房金融局(FHFA)。
一是联邦储备系统(FED)。1913年，根据《联邦储备法》规定，美国设立联邦储备系统，行使中央银行职能。主要职责是制定联邦货币政策、监督会员银行和支付清算服务。
二是联邦存款保险公司(FDIC)。于1933年根据《格拉斯—斯蒂格尔法》设立，向商业银行、储蓄银行、储蓄贷款机构和其他经营存款业务的金融机构提供储蓄保险。FDIC对发放抵押贷款的金融机构负有监管责任。
三是储贷机构监管办公室(OTS)。20世纪80年代，大量储贷机构破产，为稳定住房金融市场，1989年，美国国会出台《金融机构改革、复兴和实施法》，撤销联邦住房贷款银行委员会，成立联邦储贷机构监管办公室，隶属财政部。
四是联邦住房贷款银行体系(FHLBank)和联邦住房金融委员会(FHFB)。联邦住房贷款银行系统(Federal Home Loan Bank System，FHLBanks)是根据1932年联邦住房贷款银行法案建立起来，是一家由12家区域银行组成的，主要服务于抵押贷款及与之相关的社区投资活动的政府支持企业。12家联邦住房贷款银行已经吸纳了包括商业银行、储蓄机构、信用社及保险公司等在内的8200多家金融机构成为其会员，占发放抵押贷款机构总数的90%。各家联邦住房贷款银行通过资本市场发行债券融资，购买会员机构发放的抵押贷款，为一级市场提供流动性支持。
五是住房与城市发展部与联邦住房企业监督办公室。1965年出台《住房和城市发展法》，将原住房金融局、公共住房管理局和联邦住房管理局等三个机构合并，设立住房和城市发展部(HUD)，负责解决低收入家庭住房问题和推动城市社区发展。1993年，HUD设立联邦住房企业监督办公室(OFHEO)，负责监管房利美和房地美。HUD及其下属的FHA和OFHEO对促进抵押贷款市场发展、解决中低收入家庭住房问题发挥了非常重要的作用。
住房与城市发展部(HUD)对“两房”的监管有两个目标，一个是监督它们实现住房公共目标；另一个是通过HUD下设立机构联邦住房企业监督办公室专门监督“两房”经营的安全与稳健性。
1992年美国国会通过了《联邦住房企业金融安全和稳健法》和《联邦政府支持企业法》，这两项法案构建了由两个机构分别对“两房”的公共政策目标和经营安全进行监管的框架②。其中，OFHEO的主要责任包括：第一，对两房进行一般的或者特定目标检查；第二，每一季度检查两房的资本充足情况，评估它们是否达到了最低资本要求和风险资本要求；第三，研究风险资本标准，通过压力测试模拟利率风险和信用风险较高的极端情景；第四，公布有关的资本金要求法令和实施的标准；第五，在两房资本金不足时，采取必要的强制措施。
二、美国住房金融监管体制存在的问题、原因与改革
2007年以后，因美国次级住房抵押贷款引发的金融危机席卷全球，在对各国金融体系造成巨大冲击的同时，也使人们认识到加紧改革当前金融监管体制特别是加强对住房金融的审慎监管势在必行。同时，此次危机也暴露出国际金融监管中的缺位、不协调等种种弊端。
(一)美国住房金融监管存在的问题
1.存在监管真空
长期以来，美国住房金融监管与一般金融监管一样，存在“多头”监管和“分业”监管，这种监管体制导致了监管真空的存在。
一是“多头”监管与“分业”监管同时并存。次贷危机以前，一级市场主要由常规监管机构和住房与城乡发展部、联邦住房金融委员会监管，而二级市场对“两房”监管由联邦住房企业监督办公室(OFHEO)负责监管。监管信息交流不充分，监管协调不够和多头监管的问题十分严重。
二是对中介机构缺乏监管。如果说对放款机构和“两房”还有监管的话，那么，与住房金融相关的中介机构，如经纪人、评估机构、评级机构等则几乎没有专门机构对其行为进行监管，导致“掠夺性”贷款泛滥。
三是对住房抵押贷款证券化投资者保护和监管不够。美国住房抵押贷款证券化(MBS)直接由“两房”和投资银行推动，而投资者主要是商业银行、保险公司、养老基金、货币市场共同基金、对冲基金和其他私人资本等，对这些投资者的投资行为基本上没有任何限制，完全游离于美国的金融监管框架之外，这在客观上导致了二级市场规模的盲目扩大和一级市场无限制的扩张。
2.对住房贷款机构和“两房”资本充足性过于乐观
一是商业银行资本与社会资本不平衡。贷款证券化使得“放款机构持有的抵押贷款余额”与“全社会抵押贷款余额”在数量上不一致。一方面，全社会的抵押贷款因为证券化所具有的“贷款规模自我膨胀机制”而被多倍放大；另一方面，作为债权而存在于银行等放款机构资产负债表中的抵押贷款余额远比全社会实际贷款余额小得多。尽管商业银行资本充足率符合、甚至超过有关规定，但由商业银行创造的贷款出现抵押违约和损失时，则没有对应的资本来弥补。在经济景气的氛围中，这种风险累积效应往往被人们低估、甚至忽略了。
二是“两房”资本充足率要求太低。从资本充足监管来看，2008年前规定“两房”持有资本金额不少于表内资产的2.50%，表外担保总额的0.45%，关键资本总额达到表内资产的1.25%加上表外担保的0.25%；基于风险的资本标准(Risk-Based Capital Standard)要求“两房”持有足以覆盖信用风险和利率风险的资本金，另外还需附加该数额的30%以覆盖管理风险和操作风险。但事后看来，这样的资本充足率实际上是不充分的。
3.对流动性带来的严重性认识不足
一是抵押物流动性方面。长期以来，银行认为通过取消抵押赎回权可以使放款机构的抵押贷款有安全保障并获得流动性，但在危机期间，当所有银行同时面临需要通过出售收回的房产来获取流动性时，原本认为安全和具有可出售性的房产实际上是卖不出的。
二是抵押担保债券的流动性方面。由于MBS被认为是高信用等级的和高流动性的，而且银行持有MBS比直接持有抵押贷款更具有“资本套利”的效果，所以，商业银行持有的MBS远远大于国债规模③。但是，当所有银行都希望通过出售MBS来获得流动性时，那些原本认为流动性强的MBS实际上同房产一样也是卖不出去的。
4.监管协调不够
危机前，美国监管“重叠”与“缺位”问题导致监管真空现象严重。而危机发生后，各监管机构各行其是，没有一个协调机制。一方面，从监管“重叠”来看，在住房金融一级市场，美联储等监管机构对商业银行等放款机构进行监管，一般监管中的“重叠”问题在住房信贷领域同样存在。在住房金融二级市场，联邦住房金融委员会(FHFB)和联邦住房企业监管管理办公室(OFHEO)分别对12家联邦住房银行和“两房”进行管理，实际上，这两类机构都服务于同样一个领域——二级市场，因此，监管中的“重叠”在所难免。另一方面，从监管“缺位”和监管“不平衡性”来看，美联储等联邦级监管机构和各州监管机构对商业银行等监管较为严格，而对抵押贷款市场中份额较大的抵押银行则一直缺乏有效监管。同时对参与住房一、二级市场的经纪人、评估机构、评级机构则几乎没有管理，因此，出现了大量的“掠夺式”次级抵押贷款的产生。此外，对保险公司、商业银行、年金、基金等MBS投资者没有对其在MBS投资额度进行任何限制。这些因素共同造成次级抵押贷款的泛滥和MBS规模的盲目扩大。
(二)美国住房金融监管失效的原因
1.监管体制不适应
一是“多头”监管不适应金融机构混业经营新形势的需要。1999年美国通过《金融服务现代化法》以后，通过金融持股公司制实现金融混业经营成为美国金融业最重要的特点并代表着金融组织架构的发展方向，面对新的金融组织和经营模式，原来“分业经营、分业监管”的监管体制显得僵硬而无法适应。再加上“多头”监管的问题，导致美国住房金融监管失效。
二是一、二级市场分开监管不适应住房金融市场一体化发展的需要。二级市场不仅意味着银行放贷资金来源和贷款流动性管理发生深刻变化，而且使抵押贷款一、二级市场连为一体，相互促进、相互影响。任何一个市场出现问题都将传递到另一个市场中。比如一级市场中抵押贷款借款人违约，将使得二级市场中MBS的价格发生波动，从而使得MBS持有者的债券资产贬值。同样，市场利率变动，将导致MBS价格、持有者盈利和二级市场规模发生变化，这也使得一级市场的资金来源受到影响。随着两个市场关系的加深，原来分开监管的体制显得很不适应。
2.过于相信市场的自动调节功能
一是不干预市场的监管理念逐渐使得市场的自动调节功能失效。格林斯潘信奉自由主义，认为市场具有自动恢复均衡的作用，主张不干预市场的监管理念。在其主政联邦储备银行时期，一方面，通过大幅度降低利率刺激住房消费和投资，使得美国住房一、二级市场迅猛发展；另一方面，对住房金融相关机构放任监管，特别是对住房金融市场相关的抵押经纪人、评级机构等完全放手。这些似乎“市场化”的行为使得住房金融生态链上的放款机构、中介机构、借款人失去理智，共同制造了美国房地产市场的泡沫。
二是金融自我衍生使得金融体系逐渐远离实体经济而自我膨胀。在住房金融市场中，抵押贷款证券化是一项非常有价值的金融创新，对银行产生了革命性的影响，促进了美国住房金融市场规模的不断扩大。但是，基于抵押贷款的衍生品创新，如MBS，基于MBS的CDO、基于CDO的CDO2……以及违约互换CDS等，使得这些新的金融工具越来越远离“房子”本身，最后甚至没有人能清楚地了解这些创新产品的属性，金融自我衍生出的泡沫最终被捅破了。
(三)危机后美国住房金融监管体制的改革
次贷危机使美国经济、住房市场遭受沉重打击，几百家金融机构或破产、或被并购、或被接管、或被国有化，损失惨重。为此，美国除了通过减税、暂停银行取消抵押赎回权、补贴借款人等应急性措施以稳定住房金融市场外，还大幅度改革了美国住房金融监管架构。
1.合并设立联邦住房金融局(FHFA)
2008年以前，联邦住房金融委员会(FHFB)负责监管12家联邦住房贷款银行(FHLBanks)，及其向成员机构注入流动性的交易行为。而“两房”则由联邦住房企业监督办公室(OFHEO)负责监管，这在客观上导致住房二级市场监管的分离。2008年后，美国将FHFB和OFHEO合并，并建立联邦住房金融局(FHFA)，实现住房金融二级市场的统一监管(见图2)。
第一，统一监管二级市场。2008年7月，根据《住房和经济复苏法》，撤销联邦住房企业监督办公室(OFHEO)和联邦住房金融委员会(FHFB)，将这两个机构的职能并入新设的联邦住房金融管理局(FHFA)，承担原OFHEO和FHFB的权力，负责监管12家联邦住房贷款银行和“两房”，从而将危机前“分开”监管的架构调整为“统一”监管的新体制。
图2：美国2008年住房金融监管改革对比
住房金融监管机构统一监管有三个优点，一是监管机构更独立于监管对象；二是统一监管可以确保监管的一致性，使各监管对象之间产生一种竞争均衡；三是统一监管能够实现监管的规模经济效应和在决策时获得更多信息。
第二，扩展FHFA监管权力。一是FHFA为独立的联邦机构；二是FHFA可以直接向监管对象收取检查费用；三是FHFA的监管对象为房利美、房地美和12个联邦抵押贷款银行；四是负责“两房”安全监管和公共政策目标监督；五是FHFA可以制订和修改监管对象的资本金要求；六是FHFA获得了对监管对象进行破产管理和监护的权力。
同时，FHFA可以向抵押贷款一级市场提供流动性支持，《住房和经济复苏法》授权FHFA可发行不超过1万亿美元的具有联邦政府信用的债券，以会员机构发放的住房贷款为抵押，向FHLBanks的8200家会员机构提供再贷款支持。
2.突出住房金融消费者利益保护的重要性
2010年的《华尔街改革与消费者保护法》加强了对放贷机构、经纪人等与房贷相关的中介机构，以及“两房”监管，防止向借款恶意推销抵押贷款，加强信息透明，保护借款人权利。针对美国现行的金融监管体系对消费者和投资者利益保护不足的问题，改革方案主要提出三方面内容：一是新成立一个独立的消费者金融保护局，使消费者和投资者免遭金融系统中不公平、欺诈行为的损害。该机构拥有包括制定规则、从事检查、实施罚款等权力；二是从增强透明度、简单化、公平性和可得性四方面进行消费者保护改革；三是加强对投资者的保护，推动退休证券投资计划，鼓励储蓄。
纵观美国金融危机以及危机后住房金融监管体制改革，有几个问题值得思考：一是商业银行的基本功能究竟是什么？二是金融与实体经济的关系如何？三是如何限制银行投资于MBS的规模？四是金融衍生是否有边界？五是金融混业背景下如何选择与之相适应的监管体制？六是如何处理市场与政府的关系？
三、美国住房金融市场及改革对中国的启示
保障性住房将成为我国解决城市家庭住房的重要手段，包括公共租赁住房和经济适用房两种形式。从住房供给来源看，前者主要靠政府提供，后者则要用“政府+市场”机制供给；从住房需求来看，前者主要满足城市低收入或极低收入家庭，后者适用于中等略偏低、中等和中等略偏高收入家庭(即“夹心层”)；从住房获得方式或成本来看，前者采用“个人支付+政府补贴”方式，后者则通常需要向商业银行申请住房按揭贷款才能购买住房。
相对于公共租赁住房，经济适用房对解决城市家庭住房更为重要，是解决城市“夹心层”家庭住房的主要形式，然而这离不开银行的信贷支持。因此，要充分发挥经济适用房在解决城市家庭住房中的作用，必须建立鼓励银行向经济适用房购房者贷款的机制，其中的关键在于帮助银行转移或降低信用风险。
美国住房金融市场的运行机制与监管改革对在当前解决我国“夹心层”家庭住房问题具有重要的借鉴价值。
一是一级市场中通过政府担保为中低收入借款人信用增级的机制。商业银行是否发放住房抵押贷款主要看借款人是否具有足够的首付能力，以及良好的偿还能力和偿还意愿。但是，经济适用房购房者收入水平属于中等或中等略偏低的家庭，其支付首付的能力和按期偿还本息的能力普遍不足，而且宏观经济波动容易导致这一群体借款人发生违约。理论研究和实际工作表明，商业银行发放的经济适用房抵押贷款的信用风险要比一般商品房的信用风险更高。如果按照商业银行一般抵押贷款标准审贷，大多数经济适用房借款人是不合格借款人，这将导致商业银行难以大规模和持续性地向中低收入家庭发放住房抵押贷款。
要建立“符合国情的保障性住房体系和商品房体系”，需要建立两个担保体系，即与保障性住房体系对应的担保体系和与商品房体系对应的担保体系。其中，商品房担保体系按市场规则运行，而保障性住房担保体系则应该以政府为主导来建立。前者以盈利为目的，后者则以帮助中低收入家庭获得银行贷款并实现居有其所为目的。
二是二级市场流动性补充机制。随着我国金融市场的发展，资金“脱媒”将是必然趋势，银行资金来源的压力将成为抵押市场进一步壮大的制约因素。为此，我国需要为银行等放款机构建立通过按揭贷款二级市场改善流动性的机制。一是建立按揭贷款转让市场，允许放款机构与保险公司之间开展按揭贷款合同转让业务。二是积极扩大按揭贷款证券化规模。尽管我国已开始贷款合同转让和贷款证券化试点，但交易资产主要是一般抵押贷款。相对于一般抵押贷款而言，按揭贷款更标准化，更容易交易。因此，按揭贷款应成为未来贷款二级市场最主要的交易资产。
三是加强对住房金融市场的立法与监管。1998年住房改革以来，我国住房市场得到快速发展，但到目前为止还没有一部专门的住房法律，住房市场发展目标、路径、机制还不清晰，缺乏法律依据和保障。同时，住房信贷资产占银行信贷资产的比重将继续稳步提高，但目前还没有针对性的监管机构和指标。为防范“美国式”住房金融危机，有必要对住房金融实施单独的监管。
注释：
①2008年被美洲银行兼并。
②1989年之前，HUD负责监管房利美，FHLBB（联邦住房贷款银行体系管理委员会）负责监管房地美。1989年金融机构改革、恢复和实施法案将房地美交由HUD负责监管。
③以美洲银行为例，截至2008年12月31日，共持有可售债券2862亿美元，其中，MBS为2351亿美元，占比82%，而国债和政府机构债仅45亿美元，占比1.5%。
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