中国人民银行再贷款：功能演变与前景探讨，本文主要内容关键词为：中国人民银行论文,前景论文,功能论文,再贷款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国人民银行再贷款政策工具功能的历史演变
(一)第一阶段：流动性注入和结构调整的双重功能
第一阶段从1984～1993年。1984年，中国人民银行正式履行中央银行的职能，再贷款是其最为主要的注入流动性的政策工具之一。与之相配套的政策工具还有在当年开始实施的法定存款准备金制度。如果说再贷款作用于中央银行的资产方，那么法定存款准备金政策工具则主要作用于其负债方。前者向银行体系提供流动性，后者旨在收缩银行体系的流动性。截至1993年，中国人民银行还实行了贷款限额制度，对专业银行的贷款规模实行上限管理。因此，再贷款的作用主要体现在两方面，一是中央银行再贷款是中国人民银行向银行系统注入流动性的重要渠道；二是中国人民银行支持经济“结构调整”是通过该政策工具来实现的，如通过点贷等方式进行的全国性经济结构调整。
1.再贷款的注入流动性功能。具体来说，这一阶段中国人民银行再贷款的流动性注入功能主要体现在中央银行采用核定和分配额度管理和期限管理的办法上，即向当时四大专业银行提供资金，如年度铺底性贷款、季节性贷款和临时贷款等等。这其中有两方面的问题值得探讨。
第一，中央银行的“超贷”是否合理。所谓中央银行的“超贷”，是指中央银行对专业银行的再贷款要大于专业银行缴存的存款准备金。对专业银行而言，就是从中央银行获得的再贷款不仅用于缴存法定存款准备金，还有一部分可以用作超额准备金。这一现象是否能够说明中国人民银行当时的法定存款准备金制度不合理呢?可以通过以下的公式来说明。中央银行的资金来源与运用可以简化成以下公式：
再贷款=货币发行+存款准备金
(1)
通常，货币发行项目是不断增长的，因此必然有再贷款大于存款准备金(包括法定和超额两部分)的情况出现；反之，如果希望消除中央银行的“超贷”现象，那么就意味着当时中央银行必然会出现货币净回笼的情况。与此相关，专业银行的资金来源与运用可以简化为以下公式：
库存现金+存款准备金+各项贷款=各项存款+再贷款 (2)
这里的分析忽略了负债方的资本金项目。如果要消除中央银行的“超贷”现象，那么专业银行就必须出现“存差”现象。但专业银行出现“存差”基本是在20世纪90年代中期以后的事情，而在当时，专业银行基本上是“贷差”。因此，当时中央银行出现“超贷”主要源于其注入基础货币的单一性，即依靠再贷款向金融机构注入流动性。
第二，是否可以认为法定存款准备金率太高，降低法定存款准备金率，中央银行的“超贷”现象便可能消失呢?上述分析表明，从中央银行的角度分析，不论存款准备金率是高还是低，如果再贷款余额(或者发生额)要小于存款准备金余额(或者发生额)，货币发行就必然出现下降。这意味着当年中央银行没有现金投放，而这几乎是不可能的。如果当年中央银行投放了现金，那么中央银行的再贷款必然要大于商业银行缴存的存款准备金，也就是必然出现中央银行的“超贷”。这与存款准备金率的高低没有关系，是由于中国人民银行向银行体系注入流动性的渠道单一性造成的。
2.再贷款的结构调整功能。中国人民银行还通过再贷款发挥其经济的“结构调整”功能，主要体现在中央银行的专项贷款方面。如为支持革命老区、少数民族地区和边远山区发展商品经济，实现脱贫致富，以及适应沿海港口城市经济开发的特殊需要，中央银行还提供专项贷款。这类贷款均明确指定了用途。它们主要包括“老少边穷地区发展经济贷款”、“地方经济开发贷款”、“购买外汇额度人民币贷款”、“十四个沿海港口城市及经济特区开发性贷款”、“贫困县县办工业贷款”、“黄金开发专项贷款”、“外汇抵押人民币贷款”和“扶持贫困地区专项贴息贷款”等。贷款的发放方式有直接发放、委托发放、组织银团发放等三种(中国人民银行资金管理司，1990)。这些专项贷款的利率相对较低，期限一般为1～3年，少数为4～5年。
除此之外，还有一种中央银行贷款，即所谓的“安定团结贷款”，指中央银行向指定的国有大中型企业发放的贷款，又称“戴帽贷款”，由中央银行提供资金并指定贷款对象，商业银行代为发放(俗称“点贷”)。随着中国人民银行所承担中央银行职能的强化，这些专项贷款先后划转给了对口的商业银行或政策性银行，形成对存款货币银行的债权，如对中国农业发展银行的贷款。
总而言之，从整个银行体系来看，这一时期再贷款基本只具有注入流动性的作用，而不可能发挥收缩流动性的功能。与英格兰银行的再贴现作为其注入流动性的方式相比，再贷款的特征主要表现为没有资产作为抵押。
(二)第二阶段：以经济结构调整功能为主
1994～1997年，中国人民银行注入流动性的主渠道发生变化，从过去的再贷款转变为外汇占款。其经济背景是1994年中国政府实施人民币汇率并轨改革，直接导致了中国国际收支经常账户和资本与金融账户的双顺差。在强制结售汇制度下，双顺差导致中国外汇储备大幅度上升，从中央银行的角度分析，外汇占款的上升就意味着基础货币的注入。1994年，中国通货膨胀居高不下，货币当局不得不收回金融机构的流动性。由于外汇占款的被动性和强制性，中国人民银行只有通过收回再贷款的方式收缩流动性。如此，再贷款作为注入流动性的渠道作用明显下降。
1994年推行的金融体制改革的另一个重要任务是成立三家政策性银行，分离过去专业银行商业性贷款和政策性贷款。三家政策性银行将专业银行的政策性贷款划转的同时，也将中央银行提供的再贷款资金来源一并划转。这样，中国人民银行的再贷款基本上就体现为为政策性业务提供长期资金。
值得关注的是，从这一阶段开始，中国人民银行开始为若干金融机构(主要是非银行金融机构)的退市提供再贷款融资，如1995年接管了中银信托投资公司，并于1996年决定由广东发展银行将其收购；1996年关闭了中国农村发展信托投资公司，并动用几十亿元再贷款，全额偿付了所有债务(阎维杰，2007)。
因此，这一时期中国人民银行再贷款的功能主要体现为对政策性银行提供政策性贷款(其中新增部分远低于四家国有商业银行划转过来的存量部分)，而作为注入流动性主渠道的作用则明显下降。就其存量意义上的再贷款而言，这一时期的再贷款基本以为政策性金融进行融资为主；从增量的角度看，再贷款的上述功能可以忽略不计。
(三)第三阶段：流动性注入与扩张性货币政策的一致性
1997年7月2日开始泰国的货币贬值，标志着亚洲金融危机的正式爆发。中国对外出口受到严重的冲击，资本外逃严重，外汇储备增加缓慢。从国内经济来看，在1998～2002年中国人民银行功能演变的第三阶段，中国经济运行面临的最大问题是通货紧缩，企业经济效益明显下降，金融机构“惜贷”现象明显。在这种背景下，中国人民银行最大的政策目标是通过向金融机构注入流动性来遏制通货紧缩。此时，金融机构加强了资产风险管理，对贷款的发放进行严格控制，因此对超额准备金的需求并不强烈，中央银行通过再贷款向商业银行注入超额准备金的传统方法失灵。与此同时，亚洲金融危机的爆发也波及到国内不少金融机构，如广国投等机构被迫清算，中央政府开始高度关注金融机构的不良资产问题。在这些因素的作用下，四家资产管理公司成立，目的是处理“四大行”的不良资产，中国人民银行一方面寻求新的注入流动性的渠道；另一方面开始对金融资产管理公司提供再贷款，以维护整个金融体系的稳定。
1.通货紧缩时期再贷款政策工具的传统功能。在通货紧缩阶段下，中国人民银行再贷款的传统功能主要体现在三个方面：第一，通过对农村信用社的再贷款支持“三农”的发展；同时，给予中国农业发展银行再贷款。从某种意义上说，这是中国人民银行过去“结构调整”功能的延续。第二，对中国人民银行分行的再贷款。这种再贷款仍然实行限额管理制度，且分行一级的机构只具有期限不超过20天的短期再贷款的审批权。此外，这种再贷款只适用于解决借款人同城票据清算和联行汇差清算的临时头寸不足，以及其他短期流动性不足。从规模上分析，对分行一级的再贷款已经不再构成注入流动性的主渠道，只是中央银行配合针对法人机构进行的宏观调控的一个补充操作。第三，为帮助发生支付危机的金融机构缓解支付压力、恢复信誉，防止出现系统性或区域性金融风险而发放的紧急贷款。中央银行提供的所谓紧急贷款通常是指金融机构发生突发性的挤提事件，中央银行提供的贷款。这种紧急贷款一是只适用于各类金融机构，不适用于地方政府为兑付被撤销地方金融机构的债务向中央借款；根据中国人民银行的规定(中国人民银行资金管理司，1990)，中央银行发放这类贷款之前，批准已全额或部分动用法定存款准备金；紧急贷款仅限用于兑付自然人存款的本金和利息，并优先用于兑付小额储蓄存款。
2.通货紧缩时期再贷款政策工具的新功能。中央银行还有两方面的再贷款活动值得关注。第一，为解决工、农、中、建“四大行”的不良资产问题，1999～2000年，政府成立了四家资产管理公司，用以收购“四大行”历年来累积的14000多亿元不良贷款。在此程中，中国人民银行对资产管理公司予以过部分融资，总额达到6041亿元。第二，为了保持社会稳定，中央银行还提供了由地方政府承诺还款的再贷款。根据阎坤和陈新平(2004)提供的数据，1997年以来，在清理整顿信托投资公司、城市信用社、农村基金会、城市“三乱”过程中，地方政府共向中国人民银行申请了1411亿元再贷款。2000年，中国人民银行和财政部联合制定了《地方政府向中央专项借款管理规定》。根据《规定》，这种借款是经国务院批准，中国人民银行发放再贷款，并通过指定的地方商业银行向省(自治区、直辖市)政府融资，由财政统借统还。通常情况下，在获得再贷款之前，地方政府会承诺，如果没有按期足额归还专项借款本息，财政部可以从该省的转移支付和税收返还资金中，按每年应还未还专项借款本金的50%扣还。但根据罗光彩(2002)的研究，这类贷款回收存在诸多障碍。
(四)第四阶段：不良资产全面货币化形成的流动性注入与紧缩性货币政策相冲突
2003～2007年，中国宏观经济出现过热迹象，人民币汇率升值压力不断加大，外汇储备大幅增长，国内银行体系出现了“流动性过剩”的局面，货币当局执行紧缩性的货币政策迫在眉睫。与此同时，国有商业银行改革加快了步伐。为解决其不良资产问题，中央银行开始大规模介入其中，再贷款政策工具出现了相互矛盾的变化走势。
1.逐步收回对农发行的再贷款，减少再贷款的政策性融资。根据中国人民银行银发[2004]290号文件规定：“从2004年起，农发行每年净归还再贷款的额度不少于400亿元。”从2004年下半年开始，中国农业发展银行加大了市场化筹资的力度，当年在银行间债券市场发行的债券规模达到了408亿元。与此同时，农发行向中央银行净还款408亿元。2005年，农发行归还人民银行再贷款1360亿元。2007年末，央行再贷款降至3658.5亿元，占其负债总额的比例仅为35%。这表明中央银行再贷款的政策性融资功能在减弱。
2.对资产管理公司收购国有商业银行不良资产提供再贷款支持。2003年以来，为保证国有商业银行的改制上市，四家金融资产管理公司收购了其部分不良资产，中央银行在这一过程中先后予以融资。
由表2和表3可知，在此次三家国有商业银行改制上市过程中，中央银行通过隐蔽的方式介入了上述金融机构对不良资产的处理中，对金融资产管理公司收购不良资产提供了再贷款融资。具体过程大致如下：由资产管理公司出面，中央银行按50%的价格收购国有商业银行的不良资产，收购资金由中央银行再贷款提供。收购结束后，中央银行立即对国有商业银行发行3年和5年期不可转让的特别中央银行票据，对通过收购不良资产注入的流动性予以冻结。因此整个收购过程结束之后，资产管理公司持有不良资产，同时向中央银行借入等额的再贷款；中央银行对资产管理公司提供再贷款，同时向国有商业银行发行等额的特别中央银行票据；国有商业银行减持不良资产，同时增持特别中央银行票据。简言之，如果没有中央银行的再贷款支持，国有商业银行的不良资产处理就无法完成。
3.中央银行再贷款支持范围的扩大。为配合处置高风险证券公司，维护证券市场和社会稳定，中国人民银行发放了大量的金融稳定再贷款。2004年10月，中国人民银行会同财政部、银监会、证监会联合制定并下发了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》，规定国家对被处置金融机构吸收的个人储蓄存款和客户证券交易结算资金进行全额收购，对其他个人债权本金10万元(含10万元)以下的全额收购，超过10万元的，超过部分9折收购。这一政策的出台，标志着在建立存款保险和证券投资者保护制度之前，中国人民银行在高风险证券公司处置过程中对各类债权资金的偿付比例。
2005年，中国人民银行曾经一度准备对证券公司提供再贷款。但“央行负责人对将100亿元贷款给券商的消息予以断然否认，并明确指出，央行所提供的100亿元资金是投资者保护基金的启动资金，这笔资金的具体用途由该基金按照有关规定使用”(周悦，2005)。9月29日，国有独资的中国证券投资者保护基金有限责任公司正式成立，其资金来源包括两方面，一是财政部专户储存的历年认购新股冻结资金的63亿元利差余额(作为基金公司的注册资本)；二是人民银行安排发放的617亿元专项再贷款。为进一步理顺证券公司风险处置再贷款承贷关系，人行总行决定将保护基金公司成立前由人民银行上海总部等有关分支机构对被处置证券公司托管清算机构发放的风险处置再贷款，统一变更为由总行营业管理部对保护基金公司发放。也就是说，德恒、恒信、汉唐等高风险证券公司由于违规行为导致经营不善，退出证券市场，中央银行间接地提供了再贷款援助，即中央银行以统一对投资者保护基金提供再贷款的方式介入了退市的非银行金融机构。
综上所述，1984～1993年，中国人民银行在承担中央银行的职能之初，再贷款不仅是当时货币当局向整个银行体系提供流动性最主要的方式；同时也是中央银行再贷款发挥“结构调整”的功能重要时期。1994～1997年，外汇占款成为中央银行注入流动性的主要渠道，此时中央银行收回再贷款以控制通货膨胀，因此再贷款的流动性注入功能明显下降；而通过政策性融资实行的经济结构性调整功能还在继续发挥作用，没有出现显著变化。1998～2002年，亚洲金融危机的影响不断扩大，中国国内经济陷入通货紧缩的境地，以海南发展银行被关闭和广国投宣布清算为标志，中央银行的再贷款转向对资产管理公司、商业银行和非银行金融公司等机构的放款，其新功能主要体现为“不良资产货币化”。从货币政策的角度分析，“不良资产货币化”导致的流动性注入与扩张性货币政策的方向是一致的。但是，2003年中国经济进入新一轮通货膨胀周期以来，为配合国有商业银行改制而对其发放的再贷款导致的流动性注入与紧缩性货币政策方向是相矛盾的。值得关注的是，从1998年开始，中央银行再贷款的业务对象不仅包括传统的银行机构，而且诸如金融资产管理公司、证券公司等非银行金融机构也成为其援助的对象。
二、中国人民银行再贷款职能扩大化的风险与前景
通常情况下，一国中央银行不仅要对本国物价稳定负责，而且还要对本国金融体系的稳定负责，后者集中体现为中央银行的“最后贷款人”职能。如前所述，中国人民银行再贷款业务对象出现了明显的多元化趋势。
(一)中国人民银行“最后贷款人”职能的泛化及其实质
所谓中央银行“最后贷款人”职能，就是为避免整个金融体系出现动荡，中央银行对流动性不足的金融机构予以融资。金融机构流动性不足，就是金融机构在短时期内遇到流动性障碍，没有足够的资金用以清算、支付到期存款，其主要资产质量仍然是合格的，仅在资金调度和安排方面出现了问题。这里有必要进一步区分金融机构的流动性不足和清偿力不足两个不同的概念。金融机构的清偿力不足，是指金融机构的资产质量明显下降，出现大量不良资产，处于资不抵债，行将破产、清算的边缘状态。严格地从理论上说，中央银行发挥“最后贷款人”职能，其介入的应该是有清偿力而流动性不足的金融机构。
袁江(2006)将中国地方政府以财政担保向中央银行借入的资金以及中央银行为冲销国有商业银行不良贷款向金融资产管理给予的再贷款融资等，均视为中央银行的“最后贷款人”职能。这是对“最后贷款人”职能内涵的扩展。从中国人民银行的实践来看，再贷款融资的大部分集中在清偿力不足而尚有一定流动性的技术上已经破产的金融机构上，如对“四大行”不良资产的处理，当然也包括清偿力和流动性都不足的金融机构，以及对行政性关闭金融机构给予的再贷款融资。这些再贷款虽然起到了稳定金融体系的作用，但与教科书当中的中央银行“最后贷款人”的职能又有明显的不同。
对于这类破产(包括技术上已经破产)而又不可简单地采用退市方法来处理的金融机构要实现资产重组或者资本注入，理论上应该主要由财政部介入(或存款保险公司)，通过政府的注资使其恢复活力。在国内存款保险制度尚未建立，财政部目前又没有足够的财力来填补这个巨大资金缺口的现实条件下，中国目前只有依靠中央银行对金融机构巨额的不良资产进行资金援助，其实质就是不良资产的货币化。从其积极作用来看，它不仅仅维护了金融体系的稳定，为有问题金融机构经过改制处理后的长远发展和稳健经营打下了基础，而且也是比中央银行发挥“最后贷款人”职能范畴更广的一种融资行为。
(二)中国人民银行实施不良资产货币化的潜在风险
中国人民银行融资所引发的不良资产货币化存在很大的潜在风险。风险主要体现在几个方面：第一，中国人民银行再贷款活动的泛化使其自身陷于极高的信用风险当中(陶士贵，2006；袁江，2006)，因为中央银行持有的这类资产有相当部分无法收回，这必然会使得中央银行资不抵债，危及中央银行的财务安全，甚至有可能出现破产之虞。如果按照稳健性的会计原则，这意味着要么中国人民银行停止这类对金融机构的融资活动，要么将来财政部对中央银行进行资本注入，增强其资本实力。第二，中国人民银行的这类融资活动扭曲了中央银行的“最后贷款人”角色，增加了金融机构的道德风险。截至2007年底，中国人民银行对中国银行、中国建设银行和中国工商银行三大机构不良资产的融资规模接近6000亿元；而2003年农村信用社改革以来，中央银行对其的资助总规模仅为1656亿元，与农信社实际持有的不良资产规模相差较大。因此，农村信用社还需要中央银行更大规模的注资。第三，2004年以来，中国人民银行的这类融资活动注入的流动性虽然曾在3～5年内被冻结，但是随着时间的推移，这些被冻结的流动性在2007年被部分释放，这与2008年9月前适度从紧的货币政策形成了冲突，使得流动性被动增加，影响了货币政策的实施效果。
(三)中国人民银行不良贷款货币化规模与前景的初步探讨
如果政府仍然需要中国人民银行介入金融机构不良资产的处理，那么这种性质的融资规模应该是多少才合适呢?或者说在什么额度内才不会引发中央银行自身的财务稳健性以及货币政策的信誉危机呢?
该问题涉及到铸币税问题的讨论。汪洋(2005)曾经就该问题进行过理论探讨。从中央银行的视角分析，中央银行获得的铸币税收入实际上是利差收入，即负债方主要是无息的负债(货币发行、存款准备金)，资产方主要是有利息收入的外汇储备和国内信贷(如国债和对金融机构债权)，其利差收入由中央银行获得。具体到中国人民银行，其负债方无利息支出的主要是货币发行，其他的项目均有利息支出；资产方的国内信贷存在很大的信用风险，外汇储备项目在人民币汇率升值的背景下也存在折算成本币后缩水的汇率风险。
从增量的角度分析，伴随着中国经济的增长，流通中人民币现钞规模必将随之增长。由于中央银行对此无需付息，因此就最低限度而言，中国人民银行不良贷款货币化规模可以和每年流通中货币的增加额相匹配。也就是说，假定每年中国人民银行发行的现钞增加2000亿元，相应的资产也可以增加2000亿元。如果这2000亿元全部用于对金融机构不良资产的融资，且中央银行不能收回这部分的再贷款，那么，这对中央银行不会造成实质性的影响，也不会导致其现金流出现问题。
以2000年以来中国人民银行货币发行年增加额为例，2000～2007年货币发行累计增加额为17900亿元，年均2240亿元左右。按照这一速度来消化中国已有的不良资产，并严格控制新增不良贷款的规模，即使是中国人民银行直接对金融机构(含金融资产管理公司)提供融资，也不会对中国人民银行本身产生不可承受的负面影响，而且可以逐步消化掉已有的不良资产。当然在现实中，中国人民银行并没有按照上述年现金投放规模来增加对不良资产的处理，而是在最近几年大规模地增加了外汇储备。简言之，由于中国存在经济高速增长的基础，因此可以利用这一增长效应，通过货币化途径来消解不良资产的存量。
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