集权还是分权：政府发展旅游业的两难境地，本文主要内容关键词为：旅游业论文,境地论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在发展旅游业的过程中，政府应取什么态度、扮演什么角色、发挥什么作用，始终是一个颇有争议的议题。据世界旅游组织研究结果，在发展旅游业的过程中，政府至少应履行协调、立法、规划与投资等四方面职能；至少应完成以下五方面基本目标：一是满足闲暇和度假权利；二是为居民出行服务；三是推动对旅游业各个领域的开发建设；四是从事社会和文化开发；五是保护自然与环境协调共生。不同时期、不同国家甚至同一个国家不同时期的政府在旅游业发展中所扮演的角色都是不尽相同的。
一、政府在发展旅游业中的基本职能
（一）政策规划 在过去10多年时间内，尽管国家旅游部门的作用与地位发生了一定变化，但制定旅游政策与规划始终为其基本功能。在政策制定时，主要特点是：一是目标取向以经济拉动为主，经济贡献是各国政策目标体系中重要组成部分。二是促销范围以国际市场为主，多数国家政策目标仅涉及国际市场，特别是在鼓励入境旅游、限制出国旅游等奖“入”限“出”方面，各国有很高的一致性。例如，加拿大旅游委员会在其公开阐述的政策目标中，明确提出要减少本国居民赴美国旅行的规模；日本政府传统上鼓励本国居民出境旅游，但最近正在积极反思，意欲采取大动作，鼓励促销入境旅游市场。
（二）产业调控 政府介入旅游业的管制，大体有4个领域，一是饭店等级划分制度，二是旅行经营许可制度，三是保护旅游消费者权益，四是提供各项保障。在一些新兴目的地或旅游发展转型期的国家，产业调控较为盛行，如巴勒斯坦国家委员会下设的旅游局一直热衷于提高政府干预度，以提升游客感受质量，并征募和培训了一支警察部队，为游客提供安全保障、打击文物古迹盗窃行为。
（三）协调中介 协调职能是政府介入所有经济体系的一种基本而有效的手段，国家旅游行政机构需要扮演好各政府部门之间特别是中央政府与地方政府之间，以及政府与私营部门之间的协调者角色，尤其是在制定旅游政策总体框架时，要同地方当局、私营部门展开卓有成效的协商共事，国家旅游业总体战略要充分考虑、吸取各方面建议意见。
（四）协调服务 政府为发展旅游业需要提供多方面的协助。其一，提供必要的旅游基础设施，创造两个好环境，即为旅游企业创造良好的经营环境，为旅游者创造良好的旅游环境。其二，提供足够的启动资金，大多数国家都有某种关于如何为旅游业进行资金支持的机制。其三，通过综合调查研究，提供有关旅游信息。
二、不同阶段 不同重心
国家旅游行政机构的核心职能是协调、立法、促销、调研和提供公共信息，但不同发展阶段职能重心是不同的。国家旅游组织的职能不是一成不变的，需要动态调整，特别是适应旅游目的地不同开发阶段的不同特点。经和发组织(OECD)旅游委员会认为政府参与旅游业可划分为4个阶段。
（一）启动阶段——先驱或催化剂 在旅游业发展早期，各国政府为尽快启动产业发展，普遍发挥了“先驱”或催化剂的作用，其管理触角几乎涉及旅游活动的各个领域，通过建设旅游基础设施，为产业发展消除障碍；通过旅游企业国有化运动，成为饭店、旅行社、交通企业业主；通过政府主导促销国家形象，尽快占领国际旅游市场，例如，20世纪60年代，欧洲曾发起了大规模国家形象广告运动，费用开支在欧洲各国旅游部门预算中占据很大比例。
（二）发展阶段——规制与服务 随着旅游业的增长，其巨大的商业价值也逐渐在市场上显现出来。受利益驱动，私营部门开始对饭店及旅行贸易等旅游经营领域产生了愈发浓厚的兴趣，私营资金遂进入旅游业，进而导致饭店建设和旅行社、旅行批发商的快速发展。为了使这种供给适度扩张、对旅游业进行管制，政府开始采取了具体法律措施，如大多数国家强制性推行旅行社许可经营、饭店等级划分制度，价格管制更是全球风行，在某些国家，餐馆菜单甚至都在管制之列。此外，随着竞争加剧，政府为企业提供各种服务也在一定程度上提高了旅游竞争力，其中一个重要表现，就是为入境旅游者签证办理提供便利措施。
（三）成熟阶段——协调与中介 国家旅游组织参与旅游业的最后阶段的主要特征是，国家扮演协调者的角色，或旅游开发的催化剂。当前，全球大多数国家，尤其是发展中国家或旅游业仍处于转型期间的俄罗斯、中欧、东欧以及部分中东国家仍处于第一或第二阶段，但欧洲、北美以及亚太地区大多数国家则已进入第三阶段。在中央政府层面上，这些国家正逐步从旅游企业及服务企业的利益摆脱出来；保护旅游者及其他消费者而不是对产业实行管制，《欧洲包价旅行目录》就是这一目标的体现。除欧洲、南美和东亚太等少数国家外，发达国家纷纷取消对旅行社许可经营制度及饭店等级划分，而将这些职能交由行会组织，企业自愿参加。
三、发展趋势：分权日渐盛行，私营部门开始全面参与旅游业发展；集权逐渐萎缩，但政府在某些特定领域仍有较深的参与度
（一）分权的主要表现：政府传统职能的适当萎缩
1.放松管制。各国旅游部门在管制中经常陷入尴尬境地，一些工作职能甚至彼此冲突，例如，“管制”与“合作促销”就是两个难以双赢的职能，也就是说，如果依照有关法规，惩处或限制产业内的某些成员，则可能影响被惩处者参与合作促销的积极性，甚至影响其对旅游部门的支持态度，而旅游部门的生存又必需依赖于产业支持。为此，国家旅游组织正在逐步放弃管制产业等一些传统功能，具有真正管制权的旅游部门正在逐步减少，爱尔兰、新西兰等多数国家的旅游部门不再对旅行社实行许可经营，饭店及餐馆的等级划分工作也交由私营部门执行。
2.促销分离。目前，许多国家的促销和营销从各国旅游行政管理机构中分离出来，实现促销与政策制定的相互剥离，并交由半自治、公私结合等机构履行，如法国旅游部下设的“法兰西旅游之家”是公私成功合营国家旅游促销的经典模式，其突出特点是，参与其中的私营部门不仅有旅游业界代表，亦有其他产业和部门参与，如汽车制造业、百货商场连锁集团、时尚物品公司和法国香水公司，来自制造业、电讯业等其他部门和产业力量有助于强化法国在潜在旅游市场上的形象；在办事处设立时，作为法国促销机构的“法兰西之家”始终没有动用中央政府预算资助。
（二）分权与集权的理想结合：以公私合作进行国家旅游促销为例
1.不断减少的政府财政预算是政府不能包办国家旅游促销的主要原因。目前，政府参与国家旅游推广尤其是促销工作引起了愈来愈多的争议，在新形势下，政府有必要调整其对旅游业管理的干预，使之保持在合理水平线上，而这种干预必须结合私营部门的力量，提倡国家旅游促销的公私合营。其主要依据是，其一，各国政府在面临巨大的财政压力情况下，特别是90年代末欧洲一些国家为满足货币联盟对国家政府财政赤字的有关硬性标准，不得不削减其财政支出。其二，政府财政支出必须在平等的前提下，支持各产业发展。旅游业是否可以优先享受到足够的财政资金，已引起了有关国家的质疑，更引起了其他产业的相互攀比，而攀比的结果可能就是政府“一碗水端平”政策。其三，在旅游业发展的某些领域，私营部门可以完成一些政府所不能完成的工作，公私合营可以起到各有分工、优势互补的作用。其四，在全球共同呼吁政府财政增加透明度和要求公开监督的情况下，使用公共资金的谨慎、合理、公平政府原则愈发显得重要，这在一定程度上也说明，各国国家旅游行政机构之所以日益重视对旅游业产业业绩的测量与评估工作，在争取预算期间，可以政府及社会提供具有足够说服力的证据。
2.旅游促销具有诸多特性：政府不能完全退出国家旅游促销的原因。其一，市场失灵现象的存在，需要政府介入。其二，世界范围内正朝着经济全球化、一体化以及私有化的方向发展，“你中有我，我中有你”的特点十分突出，各国一些大型企业的利益已突破行政与地理界限，例如，航空公司和饭店集团并不局限在本国利益，英国航空公司广告与促销所产生的综合效益中，留在英国境内的不足10%。其三，在部分国家，私营部门力量比较有限，无力大规模参与国家旅游推广。其四，中央政府与当地政府和私营部门利益目标存在差距，后者往往从本国特定地区、旅游业的特定部分投入促销，导致的后果既有重复行为也有冲突行为，造成资金浪费。其五，一旦私营部门全权负责国家旅游业推广与促销工作，一些财大气粗的大型企业集团可能通过倾注资金，左右政策制定进而促成有利于大企业集团发展的宏观环境，并因此成为产业“巨头”。其六，最终影响将是国家旅游产品竞争力的下降，私营部门资助地方或国家推广与促销的成本将以饭店、餐馆更高价格或更高出租车费的形式向消费者转移。
3.私营部门参与国家旅游促销渐成气候。在政府预算压力增大、旅游组织经费紧张的情况下，私营部门从其自身利润最大化的利益目标出发，携其资金实力和娴熟掌握产业实际运作的优势，纷纷介入旅游组织，特别是介入旅游开发和国家旅游形象促销。例如在欧洲，英国、法国和荷兰私营部门直接参与旅游开发，在其预算中分别占30%、44%和50%的比重；在智利、秘鲁、玻利维亚和乌拉圭等国的旅游开发中，私营部门起到了十分活跃的带头作用，即在政府未提供必备基础设施之前，即已涉足饭店市场。
（三）解决集权与分权的纷争，答案不是只在政府与私营力量“任选其一”，而是发挥各自优势，在以下领域展开合作
1.旅游经营领域。其特征是政府除保护与合理开发国家公园、博物馆及其他历史古迹建筑、提供基础设施外，退出旅游项目的所有与经营，私营部门全面发挥作用。即使在南美的一些国家，传统上政府普遍直接所有与经营旅游设施和服务，现亦出现了公私合营的新气象。波兰在干预旅游业增长的同时，也成立了私营合股的波兰旅游开发机构。
2.旅游促销领域。例如，埃及私营部门通过产业联邦和协会，全面介入国家旅游促销：智利1993年建立了公私合营的旅游促销公司，但私营部门起主导作用；哥伦比亚尽管其国家旅游公司完全国有，但愈来愈多的私营部门开始参加到国家推广和促销运动中来。全球一个明显趋势是，促销机构的半公共性即公私合营性愈发显著，成为私营部门和地方政府的合伙性质，例如，多数北欧国家已实践相当时期，加拿大亦成立了促销委员会，爱尔兰国家旅游局正在由管理部门向促销机构转变，其职能以推广与促销为主，并成立公私合营性“海外旅游促销启动机构”。
3.教育培训领域。在许多国家，私营部门愈来愈多地介入旅游教育机构，使之成为公私联手经营的机构。例如，在肯尼亚，政府组建的知名学府犹他里大学不断接受旅游业许多经济实体的资助；在智利，所有的教育机构都由私营经营，为推动企业员工培训工作，政府于1993年建立了饭店及接待业学院，政府对投入其中的公私资金提供税收减免激励，但教学过程受国家旅游机构和教育部监督。
（四）完全私有化的代价：以瑞典为例 如果政府全线撤退，将国家旅游促销的全部事宜交由私营部门完成，将会直接影响旅游市场的开拓。1991年底，瑞典政府出台了一项新政策，其政策基点是，要平等对待包括旅游业在内的国民经济各产业，不能对旅游业有任何偏袒与优惠，各产业内的企业对自身经营负有完全责任，政府承担营造有利于企业发展的大经营环境的责任。这项措施包括，其一，取消瑞典旅游局和所有海外办事处；其二，政府继续提供资金支持，但逐步减少；其三，组建瑞典形象局，同时服务于旅游业及其他经济产业，但推广和促销仍由企业负责；其四，旅游促销职能由新成立的“瑞典的下一站”负责，但其经费来源无保障。这一系列改革，对瑞典国际旅游业产生了明显的负面影响，其后果是入境旅游人次的减少。基于市场的这一颓势，1995年早期，瑞典国会通过了一项关于旅游政策的新政府战略，并于当年7月起生效，其主要内容有：其一，取消瑞典形象局，组建新的政府机构即瑞典旅游局；其二，组建公私合营机构即瑞典旅游开发公司，取代“瑞典下一站”机构，从事旅游推广与促销活动。
四、政府与市场的分工更趋合理，我国旅游行业管理实现与市场经济的进一步对接
随着我国社会主义市场经济体制的日趋完善，政府与市场在发展我国旅游业中的分工也更趋明朗与合理，近年来，这一分工的优化在很多方面得到了体现。
（一）政府管理职能的加强：2000年地方旅游机构改革。主要特点有：第一，近4/5的旅游局成为政府行政序列内的直属机构。目前，尽管每个省改革的幅度都相当大，行政编制精简了48%～50%，但大多数旅游局的地位非但没有弱化，反而普遍得到了强化与巩固。改革后，在全国31个省（区、市）中，有24个旅游局属于政府行政序列内的直属机构，比重高达77.4%；事业单位仅有6个，占19.4%；其他级别的1个，占3.2%。湖北、广东、河南等省旅游局均为正厅级单位。第二，从变动看，半数以上旅游局地位升格。与改革前一些担忧相反，改革结束后，有16个省（区、市）的旅游局地位得到了升格，占51.6%，维持现状的有14个，占45.2%。第三，以前旅游局地位不高的地方，此次机构改革有较大突破。例如，河南省将省旅游局从原来的河南省外事办公室机构中分离出来，组建了新的河南省旅游局；青海旅游行政管理部门也在此次青海省政府机构改革中地位得到了提高，省旅游局由原来的省政府办公厅代管二级局上升为省政府直属事业单位。
表1 2000年各省（区、市）旅游局机构改革情况
直属机构 事业单位 机构升格 维持现状 降格 其他
个数
24616
14
1 1
比重(%)
77.4 19.4 51.6 45.2 3.2
3.2
资料来源：根据2000年各省机构改革方案整理而成。
（二）政府管理职能的适当下放：大旅游、小政府管理模式得到完善
1.经营权的下放。1997年，国家旅游局进行了机构改革。国家旅游局的机构进行了大幅度精简和职能转变，旅游局机关与直属企业实现了彻底脱钩，旅游法制建设加快步伐，行业管理进一步向“大旅游、大市场、大产业”的方向推进，旅游管理体制加速与社会主义市场经济接轨。此外，1998年下半年，根据党中央、国务院的决策精神，军警法机关和中央党政机关先后与所管的直属企业脱钩，其中旅游企业占据了较大比例，除少部分变为中央企业外，大部分下放到了地方。国家旅游局也与其直属企业进行了脱钩。1999年，各省党政机关也陆续与直属企业脱钩。
2.饭店星级评定权的进一步下放。为了切实加强星评工作、调动各级旅游部门的积极性，国家旅游局于2000年进行了以放权为指导思想的重大改革。星评实行分级管理，下放饭店星级评定权，国家旅游局负责五星级饭店的评定与审核，将四星级饭店的评审下放给省级旅游局，省级旅游局将三星级及以下星级饭店的评审权交由计划单列市、副省级城市旅游局和地（市）级优秀旅游城市旅游局。目的是通过改革，形成合理分工、权责统一的分级管理体制。
3.行业协会力量的强化。协会可以在政府与市场之间架起一座桥梁，我国旅游协会组织1999年以来先后成立了中国旅行社协会、中国旅游饭店协会、中国旅游车船协会和中国旅游报刊协会等，共同构成了中国旅游协会的完整体系。2000年8月，中国旅游协会旅游城市分会正式成立。各个协会的成立，有利于旅游业的行业自律，有利于行业管理工作的更好开展。
4.授权地方管理中央类旅行社。为了进一步推进旅游行业管理体制的改革，加快政府职能和工作方式的转变，国家旅游局自2000年8月20日起授权北京市旅游局，对84家在京中央单位所属国际旅行社进行行业管理。根据授权，北京市旅游局今后将负责以下各项行业管理工作：中央单位申请在北京设立国际旅行社的受理、初审和转报；导游和出境旅游领队培训、考核、发证等项管理工作；受理特种旅游及专项旅游项目申报；旅行社业务年检和国内旅游交易会招展、组团工作；除国旅、中旅、青旅三总社以外的中央社入境旅游签证通知核发工作；受理投诉、市场检查、质量监督等项工作。