《突发事件应对法》立法的若干问题，本文主要内容关键词为：突发事件论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A文章编号：1005－0078（2007）04－069－07
2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，这是我国公共应急法制建设的一个重要里程碑。该法对于有效预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，具有重大而深远的意义。对立法中涉及的若干问题进行探讨和研究，有助于我们更好地理解和实施这部法律。
一、《突发事件应对法》的立法背景
从世界范围看，20世纪中期以来，突发公共事件种类日益复杂，发生频率加快，规模扩大，国际化程度提高。据统计，1996至2000年各类灾害危机造成直接经济损失高达2350亿美元，导致42.5万人死亡。为适应形势发展需要，主要国家纷纷加强应急管理法制建设，逐步形成了规范各类突发事件应对、涵盖危机管理各个阶段的完备的法律体系。实践证明，将危机管理纳入法制化轨道，有利于保证突发事件应对措施的正当性和有效性，从而做到既有效控制和克服危机，又能够将国家和社会应对危机的代价降到最低。
我国历来受突发事件危害较大。据统计，近十年来平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件造成非正常死亡的超过20万人，伤残超过200万人，每年因公共安全问题造成经济损失约计6500亿人民币。尽管国家高度重视突发事件应对工作，采取了许多措施，但还存在一些突出问题：一是，突发事件的应对责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。二是，一些行政机关应对突发事件的能力不足，危机意识不够强，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。三是，应对突发事件的一些共同性问题缺乏明确的法律规定，某些突发事件的应对缺乏法律法规规定。四是，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。五是，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强，危机意识有待提高。上述问题在“非典”肆虐时集中凸显，引起立法机关和社会各界的普遍关注。
在此情形下，借鉴世界各国有效应对突发事件的成功经验，制定一部突发事件应对方面的基本法律，既是适应当前日益严峻的公共安全形势的需要，也是从根本上解决我国突发事件应对工作中存在的各种问题，健全完善我国公共应急体制、机制和制度的必然选择。
第十届全国人大二次会议审议通过的第四个宪法修正案将紧急状态的决定、宣布载入了宪法。为了落实宪法的这一规定，我国最初拟制定《紧急状态法》而非《突发事件应对法》，国务院将紧急状态法列入立法计划，由国务院法制办成立了起草领导小组，着手研究和起草工作；2004年2月，十届全国人大常委会七次会议将紧急状态法正式列入本年度立法计划。在起草过程中，经过深入调研和广泛征求意见，各方面普遍认为，当前应当抓紧制定的是《突发事件应对法》而不是《紧急状态法》。主要理由是：（1）制定一部应对各类突发事件的法律，以解决我国在突发事件应对工作中普遍存在的突出问题，是当前应急管理的一项紧迫任务，也是完善应急法律体系、建设公共应急法治的首要目标。（2）制定一部统一的紧急状态法还没有现实紧迫性。实行紧急状态只是在处置特别重大突发事件时，才有可能采取的一种特别手段，实践中很少适用。即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法和戒严法等法律作出决定。（3）制定突发事件应对法，对突发事件的预防、应急准备、应急处置等作出规定，有利于从制度上预防突发事件的发生，或者减少损害，防止一般的突发事件演变为特别严重事件。因此，本法最终确定为《突发事件应对法》。
二、突发事件、突发事件应对及《突发事件应对法》
对《突发事件应对法》中的核心概念进行阐释和研究，有助于厘清本法的调整对象和调整范围，更准确地把握本法与其他法律的关系。
1.突发事件。“突发事件”一词在我国现行法律规定中较为常见，但其准确含义并不确定，具体用法也不尽相同。例如，《刑法》第277条、《红十字会法》第12条和第14条把“突发事件”与“自然灾害”并列使用；《药品管理法》第43条规定，国内发生重大灾情、疫情及其他突发事件时，国务院规定的部门可以紧急调用企业药品；《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定，本条例所称突发公共卫生事件，简称突发事件；国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。在学术研究上，突发事件往往与紧急事件、危机事件、危机等作为同义词混同使用。尽管有学者指出，突发事件强调事件发生的不可预测性，紧急事件强调事件处理的紧迫性，二者引起的仅是组织的局部破坏，而危机、危机事件则是对整个组织的根本上的破坏，① 但是从立法解释学角度看，这些概念在词义和具体所指上并无差别，而“突发事件”比较能够概括和体现应急法制的特点。
在国际上，与突发事件相近似且普遍使用的概念是“public emergency”。对这一概念较有代表性的解释是欧洲人权法院作出的，即一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。欧洲人权委员会也认为，“public emergency”必须是现实和迫在眉睫的、影响波及整个国家、社会正常生活的继续受到威胁、危机或者危险必须是异常的以至于采取正常措施或限制办法已明显不足以控制局势。②
有鉴于此，《突发事件应对法》第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。从中可见，突发事件的特点是：（1）突发性，即事件的发生不能或难以预料；（2）危险性，即已经或可能给人民生命财产或者国家、社会带来严重损害；（3）紧迫性，即事件发展迅速，可能导致局势恶化、社会混乱，要求迅速采取有效措施予以应对。（4）社会性，即事件影响范围较广，及于一定范围的社会公众。
2.突发事件的分类和分级。突发事件的分类，有利于根据不同突发事件的特点规定相应措施，增强应急措施的针对性。从国外立法看，分类各不相同：英国民防法将之分为人民福利类突发事件、环境类突发事件和安全类突发事件；加拿大有关法律将之分为公共福利类突发事件、公共秩序类突发事件、国际突发事件和战争类突发事件；法国紧急状态法将之分为公共秩序类和社会灾难类；俄罗斯联邦紧急状态法将之分为暴乱类突发事件、自然原因或者技术原因造成的突发事件。我国学者们根据不同的标准和认识，对突发事件也作出了各种形式的分类。总结实践经验，以突发事件的发生领域及性质为标准，2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》将之区分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。《突发事件应对法》采纳这一分类标准，并据此在突发事件的预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援、事后恢复和重建等方面作了不同规定。
对突发事件进行分级，有利于行政机关在突发事件即将发生或者发生后采取相应措施。《国家突发公共事件总体应急预案》参照国际通行做法，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将突发公共事件分为四级，即I级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。据此，《突发事件应对法》规定：“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。”从目前情况看，国务院对特别重大、重大突发事件分级标准已经作出了规定，而较大和一般突发事件分级标准则由国务院主管部门制定。
3.突发事件应对。突发事件应对是政府和社会面对已经发生或者有可能发生的突发事件而采取各种预防和处置措施的活动的总称。它是《突发事件应对法》的主要调整对象。突发事件的发生、演变、结束往往有一个动态的发展过程，相应地，突发事件应对也应是分阶段、分层次的管理行为。正如“危机管理过程论”所指出的，危机管理可分解为两个层面和两个阶段：危机前对策——预防减灾（mitigation）和事前准备（preparedness）；危机后对策——快速应对（response,responsiveness）和恢复平常（recovery）。③ 因此，我国已有的突发事件应对单行法律如《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》等都贯彻了预防为主，预防、应对、恢复相结合的方针。根据上述认识和经验，《突发事件应对法》将突发事件应对区分为预防和应急准备、监测和预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四个阶段，并分别设定不同目标和法律关系，从而将突发事件应对纳入法治化轨道。
4.突发事件应对法与紧急状态法等法律的关系。对突发事件应对法的理解大致有三个层次。（1）从广义上讲，突发事件应对法作为非常态法制，是一个以突发事件应对为调整对象、由各层次法律规范构成的类群，包括宪法上的戒严、紧急状态条款和未来需要制定的《紧急状态法》、《突发事件应对法》和特定领域的单行应急法律，国务院及其部门以及地方人大和政府制定的应急法规、规章。（2）狭义上的则指调整除实行紧急状态以外的突发事件应对的法律、法规和规章。通常所说的突发事件应对法往往指的就是这个层面。（3）最狭义的则专指《突发事件应对法》这部法律。正确把握突发事件应对法与紧急状态法、其他单行应急法律的关系，有助于明确《突发事件应对法》的适用范围及冲突规则。
与主要解决日常性、普遍性问题的“常态法制”不同，突发事件应对法与紧急状态法都致力于解决偶然性、特殊性的问题，属于“应急法制”的范畴，④ 但二者属于不同层次。主要表现在两方面：一是突发事件应对法是行政类法律规范，主要调整的是行政机关与公民、法人和其他组织在突发事件应对中的权利义务关系，目标在于根据突发事件发生发展的规律在不同阶段采取不同的应急措施，以维护和恢复正常的行政管理秩序。而紧急状态法是指宪法上的紧急状态条款以及依据这些条款制定的宪法性法律，主要调整的是最高权力机关、国家主席、国务院等特定国家机关与公民、法人和其他组织在紧急状态下的关系，目标在于明确紧急状态的决定、宣布、实施、终结等程序以及在各阶段的实体权利义务配置。二是突发事件应对法适用于从一般、较大到重大、特别重大的各级别的突发事件，而紧急状态法则仅适用于“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁”，采取《突发事件应对法》或者其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的情形，也即只有当出现突发事件应对法难以控制的特别重大突发事件时，才有上升法律调整层次而适用紧急状态法的可能与必要。关于突发事件应对与常规管理、紧急状态的关系见文后表1。
《突发事件应对法》与其他单行应急法律都属于“应急法制”和突发事件应对法的范畴，属于同一层次的法律规范。它们的主要区别表现在三方面：一是《突发事件应对法》属于突发事件应对的基本法或者说一般法，其调整对象是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的应对工作，而其他单行应急法律属于突发事件应对的特别法，其调整对象仅限于某一领域或者某一方面的突发事件应对工作。二是根据特别法优先于一般法的规则，当单行应急法律和《突发事件应对法》均对某一突发事件作出规定时，即使二者规定不一致，其他单行应急法律在适用上优先于《突发事件应对法》。这是针对同一位阶的法律而言。如果单行应急法规、规章与《突发事件应对法》对同一问题规定不一致时，除非单行应急法规、规章的规定有明确的法律依据或者《突发事件应对法》有明确的排除性规定，否则根据下位法服从上位法的规则，应当适用《突发事件应对法》的规定。三是当单行应急法律未规定或者规定的措施不足以适应应对突发事件的需要时，可以在适用单行应急法律的同时补充适用《突发事件应对法》。
三、《突发事件应对法》的立法思路
在《突发事件应对法》起草过程中，始终贯彻并遵循着以下总体思路：
1.既授予政府充分的权力，又对其权力行使加以严格控制，防止其滥用权力、侵犯公民权利。突发事件的发生往往具有社会危害性，为了及时有效处置突发事件，控制、减轻和消除由此引起的严重社会危害，需要充分发挥政府的主导作用，由政府组织、动员各种资源加以应对。这就需要赋予政府必要的处置权力。
但是，由于这项权力由政府集中行使，存在着某些行政机关及其工作人员滥用权力、侵犯公民权利的可能，因而必须对政府行使处置权力作出必要的限制和规范。据此，《突发事件应对法》规定了政府为处置突发事件可以采取的各种必要措施，并规定：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施；为应对突发事件征用单位和个人财产的，应当及时返还，财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
2.政府主导、社会参与，既明确各级政府及其部门在突发事件应对工作中承担的主要职责，又对有关单位和个人在突发事件应对中的作用和地位作出规定。
根据宪法和组织法规定，各级政府及其部门承担着维持经济社会秩序的法定职责，应对突发事件是其中一项基本内容，而且与常态法制相对注重行政机关的消极责任不同，应急法制更加强调行政机关科学、及时、有效应对突发事件的积极责任，行政机关在公共应急体制中扮演着至关重要的角色，其履行职责的效果很大程度上决定着突发事件应对工作的成败，因此《突发事件应对法》重点对各级政府及其部门应对突发事件的法定职责作了突出强调。
不过，在突发事件中，仅靠政府及其部门是远远不够的，有关的社会公众同样负有义不容辞的责任。将社会公众纳入公共应急体制，对于增强公众危机意识，集中更多人力物力投入应急工作，提高应急效率，降低突发事件发生机率及其造成的危害都具有重要意义，因此必须明确社会公众在突发事件应对中的角色定位。据此，《突发事件应对法》规定了有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务，并规定了相应法律责任，同时又鼓励社会公众提供物资、资金、技术支持和捐赠，参加保险，培养应急管理专门人才，进行新技术、新设备、新工具研发，积极开展自救互救。
3.应急与预防相结合、预防为主，既完善应急处置的体制和机制、制度和措施，又重点对突发事件的预防和应急准备、监测和预警作出系统而详细的规定。根据一般规律，突发事件都有一个萌芽、产生、发展、结束的演变过程，因此，应对突发事件也必须是一个与之相对应的动态过程。科学、及时、有效地处置突发事件，仅是一个环节，就全局而言，突发事件的预防工作更重要。从世界各国突发事件应对的立法和实践情况看，高度重视突发事件预防和应急准备工作是一条普遍的成功经验。做好预防工作，有助于及时发现突发事件苗头，及早排除突发事件隐患，尽量避免突发事件发生；有助于为可能发生的突发事件做好必要准备，迅速消除突发事件，或者将突发事件造成的社会危害降到最低。据此，《突发事件应对法》对突发事件的预防和应急准备、监测和预警作出了详细规定，如建立健全应急预案体系、风险评估、建立健全安全管理制度和应急管理培训制度、建立应急救援队伍、应急知识宣传普及和应急演练、建立健全应急物资储备保障制度和应急通信保障体系、建立突发事件信息系统、建立健全突发事件监测制度和预警制度等等。
4.高度重视统一领导、综合协调、分级负责的应急管理体制的建设。突发事件往往是突然发生，可能造成巨大的社会危害，因此需要迅速调动各种力量进行有效应对，为此需要有一个权责明确、运转协调、科学高效的应急管理体制，这是提高快速反应能力、划分各级政府应急职责、有效整合各种资源、及时高效开展应急救援工作的关键。根据国内外多年来应对突发事件的经验教训，《突发事件应对法》提出“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。其具体内容包括：国务院和县级以上地方各级政府是突发事件应对工作的行政领导机关；县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即进行先期处置，当县级政府不能消除或者不能有效控制突发事件时，由上级政府统一领导应急处置工作；国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；县级以上地方政府设立由政府、相关部门、军队和武警负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级政府有关部门和下级人民政府开展应急工作，并根据实际需要设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作；上级政府主管部门在各自职责范围内，指导、协助下级政府及其相应部门做好有关突发事件应对工作等等。
四、实施《突发事件应对法》应当做好的工作
《突发事件应对法》将于今年11月1日起施行。为保证其实施，应当做好以下工作：
1.加强学习宣传，认真组织实施。《突发事件应对法》是我国在突发事件应对方面制定的一部基本法律，对于突发事件应对的各个环节、各个方面都作了系统规定，明确了许多新举措、新制度，提出了许多新要求、新任务。但法律的出台并不意味着问题的最终解决。社会各界尤其是行政机关要切实提高认识，认真组织学习，广泛宣传报道，不仅要熟练掌握该法的具体内容，领会其精神实质，明确自身在突发事件应对中的法定义务，更要不断提高自身的风险防范意识，增强应对突发事件的能力和水平，逐步完善相关体制、制度和机制，善于把法律规定转化为实际行动，做到知法懂法、守法用法。
2.搞好配套制度和法规建设。法律的实施不仅需要人的遵守，更需要相关配套制度的建立和落实。针对《突发事件应对法》对某方面工作任务已作原则规定但尚无有关法律、法规予以具体化，或者对建立某项制度已提出明确要求而该制度尚未建立的情形，各级政府及其部门应当积极履行法定职责，抓紧研究制订相关配套制度，例如突发事件分级制度、突发事件风险评估制度、社会动员制度、财产征用制度、应急预案制定修订程序制度、危险源及危险区域的调查、登记和监控制度、突发事件应急管理培训制度、应急物资储备及保障制度、突发事件信息报告员制度、突发事件监测制度、突发事件预警制度、突发事件信息发布制度等。
此外，有关机关还要根据《突发事件应对法》确立的精神和原则，抓紧健全和完善我国应急管理法律法规体系，该制定的制定，该修改的修改，逐步形成体系完备、层次分明、门类齐全的突发事件应对法律体系，对应急预案中与《突发事件应对法》不一致的内容也要作出相应修改。
3.切实转变政府职能。应对各类突发事件，保障人民生命财产安全，维护基本的社会秩序，是政府职能的一项重要内容，各级政府要给予高度重视。《突发事件应对法》对于政府的应急管理职责，尤其是在日常时期预防与应急准备、监测与预警等方面的职责，例如确定应急避难场所、危险源和危险区域的调查登记、物资储备、应急知识宣传普及、建立突发事件信息系统、建立健全监测预警制度等，都作出了明确规定。这就要求政府在应急管理和常态管理方面“两手都要抓、两手都要硬”，尤其是要针对当前实践中存在的重常态管理、轻应急管理的问题，切实提高对应急管理职能重要性的认识，把更多的精力、人力和财力转移到相关的公共管理和社会服务上来，把突发事件应对作为一项日常性工作常抓不懈，务必抓出实效。
注释：
① 参见薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第24页。
② 参见徐高、莫纪宏编：《外国紧急状态法律制度》，法律出版社1994年版，第7页。
③ David Mcioughin,“A Framework for Integrated Emergency Management”,Public Adminidtration Review.Vol.45,special issue,1985.
④ 以调整对象差异为标准，宪法统辖的整个法律体系可以大致分为两类：调整常规时期一般性法律事件的“常态法制”；主要适用于非常时期、专门调整突发事件应对行为的“应急法制”。