模仿与失范——从制度创新看发展中国家早期公务员制度的特点，本文主要内容关键词为：发展中国家论文,制度创新论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从《国家公务员暂行条例》于1993年8月正式颁布至今已有多年，但是人们对公务员制度的认识还往往停留在普及性常识的水准，而忽略了对这一制度的功能、运行机制及环境要求等本质问题的分析；与此同时，目光也更多地朝向英、美、日等发达资本主义国家，而忽略了对为数众多的发展中国家公务员制度的分析。如果说前者会造成在人事政策的制定中出现有悖于公务员制度科学价值的错误，那么后者则往往造成在制度的推行中出现意想不到的问题，如停滞、失范、走形等。本文即是想在后一方面做些努力。考虑到中国仍处于公务员制度的初创时期，因此本文着重对发展中国家早期公务员制度进行分析。这种分析一是建立在比较的基础上。比较的参照物有：发达国家早期公务员制度；各国自身的不同历史阶段，包括传统官制及中后期公务员制度。二是从制度创新的视角进行动态分析，文中运用制度创新理论的核心精神与方法，即从分析在特定的环境变量下形成的制度预期出发，来揭示发展中国家早期公务员制度从创立的环境与动力（制度预期）、创立的方式，到制度的框架再到实际运作等一系列环节的特点。在此基础上，本文提出了一个命题，作为分析的工具，即：
制度均衡意味着制度环境、制度创新者的目标（制度预期）及手段（制度框架）三者之间的相互实现。
制度环境
制度预期的产生意味着出现了制度的非均衡状态，这往往是由于制度环境的变化使现行制度框架无法达成原有的预期造成的，它为制度创新提供了直接的动力。因此，“制度环境”成为本文分析的起点。出于资料连续性使用的便捷，本文仍按照传统的做法，从经济、政治、文化三个方面来分析发展中国家在创建公务员制度时面临的社会历史环境。
经济落后，且具有依附性。开始于18世纪后半期的工业革命促使一批先行资本主义国家率先进入了工业文明。与此同时，广大处于工业文明“背面”的亚、非、拉国家仍然在为自己的生存挣扎。贫穷、生产力落后、简单的自给自足的经济是他们的特点。伴随这种前现代性经济的是低度的社会分工和职业分化，社会缺少专业人才〔1〕。西方工业国家的对外扩张又使他们落后的经济处于严重的依附地位。这种依附性表现为两种形式：一是民族工业弱小且严重依附于殖民经济，如印度；二是本国在经济的发展过程中严重依赖外国的援助，如韩国、菲律宾。发展中国家大多沦为西方工业国家的原料产地和商品倾销地。
这种经济的落后及依附性不仅没有为创建公务员制度以有效地执行适度的政府职能提供动力与条件，反而意味着摆脱西方控制、争取民族国家独立成为发展本民族经济的前提。
与经济上的依附性相联系，19世纪末到20世纪上半叶发展中国家政治上也表现出严重的依附性。它们或者是殖民地、半殖民地国家而受宗主国控制，或者是在某个政治大国的保护伞下维持政权的相对独立性、合法性。政治上依附性的必然结果是政台上的不稳定。因此，消除国家、民族的危机，借助强化政权合法性实现政治稳定成为发展中国家的首要课题。发展中国家政治上的另一个特点是其半封建性。传统的封建社会体制所维持的平衡由于帝国主义进入带来的截然不同的资本主义体制要素而打破，在成为半封建性国家的同时，原有的各种社会控制体制均出现不同程度的失效，这既包括政治制度、行政体制也包括传统的官制。较早建立公务员制度的发展中国家大多历史上都曾有过持续的官僚体制的发展。如印度的莫卧儿王朝、朝鲜的李朝时期、泰国从素可泰王国到曼谷王朝时期都曾形成过卓有成效的官僚制度。但是，这种传统而有效的控制工具随着外来资本主义的进入失去了作用。如何建立新的社会控制体系成为发展中国家一个重要课题。
大凡在这一时期建立公务员制度的发展中国家在文化上呈现出以下特点：由于在历史上曾多次受到异族文化影响或控制，因此这些国家在保持本民族传统文化的核心地位的同时，不断地吸收、融汇外来文化的精华，形成了独具特色的以一元文化为主、多元文化并存的文化传统。如，泰国的早期王国即是在吸收高棉人、蒙古人、印度人和中国人的文化并开始同化进程中形成的。在素可泰（1238～1350年）时代，佛教和婆罗门教又传入泰国。印度和孟加拉最早是雅利安人入侵恒河一带建立的帝国，此后众多的外族入主次大陆，或设州立府，或建立王朝，带来了截然不同的文化：早先是波斯人、希腊人，后来是信仰伊斯兰教的阿拉伯人、突厥——阿富汗人、莫卧儿人等等〔2〕。这种主流文化具亲和力使多元文化并存的传统使得当外来文化——西方资本主义文化入侵再次发生时，这些国家往往能很快地接受、吸收这一文化中“先进的”或“有用的”东西，通过政策调整和文化的妥协、同化来解决冲突，求得生存，从而在发展中国家率先开始了建立公务员制度的尝试。
尽管是多元文化并存，但是传统文化的核心精神并没有改变。西方工业文明的到来既无助于使这些国家很快从农业社会走向工业社会，当然也无法使其政治文化由传统权威、个人魅力型权威很快过渡到法理性权威。发展中国家的政治文化仍是一种“依附型”的政治文化——按阿尔蒙德的说法，即大多数国民是“狭隘观念者”或“顺从者”〔3〕，而不是“参与者”〔4〕。国民忠诚的个人指向及对自我的“非参与者”角色认定是发展中国家政治文化的共同特点。而现代官僚制的确立则是以忠诚的法理指向即法理性权威为基础的。
至此，可以总结发展中国家这一时期制度环境特点如下：经济落后且具依附性；政治上的半封建性及依附性造成了政治上的不稳定及传统政治体制（包括传统官制）的失效；文化上的多元性及传统文化的主流地位。这种制度环境决定了发展中国家在建立公务员制度时，有着与发达国家完全不同的制度预期。
制度预期
发达国家进行公务员制度创新的逻辑归纳成一句话就是：传统官制无法适应经济发展的要求是西方发达国家公务员制度创建的直接动力。发展中国家则不然。下面，我们从发展中国家的制度环境特点来分析发展中国家建立公务员制度的预期及逻辑。
（1）经济发展与政治稳定。在落后依附的经济条件下，发展中国家建立公务员制度并不能直接促进本民族经济的发展，而必须首先摆脱它国的控制，谋求政治上的独立和稳定。政治上的依附更使消除民族危机、强化政权合法性、实现政治稳定成为发展中国家优于民族经济发展的首要目标。西方资本主义的各种要素——体制、经济、技术、文化——不断进入而使其呈现出半封建性、半资本主义及依附性的特点时，原有的体制均衡被打破了：旧的官制或者失去了合法地位，或者无法实现控制社会的目标，传统的文化、宗教也无法规范新环境下人的行为。因此如何重新寻求体制的均衡状态，找到一种可靠的途径来实现政治稳定成为其首要课题。发展中国家选择了学习、建立公务员制度作为消除民族危机、实现政治稳定的重要方法之一。
可见，发达国家建立公务员制度的预期是通过廉价政府促进经济发展；发展中国家则是解决政治问题，即消除危机、实现政治稳定，尽管这在各国的具体表现不同。如在韩国是李承晚政权为求得以美国为首的西方国家的认同和支持；在泰国，公务员制度成为权力再分配的工具之一，成为一种标榜先进的“政治口号”。
（2）行政发展与发展行政。
发达国家创建公务员制度基本可以纳入“行政发展”的概念，即为了满足本国经济和社会发展的要求而大力推进行政管理变革，提高行政效率而采取的措施之一。而发展中国家建立公务员制度可纳入“发展行政”的概念，即各国政府希望通过公务员制度的建立，在实现政治稳定的同时，积极推进社会变迁，促进本国政治、经济、文化的发展。实现发展行政是发展中国家学习、建立公务员制度的预期之二。
制度创新的方式
发展中国家进行公务员制度创新的方式有两个不同于发达国家的特点。首先，从对制度预期的分析中可以看出发达国家早期创建公务员制度基本是本社会系统的要素发展到一定程度的必然要求，而发展中国家则是在本社会系统由于外来力量的入侵而失去平衡时，为寻求体制均衡作出的选择。由此，我们把发达国家公务员制度创新的方式描述为“内激——内生”型，而把发展中国家的创新方式描述为“外激——学习或模仿”型。其次，制度经济学家认为有两种制度创新方式，即诱致性制度变迁和强制性制度变迁。按原来的定义，公务员制度创新方式将以强制性变迁为根本，因为作为一种制度安排，公务员制度是一种公共物品。但是，如果我们对原定义稍加调整就可以看出发展中国家公务员制度创新方式与发达国家不同之处。我们扩大“诱致性制度变迁”的外延，即它不仅指新制度安排的创造是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的，还指尽管一项制度创新是由政府命令或法律引入和实现的，但这是非政府主体在看到潜在获利机会后与政府交易的结果，而不是由于政府看到了潜在获利机会后自上而下强制推行的，即强制性制度变迁。按照这种调整后的定义，很显然发达国家进行公务员制度创新的方式大多是诱致性的，而发展中国家则大多是强制性的。具体说来，发达国家进行公务员制度创新是资产阶级要求政府进行必要的干预的同时，追求效率最大化和参与政府管理而与政府多次交易的结果。表现最明显的就是英国。英国从1837年由马考莱最初提出“考试录用”到1870年标志公务员制度建立的第二道枢密院令的颁布，其间充满了资产阶级通过议会不断与当时的贵族占主导地位的政府进行的交涉与斗争。发展中国家进行公务员制度创新在更大程度上则是政府精英人物在理性思考的基础上，选择、学习与模仿并自上而下推行的结果。这一点从发展中国家公务员制度迅速地法律化〔5〕这一点可以看出。它一方面反映了发展中国家的学习与模仿，另一方面，也说明了这是发展中国家政府通过理性思考，为节约成本而作出的选择，而不是社会力量出于自身需要要求政府创新并随实践不断完善的结果。
制度的结构与运行
不同的制度环境造成了不同的制度预期；在截然不同的制度预期下，发展中国家又采取了学习、模仿西方国家及强制性的制度创新方式，这必然对公务员制度的结构及实际运行效果产生巨大影响，使其表现出不同于西方国家的鲜明特点。
在制度结构上，首先是人员和体制的殖民地化。殖民统治时期，殖民主义者控制着殖民地政府的主要职位。独立之初，虽然摆脱了政治控制，但由于本民族管理人才、专业人才奇缺，不得不继续任用或留用原政府人员。如1947年巴基斯坦独立之初，联邦政府高级公务员全部由英国人担任，中级公务员由印度人担任，只有初级公务员才由巴基斯坦人担任。与人员构成上的殖民地化相似，在制度结构上也表现出殖民地化，即大多学习、模仿了其原宗主国公务员制度结构，体现出完全的西化色彩。因此我们看到发展中国家公务员制度大体分为两种，一种是以英国为蓝本，主要有前英属各殖民地，如埃及、印度、巴基斯坦、马来西亚等；另一种以美国为蓝本，主要是受美国战前战后控制或影响的国家，如韩国、菲律宾、印尼等。尽管与中后期相比，发展中国家早期公务员制度结构仍存在不同程度的环节缺失，但与发达国家早期相比，它却要完善得多。这意味着两点：（1）与发达国家早期相比，发展中国家早期公务员制度的结构比较完善，对体现公务员制度基本特征的体制，如常任制、考试任用制、身份保障、政治中立等都作了制度上的规定。（2）制度的一些其它重要环节，如培训、考核与奖惩、退休等尚未建立起来。这在很大程度上可归因于此时发达国家的公务员制度也处在不断的改革、发展之中。
这种制度结构在前述特定的社会历史环境及其决定的制度预期下运行必然呈现出一些不同于发达国家的特点。首先，最突出的是制度与实践相脱节，或说制度在实践中“走形”。这尤其突出地表现在体现公务员制度科学价值的根本环节，如在考试任用方面存在人才选择的形式主义倾向，有的甚至打着“考试任用”的旗帜推行个人恩赐。其它核心环节，如分类制度、政治中立、常任制也存在类似情况。〔6〕这种“走形”事实上也是“模仿建立的制度结构”向“现实环境”妥协的一种非制度化的方式。而在此后，随着政治上的独立民族经济的发展，各国适应本国的需要而对“模仿的制度结构”进行调整，发展出本国特色的过程则是向“现实环境”妥协的另一种方式。这恰恰是各发展中国家公务员制度下一发展阶段的一大特色。其次，改革频繁。大多数发展中国家在建立公务员制度的早期都经历了不断调整、改革的过程。这既反映了作为一项引进的制度有一个与本国相融的过程，也反映了在制度建立过程中充满了斗争。频繁的改革使稳定的公务员具体体制无法建立，也无法实现公务员制度的积极功能和科学价值。
小结
公务员制度的科学价值在于通过节约政府运营的交易费用，提高行政效率，减少官僚主义和腐败，并集中体现统治阶级的共同利益。它既是西方发达国家建立公务员制度时的制度预期，也是西方发达国家在这种制度预期下，针对各国不同历史时期的制度环境特点不断地对制度框架进行发展、完善和改革而得以实现的。可见，公务员制度的科学价值或功能要真正得以实现，首先必须使价值或功能本身成为公务员制度创建者的核心制度预期。公务员制度不是万能药，不可能解决发展中国家面临的所有问题。其次，必须具备田培炎在《公务员制度的理论与实践》一书中谈到的实现公务员制度的共同条件，即“根源于市场经济的人才分流机制、适度的政府职能、健全的法治。”〔7〕再次，公务员制度科学价值的实现还有赖于一整套适合本国特定历史时期环境要求的制度结构或运行机制。公务员制度的创新设计者必须时时综合来自制度的科学价值和社会环境两方面的要求对制度结构的各个环节进行调整和完善，以达成制度环境、制度预期与制度框架的相互实现。
发展中国家早期建立公务员制度时面临的特定历史环境，使这些国家的制度预期一开始就偏离了公务员制度的科学价值，超出了其功能范围，加上对西方国家的学习与模仿，使得这些国家公务员制度在实际运行中出现了走形、失范等问题。
因此，如何创造条件使公务员制度的科学价值真正实现？如何避免法律、制度与实践的脱节？较完备的制度形式如何在特定的环境中尽可能地得以实现……这些成为发展中国家公务员制度在以后的发展中必须解决的核心问题，也是中国在建立与推行公务员制度中不得不认真思考并加以解决的问题。
注释：
〔1〕 建立在发达的社会分工基础之上的高度的职业分化是实行公务员制度的共同条件之一。详细分析请参考田培炎：《公务员制度的理论与实践》，中国社会科学出版社1993年版，第109一110页。
〔2〕参见张锡镇：《当代东南亚政治》，广西人民出版社1994年版。
〔3〕根据阿尔蒙德的定义，“狭隘观念者”指“那些对政治体系所知甚少，甚至一无所知的公民，他们认识不到自已对政治体系可能施加的影响或是应该承担的义务”；“顺从者”是指“已成为政治体系组成部分的、并对政治体系施加于他们生活的影响或潜在影响有所认识的公民”，但他们“不是积极地去影响政府的行动”。参见阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第41页。
〔4〕“参与者”是那些“相信自己只要努力去做就能够影响国家的政治事务”的人们。参见阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第42页。
〔5〕〔6〕〔7〕参见田培炎：《公务员制度的理论与实践》，中国社会科学出版社1993年版，第90～91、98～100、124页。
标签：制度创新论文; 发展中国家论文; 公务员制度论文; 环境经济论文; 依附理论论文; 国家经济论文; 模仿创新论文; 社会体制论文; 制度文化论文; 经济学论文; 发达国家论文;