从民工潮到民工荒：基于劳动力市场管制视角的分析，本文主要内容关键词为：管制论文,民工论文,视角论文,劳动力市场论文,民工荒论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从民工潮到民工荒：一种凸显多层次矛盾的劳动力市场现象
由于拥有庞大的人口和劳动力规模，中国是劳动力大国的观念已被人们所认同，人们很少会认为中国会出现劳动力短缺，存在了多年、因农民工集中返城务工而引发的民工潮事实上也为中国的劳动力大国地位做了佐证。因此，当民工荒突然出现于曾是大量吸纳农民工就业的东南沿海地区时，出现“令许多人没有想到”的局面也就不足为奇了。问题是为什么曾经十分严重的民工潮一下子被民工荒所取代了呢？透视从民工潮到民工荒的转变过程，我们就可以发现，这种转变绝非表面上所显示的农民工供给减少的问题，实际凸显了我国劳动力市场及经济运行中的多层次矛盾。
（一）凸显了劳动力供求结构失衡
在民工潮期间，如果用“无限”两字来形容农民工的供给恐怕并不为过，而现在的民工荒却是企业招不到或很难招到足够数量的劳动力。难道是长期以来农民工供过于求的态势发生逆转了吗？其实，不包括正在流动的农民工，仅就农村中尚需转移的1.5亿农村富余劳动力而言，农民工供大于求的态势根本没有改变。 透视“闹荒”比较严重的珠三角、闽东南、浙东南等地区的民工短缺现状，我们就可以看到，这些地区所短缺的实际是总体素质比较高、技术熟练或有一定经验的技能型劳动力，而缺乏技能或低素质的普通工人并不缺乏。同时，民工荒主要发生在加工及制造业聚集和经济发展比较快的东部经济发达地区，如广东、福建、浙江、江苏等省区，尽管民工荒也有向内地扩展的趋势，但全国大部分地区特别是经济欠发达地区并未出现明显的民工短缺。从行业结构来看，发生民工短缺的主要是“三来一补”的劳动密集型行业，如服装加工、制鞋、玩具制造等行业，而资本密集型和技术密集型行业基本未出现民工短缺。因此，民工荒对民工潮的替代实际上反映了农民工供给与需求在结构方面的失衡。
（二）凸显了中国经济运行中的深层次矛盾
改革开放以来，中国的经济发展确实取得了举世瞩目的成就。但伴随中国经济总量的不断增加和参与国际分工与合作程度的日益加深，经济运行中的一些深层矛盾也逐渐开始显现，其中长期过分依赖廉价劳动力所带来的低成本并将之作为竞争优势和招商引资“法宝”，进而导致产业结构严重不合理、产业升级速度缓慢就是突出的一个。这一深层次矛盾在珠三角地区表现得尤为明显，在这一地区，劳动力严重供过于求——低工资成本——高企业竞争力三者之间已经形成了一个紧密相连的链条，并成为经济运行最明显的特征。处于这一地区的企业多是加工、制造业企业，且多属劳动密集型，他们多是靠低廉的劳动力成本吸引外资，并取得连发达国家都无法比拟的“中国制造”的竞争优势，这一现象被有关学者概括为“过于依赖低廉的劳动力来作经济起飞的动力”。低成本一直是这些地区许多企业赢得市场的制胜法宝，而压低工人工资则是最简单、也是最奏效的方法。如果失去廉价劳动力，许多企业将毫无竞争优势可言。因此，这些地区的企业内在地就有一种压低工人工资的动力。由民工潮到民工荒，使这一问题得以充分显现出来，据2004年9月劳动和社会保障部发布的一项调查报告显示，过去12年间珠三角地区农民工月工资仅提高了68元[1]。这些地区的企业长期过分依赖廉价劳动力的低成本优势，事实上也制约了其产业升级和产业结构的调整。从这个意义说，民工荒也许会为珠三角等地区的产业转型提供契机。
（三）暴露出城市化进程中的问题
农村富余劳动力向城市转移是我国实现工业化、城市化和现代化的必然趋势和必然要求，也是我国社会转型的必然趋势和必然结果。换言之，要实现工业化、城市化和现代化和社会转型，农村富余劳动力能够顺利转移出来是充要条件。而从民工潮到民工荒，不论成因如何，至少说明了农村富余劳动力在向城市转移的过程中遇到了障碍和阻力，农村富余劳动力不能顺利从农村转移出去。这一结果，无疑会直接影响到工业化、城市化和社会转型的进程，同时还会直接影响城乡差别、地区差距、农民贫困等问题的解决，从而影响和谐社会的构建。同时也有学者指出，民工荒的发生，再一次向人们敲响了警钟：工业化、城市化和现代化的进程并非一路坦途。
（四）反映了农民工希求得到公平、公正待遇的维权意识的觉醒
在我国，由于户籍等制度形成的城乡分割格局的长期存在，农民工进城务工后普遍面临着工资待遇偏低、劳动时间过长、工作环境恶劣、社会保障不全、合法权益屡被侵犯等不公平待遇，同时农民工虽身在城市，但多是城市的“过客”，并饱受因此所带来的各种不公正待遇，如落户、子女入学、就业、住房等。如今随着农民工的日益成熟，特别是已经基本解决了温饱问题、受教育程度普遍提高的第二代农民工，已不再像“有工就打”的第一代农民工那样对种种不公平、不公正待遇一味地“忍辱负重”和“逆来顺受”，而是开始以用“脚”投票的方式对种种不公平、不公正待遇做出主动评价和选择。因此，农民工不再对城市“趋之若鹭”，而开始对严重显失公平的劳资关系说“不”，其实正说明了农民工希求得到公平、公正待遇的维权意识的觉醒。而从民工潮到民工荒转变所蕴含的这一实质来看，民工荒对民工潮的替代着实是一种具有积极社会意义的劳动力市场现象，它不仅预示着农民工境遇的改善开始受到社会的关注，同时以公平正义等为内容的和谐社会的构建也将增添新的内容。
二、制度缺陷与管制失灵：民工荒对民工潮的替代凸显劳动力市场管制存在问题
学术界和有关部门在剖析和反思民工荒现象时总结出了以下三方面成因：一是国家实施的促进农业发展、农民增收的新农业政策开始显效，吸引了一批农民工从事农业生产，从而减少了农民工的供给规模；二是农民工的供给与需求出现结构性失衡，相对于不断增加的需求而言技能型农民工供给严重不足；三是农民工对工资待遇、工作环境、被边缘化的社会地位及因此导致的进城壁垒加大不满，从而引起农民用“脚”投票。深入分析这三方面原因，我们可以发现，其实这些原因可分为内生和外生两方面，第一、第二个原因就是内生原因，它是一种表象的、直接的原因，而第三个原因则是外生原因，这是一种深层次原因，直接与政府对劳动力市场的管制有关。换言之，因为政府对劳动力市场的管制存在问题，因此间接引发了民工潮“退潮”进而发生民工荒。劳动力市场管制中存在的问题主要可以概括为两个方面，即管制制度存在缺陷和管制失灵。
（一）管制制度缺陷
包括农民工市场在内的劳动力市场作为一种要素市场，其运行要涉及多种制度因素的直接和间接制约，这些制约因素便构成了对劳动力市场的管制制度，其中主要包括户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地流转制度等。可以说，这些制度是农民进城务工所无法绕开的“门槛”。必须承认，在农民工已经大量涌入城市并事实上成为城市企业劳动力主要来源、城乡一体化已是大势所趋的今天，这些业已形成并运行了多年的制度安排并没有与时俱进地得到彻底改进和完善，因而成为引致民工荒的体制性障碍。
首先，在构成对劳动力市场管制的制度中，户籍制度是首当其冲的“罪魁祸首”。作为政府强制实行人口登记并进行属地化管理依据的户籍制度，在改革不断深入和市场经济体制已基本确立的今天，基本没有大的变动，以至于这套制度与其说是一种管理制度，不如说是一种等级制度，因为户籍或户口不仅是确认公民身份、提供公民信息的工具，而且被附加了一系列社会管理功能。在现行户籍制度下，人被截然划分为农业户籍和非农业户籍，城乡分割和分治的二元社会随之形成，不同户籍的人由于身份不同，所代表的地位及享有的权利和机会也不同，如农民工进城务工不能落户口，不能享受城市居民享有的住房、医疗、就业、最低生活保障等福利待遇，农民工的子女不能享有义务教育权等。可以说，户籍制度已成为城乡二元体制的“坚强卫道士”，并成为农民工进城务工及享有各种平等权利的最大障碍。
其次，社会保障制度及就业制度的缺陷使农民工成为城市中的“边缘人”。社会保障制度的核心内容是为被保障者提供基本的生活保障。就社会保障制度建立的目的来看，其覆盖应体现公平原则，然而我国目前的社会保障制度却因户籍性质的不同而呈现明显差别，城乡之间明显不公平，这种不公平不仅体现在最低保障层次，而且在社会保险层次也明显不公平，如农民不能享受最低生活保障，农民工在城市很难享受医疗保险、失业保险、养老保险、工伤保险等社会保险等，以至农民工在城市中实际处于“二等公民”境地，普遍缺乏就业及工作的安全感，有些只能“望城就业而却步”，民工潮的“退潮”及民工荒的发生也就不可避免了。
最后，土地流转制度的不完善束缚了农民工进城务工的“手脚”。目前我国土地流转制度的最大问题是土地使用权未能实现商品化，农民还不能完全自主支配及自由处置土地使用权，如出租、抵押、入股、转让等，这一方面不利于“剪断”农民工对土地的依赖，另一方面也事实上成为了对农民工脱离土地的束缚，特别是已进城务工多年并在城市有固定住所和稳定职业或生活来源的农民工尤其如此[2]。这也在一定程度上限制了农民工对城市用工需求的供给规模。
应该承认，这些不合理、不完善的制度安排导致农民工处于被边缘化的地位，在城市中就像“外来者”，进城务工时要么被收取不合理的费用，要么受到种种歧视（如农民工务工需审批，需办理《暂住证》、《外来人员务工证》等），有时甚至连基本的人格都得不到尊重。其实，不合理、不完善的管制制度安排，不仅限制了农民工进城务工，加大了流动成本及务工成本，而且对同样作为公民的农民工来说，也显失公平和公正。由民工潮到民工荒的转换特别是农民工用“脚”投票的抗争行为，使人们进一步看清了劳动力市场管制制度中的缺陷。
（二）管制失灵
政府对劳动力市场进行管制是政府的一项重要经济职能，是维护健康的劳动力市场秩序、保护相关市场主体的合法权益、保证劳动力市场有序运行的重要力量。毋庸置疑，作为劳动力市场管制主体的各级政府职能部门为城乡劳动力市场的形成及有序运行发挥了重要作用，但同样不可否认，政府部门的管制失灵也严重存在。
首先，政府对劳动力市场的管制力度不够。出于赢利及机会主义行为动机，在劳资关系中处于主动地位的用工企业恶意侵害农民工合法权益的违法违规行为会经常出现，如拖欠和严重压低工资、让农民工超强度劳动、不提供有效的安全保障、不负担医疗及工伤保障等等。因此政府借助法律和行政权威及时有效地制止和制裁侵权行为以保护农民工的合法权益就成为一种必需，但在现实中，打击和制裁侵权行为及对农民工的保护力度不够是极其明显的，如多数地区的最低工资规定成为一纸空文，农民工的工资被大量拖欠，农民工的工作安全仍无法得到保证，不少农民工仍在从事超强度的工作等。
其次，对劳动力市场管制存在严重误区。主要表现在一些政府部门重视经济发展，而轻视社会公平；重视招商引资及对投资者和投资环境的保证，而轻视对就业者的保护；重视对农民工的监管及收费，轻视对农民工的服务等。这些误区的存在，一方面使劳动力市场监管出现缺位、力度软化倾向，如个别地方政府简单地把廉价劳动力等同为地区优势和投资环境而对企业侵犯农民工合法权益的现象睁一只眼闭一只眼；另一方面使对劳动力市场的管制找不准着力点而偏离正确的方向，如一些地方政府忙于对农民工的监管和收费，而忽视了对农民工的技能培训、就业指导、合法权益保护及立章建制等。由于政府管制失灵的存在，使劳动力市场中的市场失灵不能得到有效弥补和纠正，农民工的务工条件和环境不能得到有效改善，有时甚至会使农民工的境遇雪上加霜。
三、改善劳动力市场管制：破解民工荒的重要对策
面对民工潮的“退潮”和有逐步扩散之势的民工荒，企业界、政府及学术界都在积极寻求有效的破解对策，因为民工短缺所产生的后果毕竟是十分严重的。笔者认为，要破解民工荒，依靠市场这只“看不见的手”的调节固然重要，但主要还得“解玲还需系玲人”，既然政府对劳动力市场管制的制度缺陷和管制失灵是导致民工荒的重要原因，那么改善对劳动力市场的管制、有效发挥政府这只“看得见的手”的作用无疑是一种必然选择。
（一）校正制度缺陷，重构合理的劳动力市场管制制度
新制度经济学家诺思（D.North）认为，制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系[3]。就农民工进城务工所面临的境遇看，应该说制度的制约是根本原因，制度设计的缺陷及制度安排的不合理是导致民工荒的根源。因此，要破解民工荒，必须从源头抓起，彻底校正劳动力市场管制制度缺陷，重构合理的管制制度。
首先，改革不合理的户籍制度。其实不仅对农民进城务工，而且对人才及人口的流动等现行的户籍制度已经显现出明显的不适应，包括学术界在内社会各界改革现行城乡分割的户籍制度的呼声一直持续不断，目前无论是从必要性还是从紧迫性角度来说，加速推进户籍制度改革的时机已经来临。鉴于目前户籍制度存在的问题，笔者认为，总的方向应是取消城乡二元户籍结构，代之以按居住地进行户籍登记管理，对所有公民统一实行居民户口，同时取消附加在户籍上的社会管理功能，使包括农民工在内的居民的政治、经济、文化教育等权利与户籍脱钩。事实上，我国的户籍制度在经历1958以前的自由迁徙、1958—1978年间的严格控制及1978年后半开放三个阶段的变化之后，近些年户籍制度改革已经在部分地区率先起步，如江苏、湖南、湖北及西安、郑州等省市已经宣布取消“农业户口”而代之以“居民户口”，国家有关部门也正在研究通过建立居民户口制度创造把农民工转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境，相信随着改革进程的加快，农民工进城务工及享受与城市居民同等权利的“户籍藩篱”将会最终被冲破，体制性障碍最终会被消除。
其次，完善社会保障及就业制度。社会保障及就业制度的完善重点是要解决农民工与城市居民在社会保障及就业方面的平等与公平问题，具体就是包括最低生活保障和社会救济在内的社会保障和包括养老、医疗、工伤、失业、生育等在内的社会保险也把农民工覆盖在内，使农民工不仅能获得基本的生产保障，同时也能获得足够的工作及职业安全感。当然根据我国国情，在目前阶段对农民工完全按照城市标准建立统一的社会保障制度恐怕并不现实，正像有学者指出的，我们可以采取区分轻重缓急、分类渐进的原则推进社会保障制度的完善，但最终目标应是建立统一公平的社会保障体系。在就业制度方面，应建立农民工与城市职工同等的就业机会，使农民工不再遭受工种、职业、事前审批等歧视性规定和不合理限制，如湖北省允许农民工落户城市并建立平等的就业制度就在此方面先行了一步。
最后，完善土地流转制度。如上所述，土地流转制度的不完善直接导致农民工与土地之间形成无法“剪断”的依赖关系，因而会束缚农民进城务工的“手脚”。其实，土地流转制度的不完善还会产生在城里有固定住所、稳定职业或生活来源、并享受一定程度社会保障的农民与纯粹以土地为生的农民之间新的不平等，同时也不利于土地耕种中的规模经营。因此，完善土地流转制度，理顺农民工承包经营土地与进城务工的关系，也是解决民工荒的有效途径之一。根据我国现阶段农村土地承包经营的现状，完善土地流转制度就是要在符合法律法规的前提下，把土地承包经营权作为生产要素完全推向市场，建立农村土地承包经营权的自由转让、抵押、租赁制度，使那些想进城务工或在城镇生活的农民工逐渐摆脱土地的束缚，彻底进城寻求就业并转变为产业工人和城镇居民，从而增加农民工的供给规模，其实这也是我国推进城市化进程所必需的。
（二）矫正管制失灵
劳动力市场中的政府管制本应解决劳动力配置的市场失灵及社会公平、公正等公共目标的实现。但正如上所述，由于存在管制失灵，这两方面的目标都没有很好实现。因此，要破解民工荒，矫正管制失灵也是一种必然选择。
首先，加大对侵犯农民工合法权益行为的管制力度。相对来说，农民工在劳动关系中处于弱势地位，而作为劳动力市场的主体其收益、安全、健康等权益受到《劳动法》、《最低工资规定》等法律法规及规章的保护，也理应得到全社会的尊重。鉴于农民工合法权益屡遭侵犯的现实，政府相关职能部门及司法部门必须本着以人为本的原则，借助法律及行政权威依法加大对恶意拖欠工资、不按规定给付劳动报酬、强迫农民工从事超强度工作、不执行最低工资规定、不依法负担医疗及工伤保障义务等侵权行为的惩处力度，依法保护农民工的合法权益，从而改善农民工就业的外部环境。
其次，走出管制误区，找准管制着力点[4]。 政府职能部门对劳动力市场的管制除了依法制裁侵权行为外，一个重要方面就是弥补市场机制在配置劳动力资源方面的失灵。具体说就是：（1）加强对农民工流动和就业的指导，包括提供信息咨询，减少农民工的流动和寻找工作岗位的盲目性，降低农民工就业的搜寻成本。（2）加强对农民工的知识和技能培训，并通过政策导向引导农民工加大人力资本投资力度，以提高农民工的素质和就业能力。（3）加强立章建制工作， 为农民工的有序流动、就业和维权、为农民工与雇主间雇佣关系的良性建立和发展提供强有力的制度规范，并通过制度的规范效应保证劳动力市场的健康有序运行，在现阶段应加快对诸如《农村劳动力跨省流动就业管理规定》等明显不适应新形势发展要求的原有法律法规及规章的清理、修改及废止工作，并尽快制定适应新形势要求的管制法律法规，如《农民工权益法》、《最低工资法》等。（4）尽快取消对农民工流动及就业的不合理管制（包括收费），规范政府管制行为，切实做到公平与公正。