重塑中央与地方财政政策的构想——预算外资金问题研究，本文主要内容关键词为：财政政策论文,中央论文,地方论文,预算外资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
自从1978年实行改革开放政策以来，中国经济改革的伟大成功已经被国内和国际观察者所普遍认同。从1978到1996的15年间，中国实际国内生产总值平均年增长率将近10%，与同时期一些东亚国家相比较，这是一个给人深刻印象的记录(Wang,1997)。但是，财政收入的情况却与此不同。从1978到1993年这15年间，政府收入占国内生产总值的比重从31.24%下降到12.57%(Ling & Wang,1997)。为了阻止“两个比重”，即政府收入占国内生产总值的比重和中央政府收入占政府总收入比重的下降，中国在1994年进行了财政改革，这也是继1980年，1985年和1988年财政改革之后的又一次努力。
尽管1994年财政改革取得了一些积极的效果，增加了中央政府收入占政府总收入的比重，从1993年的22%增长到2000年的52.2%，但是，政府收入占国内生产总值的比重增加幅度较小，从1994年的11.2%略为增长到2000年的15%（1999、2002统计年鉴）。政府收入在国内生产总值的比重偏低已经产生了许多严峻的问题。最显著的一个问题是削弱了中央政府的宏观经济调控和稳定能力。虽然有几个重要因素影响政府收入占国内生产总值的比重，但是，预算外资金的使用已经被认为是影响比重的主要原因。除了影响政府收入占国内生产总值的比重外，预算外资金在社会上还有其他负面影响，例如腐败，增加企业和公民负担，特别是那些农民的负担。
虽然预算外资金的形成与建立有其合理原因，但现在预算外资金的发展却违背了其初衷。现在一些文献中已经有了关于与预算外资金有关问题的学术讨论，但是集中于预算外资金的因果关系的研究却很少，即什么因素影响了预算外资金的形成与发展，并且发展到了今天这种无法控制的局面。我们能否调整当今中央和地方之间的财政关系，寻找一条妥当解决预算外资金问题的道路？
本文正视上文提出的挑战并力求填补文献中关于预算外资金因果关系的研究空白，就如何解决预算外资金问题提出一套综合方案。
一、1949年以来预算外资金的演变过程
中华人民共和国建立以后，预算外资金在第一个五年计划时期(1953-1957)占政府总预算的7-8%，在接下来的十年(1958-1967)内增长到20%。然后，在1981年，预算外资金占政府总预算的份额上升到50%。最后，到1982年占到政府总收入的66%。在1992年比重达到110.5%。预算外资金来源主要有三个：地方各级政府财政部门征收和支出的各种各样费用；地方政府机构和半官方组织征收和支出各种费用；国有企业和他们的主管部委和／或地方主管政府部门保留资金(Oksenberg and Tong,1986)。预算外资金部分来自国有企业，包括企业税后利润和固定资产折旧基金和维修资金。这些在1990年几乎占预算外资金的80%(Wong et al,1995)。
预算外资金来源数成千上万，给出定义是一个非常具有挑战性的工作。但是在这里全文引用官方的定义是值得的：
预算外资金：预算外资金是指有关单位凭借国家权力或由国家授权而取得的没有纳入国家预算管理的财政性资金。其收入包括地方财政部门的各项附加收入、集中事业收入、专项收入等事业行政单位的专用基金、经营性服务纯收入、行政事业性收费、专项资金、中小学勤工俭学收入、税收分成等。（中国统计年鉴1996年，第250页）。
预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属部门集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡统筹资金；其它未纳入预算管理的财政性资金。
1992年预算外资金的规模是预算收入的110.5%。但是到1993年，政府重新定义了预算外资金，根据这一新的定义，预算外资金中国有企业部分与预算外资金相分离。在接下来的三年(1993,1994,1995)预算外资金占预算收入的比重迅速缩小到1/3。
一个比预算外资金问题更大的问题是所谓“制度外资金，”是指个别政府或者半官方组织在没有得到中央或地方财政部门授权的情况下所征收的收入。这些收入由临时随意收费、未被授权的收费、非自愿“捐款”等等组成。这些资金构成中文里表述的“小金库”，这些“小金库”由各级行政机构自己管理。关于“小金库”，现在没有合适的控制机制，在统计上也没有任何记录。但是，一个估计认为制度外资金的规模可以与预算外资金相媲美（贾康，1999）。
二、与预算外资金和制度外资金相关的问题
同预算外资金和制度外资金有关的大多数问题都有其历史渊源。独立的政府机构和半官方组织（例如学校，研究机构等等）征收并支出预算外资金，削弱了各级政府财政部门的分配功能。各个职能部门和事业单位存在和管理着预算外资金，这种分散管理不可避免带来分配上的混乱。行政职能与决定这些资金的征收和使用的自由裁量权结合经常导致政府分配的走样。既然各级政府没有权力去分配和管理这些预算外资金，政府财政资金的分散必然会导致政府职能的减弱。为了回避对每个组织和公民行使“财政部门”的职能，每个组织都会从企业、其他单位和公众那里征收各种各样的预算外资金。这些不是税收的费用无疑将增加组织和个人的负担。
预算外资金的存在削弱政府协调和控制宏观经济和社会发展的能力。资金分散表现在许多机构和单位拥有巨大数额的资金，而这些资金不是在政府财政部门的计划和管理之内。这些外部资金对政府预算资金产生了“挤出”效应。这种效应至少在以下两个方面影响到政府协调和控制宏观经济和社会发展的能力。
首先，政府引导消费的能力被减弱。因为预算外资金的分散管理和追求短期利益的特性，大部分预算外资金被转移到消费领域。预算外资金的使用使得社会团体和个人非理性消费扩大。
其次，预算外资金削弱政府协调和控制资本投资决策的能力。事实上，预算外资金已经成为基础设施建设的一个重要的资金来源。缺乏一般科学管理原则，一些预算外资金被投入到具有短期效益、快捷的工程上。重复建设和盲目建设现象非常普遍。结果，不同地区的差异非常小、工业结构不协调、社会资源浪费巨大。
第三，预算外资金在政府财政部门体系外运行对社会经济的发展产生了消极的影响。在过去的几年，预算外资金已经成为政府部门和事业单位的自主资金。这些资金也变成拥有它们的单位的既得利益，从每个单位的角度来看，预算外资金的优势在于它是在政府监控的范围之外，特别是在各级政府财政部门监控的范围之外。许多政府部门和事业单位隐藏他们预算外资金收入并且以现金或其它实物形式作为红利和福利大量使用。这种现象非常普遍。预算外资金经常用于支付名目繁多的豪华晚宴或是庆功会。政府机构对预算外资金的随意和不规范使用已经成为其他相似行为的“模范”或者“榜样。”因此，预算外资金的使用不仅导致政府资金效率低，而且引发各种各样的违法违纪行为，对社会经济秩序造成不良冲击。这又反过来削弱政府调控宏观经济和社会发展的能力。
大量巨额预算外资金的存在导致不法行为和腐败。预算外资金成为不法行为和腐败的土壤和温床，因为它们在财政部门监督的范围之外。因此，行政部门和事业单位控制的预算外资金和制度外资金成为拥有者的“小金库。”在某种程度上，资金的数量多少意味着权力的强度大小。使各个机构（政府部门或者服务机构）所拥有预算资金的最大化是大多数机构（如果不是全部机构的话）的强大动力(Buchanan and Tullock,1962;Niskanen,1971)。因为政府财政部门分配的资金是有限和可预测的，而预算外资金在某种程度上来说是无限制的，很难控制对预算外资金的追求，也没有有效机制能抑制它们。因此，在扩大收入、权力和威望等动机的驱使下，每个公共组织都寻找属于自己地盘的预算外资金。因此，附属于党和政府的实体和公司已经直接参与微观经济活动并且危及政府的形象、败坏社会风俗。由预算外资金所产生的腐败成为公众不满的重要原因。
三、预算外资金的因果关系
前面，我们探讨了由预算外资金产生的一些问题。既然预算外资金如此有害，为什么我们承认它们的合理性而不是简单的去除这些支出？
预算外资金的出现、存在和发展在特定的历史背景下有它的合理性。预算外资金的范畴和规模伴随经济发展和财政改革正逐渐扩大。在每个历史时期内，预算外资金的构成和数量受当时政治经济情况和经济管理体制的限制和影响。
预算外资金是“统收统支”财政体制的产品。在这样的制度安排下，地方政府机构允许有一些自主资金。在“分灶吃饭”的财政时代，预算外资金更进一步成为公共部门独立征收和自主管理的资金。尤其是当财政权力进一步向地方政府分权后，地方预算外资金迅速增长。预算外资金的增长也曾对经济建设和社会发展产生积极影响。
预算外资金成为中国地方政府在计划经济向市场经济过渡时期加强资源分配能力的主要工具。当前地方财政收入不能满足日益增加的政府支出需要。不管是现在的分税制还是以前的“分灶吃饭”体制，地方政府的预算总收入几乎不能与政府支出中行政费用维持收支平衡。事实上，大多数地方财政被称为“吃饭财政”。也就是说，财政收入的大部分是人员的支出和花费（主要是薪水和相关的福利）（刘尚希等；1997）。在财政支出中，行政费用占了70%或者更多，并且还只能满足政府运行的基本需要。社会经济发展和政府规模扩大不能从财政收入中获得必要资金。另一方面，建设资金只占到财政支出的30%，就这笔钱的数量来说，只够维持像城市维护和国有企业技术革新的支出。现在还没有找到政府用来协调控制经济并且提供公共产品和公共服务的政府预算收入的解决办法。
1978年“改革开放”以来，特别是在解决市场经济的发展所出现的各种各样问题时，政府财政收入已经出现了资金短缺现象。因此，增加地方财政实力以满足其协调经济并且提供公众产品的需求是非常紧迫的。在中国，各级政府都有规划收入和支出的财政部门。但是，因为地方税制没有完全发展起来，收入不能满足政府支出要求。而且，在当前的体制下，地方政府无权增加新的税种，扩大税基，或者增加税率。为了平衡预算和促进地区的经济发展，地方政府经常征收“基金”和“杂费”以充实它的金库。地方政府普遍采用“杂费”替代税款并且使杂费挤出税款的做法。
为了增加政府的财政能力并且避免财政部门的监督，一些财政职能从财政部门转移到了政府职能部门。结合行政职能，管理机制和经济机制能一起协调并且促进地方经济的发展。公共部门财政职能和管理职能的结合使管理机制转换为经济机制成为可能，但这导致政府费用膨胀并且征收更多的费用。这些收费和杂费形成预算外资金的财政能力。在改革过程中，中央政府把更多的财政自主权移交给地方政府，特别是地方政府有权力增加征收各种名目的政府收费。这种政策环境促使预算外资金空前的膨胀。
虽然预算外资金的发展有其必要性并且从历史的角度看有它的合理性和客观性，但是由于许多原因，预算外资金实际上已经成为一匹“脱缰野马。”在第三部分里，我们看见有许多与预算外资金相关的问题。在本文的下一部分，我们将提出解决预算外资金的一套综合方案。
四、解决有关预算外资金问题的政策设想
从上面的分析中，我们知道来源于预算外资金的收入是地方社会经济发展的重要资金来源。但是，从预算外资金那里获得收入经常违反公平原则和支付能力原则。例如，普遍认为在农村地区农民承担各种各样沉重的杂费和收费，这些费用经常超出他们能够承担的限度。这违反了公平原则，因为与农村居民相比，城市居民承担的费用较少。而且，与城市居民相比，大多数地区农民在经济上并不宽裕。因此，在向那些农民征费时，也违反了负担能力原则。我们怎样才能构建一个合理地控制预算外资金的财政体制呢？
在支出方面，我们知道虽然预算外资金的一些钱用于合法目的，例如把钱用于经济发展和进步，但是一些钱却导致腐败，谋取私利，或者工程重复建设。后者被认为非法的或者至少是不适当的。我们怎样才能识别出预算外资金的使用是不适当或非法？我们面对的富于挑战性的任务就是，设计一个制度框架确保足够的预算外资金合法的收入和支出，同时防止从预算外资金派生出来的非法收入征收和支出。
4.1 精简公共部门人员，降低行政费用
正如第四部分所陈述的，行政费用占财政收入的70%。如果我们有一个降低行政费用的方法，那么我们能使财政部门预算收入的部分钱转移到社会和经济发展上去。这个解决办法作为正在进行的行政改革的关键因素不仅可能而且是必要的。有学者估计在公共部门工作的人吃“皇粮”实际消耗了国内生产总值的20%(Zhou,1998)。如果我们有办法缩小公共部门50%的规模，那么，占国内生产总值10%的资金能够解放出来用于其他目的。这与1998政府机构的改革方案是一脉相承的，这次改革朱镕基总理提议减少政府雇员的50%(Liu,1998)。如果改革成功，以前用于薪水和相关费用的大部分财政收入可能被转移到经济发展上来。虽然这样的计划实施是困难的甚至极具挑战性，实证研究的证据表明中央政府在减少政府雇员上取得了进展（参见中国行政管理，1999）。根据中国行政管理学会的研究，到1998底中央政府一些部委减少了政府雇员的47.5%。在2000和2001年，行政改革在地方政府中继续实施。计划的结果能否得以实现需几年以后才能得到检验。然而，一个更加艰巨的任务就是改革其预算也依赖财政收入和预算外资金的事业单位。在中国，事业单位有大约2800万个雇员，而政府只有大约800万个雇员。相当一部分政府解雇的人去了事业单位。政府改革的最后成功依赖于改革在事业单位的执行和成就。否则，事业单位变成了从政府中解雇人员的“蓄水池”。既然政府和事业单位使用相同的资金来源，这些人员很容易回到政府中去。根据正在进行的行政改革和事业单位改革的视角出发，预算外资金的解决和财政改革并不是一个孤立的环节。更确切地说，他们应该是中国行政改革的一套综合方案的组成部分。
4.2 在中国建立透明的中央与地方财政关系
关于中华人民共和国中央地方财政关系的研究文献有很多，大部分研究揭示出中国中央与地方财政关系的错综复杂性。一些学者认为在改革时代中央与地方财政关系是“迎合省的需要”，暗指地方各级政府是改革政策中受益更多的群体。分权加强了地方政府的权力，很显然，力量均势不可逆转地向地方倾斜(Solinger,1996)。但是，中央政府努力尝试保留它的权力，这也是事实(Chung,1995)。Chung认为，中央政府没有能力限制省的自主权这一推断是错误的。证据显示，中央愿意并有能力根据中央的偏好来调节省级财政的自主权(Chung,1995)。首先，中央政府经常重新调整与各省的预算分享比率，把某种税款重新归为中央政府收入。它也可以根据预算外的资金建立新的税收，并且把一些有赢利的企业编入中央直属企业。第二、当需要时中央经常向地方政府借债。第三、中央为地方政府购买国债指定配额。这些惯例表明一旦中央觉得有必要，它会毫不犹豫地加强它的财政权力(Chung,1995)。
从1949年到1984年，有5次主要的中央与省财政关系的预算安排(Oksenberg & Tong,1986)：
1)全部中央集权(1950,1968)。全部收入首先上交中央，然后中央在地方中分配。地方支出需中央批准。
2)分配收入（1951-58；1979在四川；1980-82在15个省）。中央和省确定了支出和收入来源。
3)分享总收入（1959-67，1969-70，1976-78，1977-80在江苏；1980-82在北京，天津和上海；1983-84几乎所有省）。中央和地方政府分享比率进行协商决定。
4)支出与收入脱钩(1974-1975)。
5)总额转移支付(1971-73，1980-84在广东和福建）。中央和省谈判确定固定总额上交中央。
从1985年到1993年，中央与省的预算安排最好归类到“分享收入”栏，几乎每个省或者省级城市不得不单独与中央政府协商。这种行为导致巨大的行政费用并且经常引起不满，因为在地方政府中有不平等的现象。
1994财政改革采用新的实践，用“分享税款”替换以前“分享收入”。虽然1994年改革在中央和省政府之间财政关系分类方面取得很大进步，但也有几个突出的问题。首先，没有条款限制中央政府的行为。这意味着中央仍然能够根据它的偏好做它想要做的事情。第二，中央仍然拥有地方政府的财政支出权力，并且“中央请客，基层出钱”是句名言。地方政府必须满足中央要求，当他们预算收入缺少资金时，预算外资金就成为地方政府的一种资金来源。第三，地方政府没有权力批准建立新的税种，或者调整税率和税基。唯一的灵活性就是征收各种各样的预算外资金。因此，补救措施有：1)立法机关（全国人大）通过法律法规限制中央政府的财政能力。没有法律或者规章允许，中央政府不能够做它想要做的事情。2)通过法律和／或法规明确地方政府支付责任，即明确各级政府相应的事权。3)应该授予地方政府根据地方状况建立新的税种、调整税率和税基的权力。中国是一个拥有960万平方公里疆域的大国。税务权力应该授予各级地方立法机关，而不是以预算外资金的形式落脚于政府机构和其他公共部门实体。通过这种制度安排，预算外资金来源应该会被限制在一个很小的范围内，也能够调动各级政府征收和管理税款的积极性。
4.3 预算外资金的管理：法治
多年来，预算外资金理论上解释“由征收的机构拥有，并且被相同的机构征收和支出，并被该机构管理，”即行政事业单位拥有相对独立的坐收坐支制度。这种解释被1986年国务院“关于加强预算外资金管理的通告”所加强。1996年7月，国务院颁布“关于加强预算外资金管理的决定”，这个决定明确表示，预算外资金由国家拥有，被政府机构使用并且由财政部门管理。但是，传统的惯性是巨大的，每个政府职能部门仍然认为预算外资金是他们自己的资金，所以他们能把预算外资金用到他们喜欢的任何项目上去。
在第5.2部分我们曾建议，限制预算外资金的理想办法就是控制它的源头。以前大部分的预算外资金现在可以由地方税所取代，以前预算外资金的其余部分可以由政府财政部门管理。这里必须指出的一点是预算外资金的收入和支出都应得到检查和监控。新的法律应该由地方立法机关颁布，新的规章应该被建立来管理预算外资金。
4.4 法律的实施
中国过去没有建立地方税。1994年财政改革明确要求禁止地方政府批准和减免赋税。但是，有些地方政府忽略了这个重要规定。1994年武汉市就允许一些地方企业享有税款减免权。这种不服从规章现象也发生在其他地方政府和其他年份。此外，逃税和欠税在中国也很严重。中央政府和地方政府应该表明执行法律法规的意愿和能力。违犯规章制度的行为应该根据相应条款予以处罚。否则，规章、法律和法规将像花瓶一样只是装饰品。如果政府执法不严，财政管理和其他社会事项管理都会问题重重。
总之，预算外资金问题的解决不是一个独立的环节。应该与中国正在进行的行政改革和事业单位改革一起考虑、探索和加以研究。在当前，应该着手解决好“费改税，”尤其是农村“费改税”的工作。同时，着手解决好“非税收入”的征收和管理。解决预算外资金问题的关键最终依赖相关法律法规的制定和实施。中国政府应该显示它有制定这样的法律法规的意愿和能力，并且有执行这些法律法规的意愿和能力。现在是时候了！
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