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中图分类号：K25 文献标识码：A 文章编号：0559-8095(2008)04-0044-07
中政会全称中央政治委员会，有时称中央政治会议，是国民党中央执行委员会（以下简称中执会）下属的政治机构。在1949年中华人民共和国成立前的学术论著中，对中政会已经有论述。之后的大约三十年，大陆学者研究不多。最早见到的是《历史教学》1987年第4期刊登的斯彦著《国民党中央政治委员会简介》。这篇文字简明的概括性文章将中政会的历史分为初创、发展到登峰、走向消亡三个阶段，清楚而准确地阐明了它的演变、性质、作用。近二十年来，一批相关论著面世，其中有的著作中系统阐述了中政会从产生、演变到退出历史舞台的经历，及其组织、职权、地位、性质、作用。出现了几篇专门论述中政会的文章。有的文章中综合评介了中政会的研究情况。学者们发表了很好的见解，作了有益的工作，使研究步步深入。
大家都很看重中政会的地位，认定它是国民党中央的重要政治机构。但重要到什么程度，在国民党中央领导体制中居于什么地位？（诸如：是否为国民党的最高机关或党政最高机关，是否为议行合一的最高机关，是否兼国家元首与议会大权等）与中央执行委员会常务委员会（以下简称中常会）是什么关系？尚需进一步探讨。
这个问题有一定的复杂性。纵观，中政会在1924年至1949年这25年时间里，实际共存在16年（1924年7月—1927年9月；1928年1月—1937年11月；1946年4月—1949年4月），几经中断或被替代；地位、职权、任务，以及人选资格等，并非一以贯之。横看，国民党领导体制状况，其他机构的立、废、升、降，党政军权力的消长，都关系到中政会地位的高低乃至存亡。遇有特别事件出现、制度遭到破坏时，中政会的地位可能被任意提高或降低，甚至被一脚踢开。如何准确定位它的地位高度，需要视具体情况，并多方面联系来进行思考。
我赞成按初创、发展、消亡三个阶段划分中政会的历史。唯此处考虑到国民党在革命程序三时期的工作重心不同，各种机构承担的任务轻重有别，试按军政时期、训政时期、宪政时期分别阐述中政会的地位，并集中论证它与中常会的隶属关系。
一、军政时期中政会的地位多次变动
根据中国国民党的革命程序的划分，1928年打败张作霖奉系军阀集团以前为军政时期。由于处在战争环境，革命阵营不断地进行斗争和分化，国共两党经历了由合作到分裂的过程，权力组合、领导体制多变，加之中政会初建，本身就需要调整、健全，故其地位、职权变化较大，而且比较频繁。
1924年7月—1925年3月，中政会为政治咨询机关。在孙中山领导的革命党组织机构中，设立政治委员会之议，始见于中国国民党改组过程中。1923年1月2日宣布的《中国国民党总章》中，规定中央设总理一人，参赞、参议各若干，本部设5个部、5个委员会。其中政治委员会负责调查国内外之政治经济状况，并研究国外经济改革计划；与法制、军事、农工、妇女等4个委员会以及5个部平列。[1](pp.349-350)但1924年1月的中国国民党第一次全国代表大会后，最初组建的中央党部设立1个秘书处和组织、宣传、工人、农民、青年、妇女、调查、军事8个部，没设专门委员会。
1924年7月11日，始设中央政治委员会。汪精卫在1926年1月6日国民党第二次全国代表大会的报告中说：“因为前年中央执行委员会虽有海外部、工人部、农民部、妇女部……各部，但因没有政治指导机关，究未完备。因此，总理提出应设立政治委员会，辅助总理计划政治的方针。”[2](p.194)孙中山亲自担任主席，请鲍罗廷做高等顾问，委员由孙中山指派。国民党上层核心人物胡汉民、汪精卫、廖仲恺、戴季陶、谭平山（后改为瞿秋白）、伍朝枢、邵元冲7人为委员，负责重大政治问题，包括党务、政治、外交、人事等的议决。议决的事项，属于党务者，对中执会负责，事前报告，或事后请追认；属于政治外交者，由孙中山以总理或大元帅名义，最后决定办理；孙中山以个人名义公布的文件，由孙中山签字后生效。可见，它只是一个重要的政治咨询机关，或谓高级政治参谋。
1925年3月孙中山逝世之后，国民党不再设总理，国民党和革命政府完全实行委员会合议制。同年6月改组大元帅府，建立国民政府，同时将中政会由政治咨询机关提升为政治指导机关。从此，党政重大政治问题都要提交中政会议决，并指导、监督国民政府的工作，“成为党政重要机关”。[3](p.165)但它只负责议决。据汪精卫在1926年1月6日国民党第二次全国代表大会的报告说：“政治委员会是各机关都有人在内的，有什么事情大家都在政治委员会内充分讨论，讨论之后，或交中央执行委员会去执行，或交国民政府执行。政治委员会止是一个建议（作者按：应为议决）机关，还不是执行机关。”[2](p.195)国民党二大党章中规定：“中央执行委员会遇必要时，得设特种委员会（如政治委员会等）”。二届一中全会通过的《中央执行委员会政治委员会组织条例》规定：中政会为中执会“特设之政治指导机关，对于中央执行委员会负其责任”，政治委员由中执会推任。[4](p.159,p.225)因此，它不是党的或党政的最高机关。这种体制实行到1926年7月6日，即国民革命军北伐前，共1年另4个月时间。
1926年7月—1927年3月，暂行停开政治委员会，由中常会与政治委员会合开政治会议。1926年7月6日，国民党第二届中央执行委员会临时全体会议决议：嗣后政治委员会与常务委员会每星期同开会议一次。理由是：中常会“因大多数常务委员不能出席之故，而失其本意，故此后亟应改善此种状态”。而政治委员会“原为中央执行委员会之特种委员会”，“为中央指导国民政府政治上的机关”，“但事实上，政治委员会似各独立”。也就是说，认为党权运行中出现了偏颇，中常会松散势弱，中政会有越位之嫌。故除了加选中常会候补委员，在常务委员缺席时递补外，中政会“嗣后应于每星期与常务委员会同开会议一次”，[4](p.255)“以代政治委员会之会议”，政治委员会“暂行停开”。由中常会决定政治会议组成人员21人，其中，除中央常务委员和原中央政治委员、候补政治委员外，又加入中央执行委员、中央监察委员共数人。中常会还规定：星期二开中常会议，星期四开政治会议，星期六开中常委及各部长、监察委员的联系会议。[2](p.604)可见，此举没有使政治委员会地位提高，而是使之被取代。
中政会与中常会同开政治会议不是一件孤立的事情。1926年7月9日，国民革命军誓师北伐，一切工作以北伐战争为中心。为适应战事需要，北伐出师前后，国民党党政军大权走向集中统一。暂行停开政治委员会，合开政治会议，是权力集中统一的举措之一。这个同开的政治会议，比原中政会的权势重、地位高，是毫无疑义的。但它仍要对中央执行委员会负责，并由中常会产生和规定它的工作程序、会议时间等。
但北伐开始后，随着国民革命重心转移于武装斗争，权力集中，北伐军总司令部、军事委员会、军人部等军事机构地位提高，出现了军权膨胀、党权旁落、合议制被破坏、个人独裁等不正常现象。此时权力重心实际上既不在中执会、中常会，也不在政治会议，更不在政治委员会，而在以军权为基础控制党政军一切大权、担任除国民政府主席以外的所有最高领导职务的蒋介石。①在独裁权力的支配下，一切党政军机构，都可能被任意抬高或贬低。“自设总司令以来，党国大政无不总揽于一人，党与政府等于虚设；而政治会议与常务会议平行并列，尤易供黠者操纵”。[4](p.299)
这个政治会议存在了8个月。1927年3月10日至17日召开的国民党二届三中全会通过一系列统一党的领导、将大权收归党的决议案，调整了党政军领导机构。重申党的最高权力机关为全国代表大会，以及中央执行委员会——常务委员会。取消政治会议，恢复政治委员会；强化中执会对政治委员会的领导，并改变政治委员会对国民政府的直接指导关系。规定“在中央执行委员会下，设政治委员会、军事委员会等”，“政治委员会为中央执行委员会之下之最高政治指导机关”。由中执会产生的政治问题议决案，交中执会指导国民政府执行。[2](pp.317-320)
但1927年“四·一二”政变后，蒋介石集团在南京仍用政治会议之名组建国民政府。因政治会议成员只有蒋介石、胡汉民、张静江等少数人在南京，遂自行临时加派委员。即使如此，其4月17日的政治会议第73次会议出席9人，74次会议出席10人，均不足半数。这个非法政治会议，竟然产生了一个南京国民政府。
二、训政前期中政会地位显要，后期被取代
1927年7月15日以后，宁、沪、汉准备统一。9月15日，成立三方组成的最高机关——中国国民党中央特别委员会（以下简称特委会）。政治委员会和政治会议均取消。12月28日特委会结束。1928年1月7日中常会恢复办公，11日中政会恢复，称政治会议，但不是中常会与政治委员会合开的政治会议，仍是“中央执行委员会特设之政治指导机关”，其议决案由中执会交国民政府执行。[5]1935年又改称中央政治委员会。
1928年6月，国民政府打败北洋军阀的最后一个军事集团张作霖奉系军阀，实现了武力“统一”，进入国民党的训政时期。
1928年10月3日，国民党中常会通过了训政时期纲领性文件《训政纲领》，确立国家一切权力归国民党的一党专政制度。《训政纲领》将国家权力分为政权（包括选举、罢免、创制、复决4种政权）和治权（包括行政、立法、司法、考试、监察5项治权）两个部分。其中规定：“训政时期开始，由中国国民党全国代表大会，代表国民大会，领导国民行使政权”；“国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之”。治权“付托于国民政府总揽而执行之”，国民党“指导、监督”国民政府行使治权。总之，“国民党独负全责”。[4](pp.657-658)
此后至1937年11月的将近10年时间，是中政会地位、权力、组织规模的顶峰时期。此时的“中政会”是“全国实行训政之最高指导机关（后改为“政治之最高指导机关”），对于中央执行委员会负其责任”。[6]中执会执行政权，训练人民行使四项政权，指导、促进地方自治工作，“由中央执行委员会指挥并监督下级党部推行之”。而“决定县自治制之一切原则及训政之根本政策与大计”，则由中政会行之。国民政府总揽5项治权，实施县自治制及执行一切训政之根本政策与方案，由中政会“指导监督国民政府重大国务之施行”，并负责议决中华民国国民政府组织法的“修正及解释”。[4](p.659,p.225)
据此，中政会的职权为讨论决议以下事项：(1)建国纲领（后取消此项）；(2)立法原则；(3)施政方针；(4)军事大计（后改为军政大计，又改为军事及外交大计）；(5)财政计划（后改为财政及经济计划）；(6)政府高级官吏人选；(7)中央执行委员会交议事项。中政会决议之事，此前需由中执会交国民政府执行，今改为直接交由国民政府执行。国民政府只有执行的义务，没有拒绝的权力。②
由于中政会担负着训政最高指导重任，所以中政会的组织条例规定，国民党中央执行委员与监察委员、国民政府委员为当然委员，之外由中执会推定的委员，必须是为党服务10年以上、富有政治经验者，或者负党国重任、地位在特任官以上者。此后，委员人数、各方面参加者比例有增有减，但其来自国民党高层的原则不变。有时中政会常务委员不在京主持工作，曾以国民党中常会委员为中政会常务委员。此种组织成分又使其显要地位更加显要。
作为全国实行训政之最高指导机关，中政会是中执会与国民政府之间的一道“连锁”。“一切政治的思想及主张”源于党的首脑机构，酝酿成熟，“结晶为具体的政纲与政策，然后由政治会议之发动，正式输与政府置之与实施”。1928年国民党二届五中全会对“政治会议之性质”的决议中明确规定：“政治会议对于党为其隶属机关，但非处理党务之机关；对于政府为其根本大计与政策方案所发源机关，但非政府本身机关之一。换言之，政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之抉择权，为党与政府间唯一之连锁，党于政府建国大计及其对内对外政策有新发动，必须经此连锁而达于政府。”“中政会……在决定训政大计指导政府上，对中国国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划与方案上，对中国国民党中央执行委员会政治会议负责。”它是国民党特设的管政府的专门机构，但不是政府的一个层级，法理上国民政府仍为“国家最高机关，而非隶属政治会议之下也”。[7]
1937年抗战爆发，国家再进入战争时期，虽然国民党的训政还在继续，但毕竟重心转移于军事，党政军机构及权力分配相应调整。国民政府的军事委员会职权扩大，地位提高，军事委员会委员长负国防全责，对党政军民统一指挥。1937年8月12日中常会决定成立国防最高会议，为国防最高决定机关，对中政会负责。但国防最高会议主席由军事委员长担任，中政会主席任副主席。11月16日中常会决议由国防最高会议代行中政会职权，中政会继续存在，但停止开会，所属机构受国防最高会议指挥。1939年1月28日，国民党五届五中全会决定改组国防最高会议为国防最高委员会，为战时党政军各部门的最高决定机关和最高执行机关，统一党政军之指挥，并代行中政会之职权。
三、宪政时期中政会工作方式发生转变
抗战胜利后，训政时期即将结束。国民党不肯按照中国政治协商会议通过的方针与共产党等各抗日党派联合建立国会制、内阁制、省自治的国家。在内战进行了几个月后，于1946年11月15日单方召开制宪国民大会，12月通过了《中华民国宪法》，准备进入宪政时期。1947年3月15日国民党六届三中全会召开，蒋介石在开幕词中说：“我们这一次全会实在是结束训政的一次全会。……现在宪法既经颁布，在建国程序上，我们就要进入宪政时期，在政治形态上，就要由一党负责的时期过渡到各党派和全民共同负责的时期。……在以往，是党的政策由党透过政府来执行；在今后，我们所有对于国家军事、政治、经济一切决议，就要以建议的方式送达政府，并且协助政府来执行。”亦即党的决议由从政党员依法定程序请政府采择实施；从政党员要执行党的决议，接受党的指导监督；重大事情要由党批准。该会宣言：“国民政府改组完成之日，即为训政开始结束之时。”[8](pp.1089-1091)1947年4月23日，国民政府改组完成，青年党、民社党、无党派人士参加了国民政府。1948年3月29日至5月1日，举行行宪国民大会，选举产生了总统、副总统，随后成立了总统府和五院，在法律上，中国进入宪政时期，国民党“还政于民”。
此时期的中政会处于何等地位？1946年3月16日，国民党六届二中全会曾决议撤销国防最高委员会，恢复中政会，仍规定其“为本党对于政治最高指导机关”。同年5月，国民党中常会又通过中执会组织大纲，规定“中央执行委员会设政治委员会掌理政纲、政策之实施计划，重要政治问题之处理方针及重要干部之决定等事宜”。[9](p.49)但实际上，直到1947年4月24日国防最高委员会撤销后，中政会才于同月28日宣告恢复。
这时，国民政府已经改组。改组后的国民政府委员会为最高国务机关。其会议称国务会议，国务会议讨论决议立法原则、施政方针、军政大计、财政计划及预算；各部会长官及不管部、会政务委员任免及立法委员、监察委员任用；院与院间不能解决的事项；主席交议事项；委员3人以上联名提出的建议事项。如此，从制度上来说，原中政会职权中讨论决议事项已划归国务会议。根据三中全会精神，国民党对政府是“建议”和“协助”关系。显然，中政会不可能公然作为“政治最高指导机关”指导政府，很难再现昔日的显赫。
不过，国民党在实际上依然掌握国家大权，控制着政府，只是方式和形式不同。“政治委员会之运用”方面，主要包括对政治问题的议决和对从政党员的指导监督两项内容。国民党六届二中全会决议：“县（市）以上各级党部设政治委员会，由各该党部就党政干部同志中遴选委员若干人组织之，负政治之设计运用及指挥监督从政党员之责。”国民党六届三中全会通过的决议案中规定：“中央至地方设有各级秘密性之政治委员会，以控制从政党员。凡本党决定之政策，须赖政府执行或监督指导实施者，由党部提同级政治委员会决定，命令从政党员于政府中制定方案，作为施政之依据，并检讨其成效。”省县政治委员会，“对于同级政府从政党员之违反本党主义、政纲、政策及党的决议，或奉行不力者，得提请上级党部予以适当之惩处”。[8](p.1039,p.1125,p.1129)直到1949年，国家重大政治事项，仍由中政会单独开会，或与中常会开联席会，或中政会委员与中央执行委员、监察委员开联席会等，讨论决议，然后交政府依法定程序贯彻执行。如关于1949年（与共产党）北平和谈条件、政府高级官员人选等，均事先讨论，或事后追认。
1949年7月16日，成立了一个国民党非常委员会，作为最高决策机构，代行中政会职权。从此，国民党的重大决策先提交非常委员会决议，然后通过从政党员依法定程序请政府采择实施。而中政会则在人们的视线中消失。
四、中政会对中常会的隶属关系
有关组织法规章程明确规定了中政会对中执会的隶属关系，但中政会与中常会的关系，没有、实际也不需要直接的文字规定。而且，国民党中常会委员也参加在中政会中，重要政治问题在中政会讨论，特殊情况下，曾经由中执会决定以中常会委员为中政会常务委员。凡此种种原因，导致一种误解的产生，以为中常会与中政会是并列的机构，两者地位职权不相上下，甚至认为中政会高于中常会。
其实不然。中常会的位置，在中国国民党党章、决议中有明文规定。历届党章都规定：党的最高机关和最高权力机关是全国代表大会，闭会期间为中央执行委员会。孙中山在世时，为党的总理，总理为全国代表大会主席、中执会主席，对全国代表大会之决议有交复议之权，对中执会之决议有最后决定之权。1938年3月临时全国代表大会决议设总裁，代行（后改为行使）总理之职权。中常会由中央执行委员互选常务委员组成，在中执会全体会议闭会期间执行职务，对中执会负责（有总理或总裁时，对总理或总裁负责）。1924年11月11日孙中山《给广州中央执行委员会的命令》中规定：现在中央执行委员在广州人数甚少，如开会不足法定人数时，应以常务委员会代行各事，将来提交中央执行委员会追认。[10]1927年3月二届三中全会通过的《统一党的领导机关决议案》中规定：中常会“对于党务、政治、军事行使最终议决权。除党务直接处理外，交国民政府执行之”。[4](p.317)1938年3月31日临时全国代表大会决议：“中央执行委员会互选九人至十五人为常务委员，组织常务委员会，为本党决议党政大计之中央干部。在中央执行委员会全体会议闭会期间执行职务，对总裁负其责任。”会后于4月8日召开的五届四中全会通过的决议中规定：“中央常务委员会决定党政大计。”[8](p.479,p.522)
由此可见，中常会是国民党最高党部的常设机构，而中政会是一个特设机构；中常会是中执会的内部机构，是中执会的组成部分，是其核心，中政会是中执会的下属机构；中执会闭会期间中常会执行职务，中政会不曾有此职权；在国民党中央的组织体系中，中政会从来不与中常会并列，先曾与军事委员会并列，“在中央执行委员会下，设政治委员会、军事委员会等”。[4](p.316)后曾与党务委员会并列，“中央执行委员会之下，设党务委员会与政治委员会”。[8](p.479)显然，中政会隶属于中执会和中执会闭会期间的中常会。
在国民党中央机构实际运行中，中政会对中常会的隶属关系表现得更为充分。中常会不仅有权制定和修正中政会的组织条例，推举中政会委员，规定它的工作程序，并可决定它的去留。最明显的实例如：1937年11月16日中常会决议国防最高会议代行中政会职权；1949年4月28日根据国民党总裁蒋介石的旨意，通过组织“非常委员会”，代行中政会职权的决定。
中政会须经常向中常会请示报告，接受任务，完成交议、交办事项，请求核定或追认议决事项。以下举实例以见一斑。报告事项如：1926年3月30日，中政会向中常会报告改法制委员会为法制编审委员会，并加派于若愚、卢文澜为委员案。1938年并将向中常会报告，在中执会组织大纲中规定“政治委员会以决议案报告于常务委员会”。[11]交办事项如：宣传部提议“扩大党及国民政府之宣传于全国各地”，1926年4月27日中常会讨论决议“交政治委员会办理”。国民革命军第二军特别党部建议遴派政治人员训练湘中军队，1926年5月7日中常会决议交政治委员会核办。交议事项如：1926年4月9日，中常会讨论“福建临时省党部请求转咨国民政府从速出师入闽驱逐张毅案”，决议交政治委员会计议。核定事项如：政治委员会函称，朱霁青同志所拟东三省特派员办法已通过，应请核定案。6月15日中常会讨论，将该办法中的“特派员”名称改为特务员，并对经费和人选等问题作了具体安排，然后通过。追认的事项如：中政会提出的推李宗仁、黄绍竑为国民政府委员，请求追认案。1926年2月5日中常会讨论通过。4月2日，中政会报告对于北京惨杀案，已用中国国民党名义发表《告全体党员及民众书》，请中央追认，中常会通过。
中央政治委员会与中央常务委员会同开的政治会议也不例外。中常会决定它的组成人员，规定它的工作程序、会议时间等。在工作程序上，它仍要向中常会报告请示，接受并完成中常会交议交办事项，对中执会和中常会负责。
仅举几例：1926年8月14日，政治会议在中常会上报告“调解邮务罢工经过”和“举定工人问题宣传委员”两项内容。9月21日，政治会议向中常会会议报告两件决议案。1926年7月20日，中常会讨论议案共6项，其中决议“交政治会议讨论”者两项。省港罢工委员会函述一年来为民族求解放奋斗经过，请示今后办法，8月17日中常会讨论决议：“交政治会议核复。”8月31日中常会上有人提议组织江苏特务委员会，当即决议：“交政治会议。”而政治会议通过的议决案要请中常会批准。如政治会议议决党员背誓罪条例案交9月18日中常会，中常会讨论决议：“照准交国民政府公布。”[2](pp.461-471)
诚然，中政会有僭越职权之处。1927年4月5日，中政会开会，主席谭延闿提出：军事委员会有一上中执会的呈文，是否在中政会讨论？孙科：“中央执行委员会还不是这几个人，大家同意就可发表。”主席问：“不通过中央执行委员会？”吴玉章：“报告一下就是。”会议通过。[2](p.1025)这是由于中政会与中常会组成人员重合，一时图简便，知道违背制度，所以补救：“报告一下。”同年4月13日中政会开会，吴玉章提出，可否让“三三一”惨案被难同志和万县的代表出席报告惨案情况？主席谭平山：“这一类的事，是在常务委员会报告的。”吴：“政治委员会同常务委员会差不多的。”“不是别的，因为报告之后知道那边的情形，可以一并想处置的办法。”[2](pp.1051-1052)这也是从中常会和中政会人员重合考虑，在工作中简便从事。都不是中政会与中常会地位并列所致。如前所述，南京国民政府由政治会议决议建立，既越权又不合法。一是擅自临时增加政治会议成员组成政治会议，未经中执会或中常会批准，应属无效；二是抛开中执会，政治会议无权组建政府。这是政变的结果，不是其本身地位、职权的体现，与制度不合。
可见，中政会职权不能取代中常会；其地位既不是与中常会平行，更不是高于中常会。正如有的学者所说：中常会与政治会议“并不是并列的，而是一种上下级关系”。[12]
综上可见，中政会始终是国民党中央执行委员会下设立的重要政治机构，即使地位达到训政最高指导机关、政治最高指导机关，仍应对中执会负责，中执会闭会期间对中常会负责，而不是国民党最高权力机关或党政最高机关。它不属于政府系统；从事政治咨询，或讨论议决政治事项，指导、监督政府执行，均不直接对外，不直接发号施令及处理政务，不宜与国家元首、政府首脑职权相提并论。
收稿日期：2008-03-20
注释：
①蒋介石担任国民党中常会主席、政治会议主席、军委会主席、国民革命军总司令、军人部部长、组织部部长等职务。
②据1928年10月25日《中央政治会议暂行条例》、1929年4月15日《中国国民党中央执行委员会政治会议条例》、1930年3月4日《中央执行委员会政治会议条例》、1935年12月12日《中央执行委员会政治委员会组织条例》、1940年3月30日《中央政治委员会组织条例》等归纳。