人民政协与中国特色的公共治理，本文主要内容关键词为：人民政协论文,中国论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D627；D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326(2009)06-0042-05
一、协商民主是现代公共治理的重要实现形式
公共治理是近年来在公共事务管理领域兴起的管理理念和管理方式的重大变革。英语中的治理一词(governance)源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来.“治理”一词被西方政治学和经济学家赋予以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域，不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。治理理论的主要代表人物之一罗西瑙(J.N.Rosenau)将治理定义为：“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[1](P5)[2]全球治理委员会则对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[3]我国学者俞可平在对上述各种关于治理的定义进行梳理的基础上认为，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”[4]
从治理的有关定义和理论可以看出，近年来兴起的公共治理改革，具有如下几个突出的特征。
第一，公共治理强调社会治理主体的多元化和多样化。过去的公共管理，主要是政府对公共事务的管理，其主体主要是政府；而“公共治理”强调治理的“公共性”，其主体既包括政府，也包括社会组织、企业乃至个人。因此，格里·斯托克(Gerry Stoker)强调，“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，……它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。”治理主体的多元化，是公共治理的一个重要特征。[5]
第二，公共治理强调公民有序地参与公共事务。公共治理的主体包括政府，也包括公共的或私人的个人和机构，包括私人部门和公民自愿性团体等社会组织。 “公共治理”通过吸纳政府之外的公民社会组织乃至私人部门参与社会公共事务的管理，可以吸纳公民有序地参与到社会公共事务管理中来，提高公民的“公共意识”和“参与意识”，改善公共事务的管理。通过市场和社会组织吸纳公民的政治参与，是现代公民社会的重要特征，也是“公共治理”的应有之意。美国学者罗伯特·D·帕特南指出，正是有了公民社会组织及其培育的“公民精神”，才使得良好的治理和经济繁荣成为可能。[6]
第三，协商民主是公共治理的重要环节和实现形式。公共治理是各种公共的或私人的个人和机构对社会公共事务的管理，其目的是增进公共利益。而要实现公共利益，必须实行协商民主。所谓协商民主，是指政治主体通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活，实现公共利益的过程。[7]没有民主协商，没有对公共利益的追求，治理可能被精英主义和利益集团所左右，就难以实现共同的利益。因此，必须将协商民主作为公共治理的重要环节和实现形式，通过协商民主，使社会各界的利益和诉求得到充分表达，并在公共政策中体现出来，从而使公共政策、公共治理真正符合公共的利益。在协商民主中，社会各界都能平等、充分地表达自己的意见和利益。而公共治理的过程，要求各个组织交换资源、谈判共同的目标，为共同目标协调行动。只有通过各治理主体对公共事务的民主协商和讨论，追求公共的利益而不是少数人的利益，才能最大限度体现公共治理的本质。
二、中国现行政治架构与中国特色的公共治理
（一）中国政治架构初步体现了中国特色公共治理的多元主体格局
笔者认为，可以将现代公共治理的权力系统分为“硬权力”和“软权力”两大体系。所谓国家机构的决策权、立法权、行政权、司法权都是具有法定强制效力的“硬权力”，而公民社会的知情权、参政权、议政权和监督权则是一种“软权力”。硬权力强调它的强制性与合法性，即立法、执法、司法和决策；而软权力强调的是参与性，即对公共事务的公众参与、知情、表达和监督。过去，社会管理主要通过相对单一的硬权力实施，强调自上而下的控制和所谓“贯彻落实”，这是一个垂直的纵向权力系统。随着公民社会发展和治理民主的推进，公共治理强调的是多主体的硬权力和软权力之间的对话协商，这是一个水平的横向权力系统。在公共治理较成熟的现代公民社会，正是治理主体（硬权力和软权力）实现了多元化，治理方式（民主协商）实现了多样性的社会。
在我国，中国共产党是国家治理的领导者，研究制定执政党和国家的政治方针，行使重大方针政策的决策权；人民代表大会主要行使立法权、选举权、表决权；政府行使行政权；司法部门行使司法权；而人民政协则对党和国家的重大政策、党和政府工作进行政治协商、民主监督和参政议政。改革开放以来，随着中国政治体制改革的深入和社会主义民主政治的发展，权力主体之间的关系不断调整完善，由过去权力过于集中，逐步过渡到各权力主体之间分工协作、适度互补和制约的权力运行机制，初步形成了多元治理和多样治理的公共治理政治架构。
作为最具中国特色的一种软权力平台，政协拥有较充分的知情权、协商权、参政权和监督权。政协的政治协商、民主监督和参政议政对改善党和国家硬权力的运行形成了有益的补充，具有重要作用。政协的性质、组成、职能及履行职能的方式，使得人民政协可以更广泛地吸纳公民的政治参与，在客观上成为有中国特色的公共治理的重要制度安排，在我国的公共治理中发挥着越来越重要的作用。通过政协组织社会各界进行平等的、形式多样的对话协商，可以使人民有序地行使协商、批评和建议等软权力，各个社会组织和社会界别之间的对话协商也在政治上得到保障和加强。
（二）人民政协的性质决定了其在我国政治生活和中国特色公共治理中的重要地位和作用
《中华人民共和国宪法》规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”，2006年2月发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步明确了政协的上述性质，并强调“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”。人民政协的性质，决定了它在国家政治生活和社会公共治理中的重要地位和作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确提出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”
从上面的规定可以看出，人民政协在我国的民主政治架构中具有十分重要的地位和作用，是我国社会主义民主政治制度的重要组成部分，人民政协的协商民主与选举民主一道构成了我国社会主义民主的两种最重要的形式。人民政协在我国政治制度中的重要地位，表明了协商民主是我国公共治理中重大的制度化安排。
（三）人民政协的组成体现了作为公共治理主体的多元性和包容性
人民政协作为中国人民爱国统一战线组织，其组织上具有广泛的代表性，政治上具有巨大的包容性。这种广泛的代表性和包容性，是我国其他政治组织包括其他统一战线组织以及具有统一战线性质的社会团体所不具有的，是人民政协同这些组织和团体相区别的一大特点。在“大团结，大统一，囊括一切代表人物”方针下，人民政协不仅囊括了各个历史阶段统一战线的所有方面，成为中国人民统一战线的最好组织形式，而且成为实现中华民族大团结的一种重要方式。按照政协章程规定，当前政协第十届全国委员会由党派、团体、界别及特邀四个方面，共34个界别的2000多名委员组成。省市县各级政协组织的组成与全国政协的组织结构大体相同，只是规模上有所区别。随着市场经济的发展和经济社会结构的变动，新的社会群体不断产生，新的代表人物、统战对象大量涌现，人民政协适时调整界别设置，按照“三个有利于”的标准，将各方面的代表人物吸纳到政协组织中来，使政协的广泛代表性得到进一步体现。另一方面，人民政协在政治上具有巨大的包容性，参加政协的各党各派各族各界各个方面，只要拥护“热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导和拥护社会主义事业”这一共同的政治基础，可以“求同存异”，体现了政协在政治上有巨大的包容性。
政协的广泛代表性和包容性，使得政协吸纳了大量党派、社团、企业家、专家学者、社会各界代表人物乃至港澳台人士，为中国特色的公共治理奠定了多元化的组织基础，也确立了政协广泛有序政治参与和政治表达的组织优势。
（四）人民政协是我国协商民主和公共治理的重要平台
人民政协具有三大职能：政治协商、民主监督和参政议政。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调，把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。人民政协政治协商的主要内容包括：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。人民政协的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。关于政协的参政议政职能，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，人民政协的参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。 《意见》还要求，人民政协要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入调查研究，开展咨询论证，提出意见和建议。要运用包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求。
人民政协的上述职能，表明政协是我国协商民主的重要机构，也是吸纳社会各界广泛的政治参与，实行中国特色公共治理的重要平台。社会各界可以通过政协这一组织，就社会公共事务进行协商和讨论，听取各方面包括少数人的意见和建议，求同存异，使各方面的意见和建议得到充分的表达和吸收，尽最大可能实现公共的利益和公共治理的目标。
三、更好地发挥人民政协在现代公共治理中的作用
（一）加强政协主动协商和立法协商的职能
人民政协在公共治理中对促进决策的民主化和科学化，协调社会各界的利益方面发挥着不可替代的作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出把政治协商纳入决策程序，将政治协商看成是党和国家实行科学民主决策的重要环节，并明确了政治协商的主要内容，为政协政治协商指明了方向。目前，各级党委和政府都重视政协的政治协商，在重大决策出台前，往往会征求政协的意见。但是，目前政协政治协商的质量和主动性还有待进一步提高。表现在对一些协商的问题事先缺乏深入的研究，对各方面意见和建议的收集还不够全面深入。因此，政协应更主动地对关系经济社会民生的重大问题开展调查研究，完善协商程序，在协商过程中尽可能听取和吸收来自各方面的意见和建议，主动地向党和政府反映，与党和政府协商，以更好地服务于党和政府对重大问题的决策，促进决策的民主化和科学化。
立法工作是国家和地方的重大政治问题之一，也是社会各界利益表达和利益协调最集中的领域之一。目前，政协立法协商方面的工作还比较薄弱，应该探索开展立法方面的协商工作，尽可能利用政协联系各界的优势，在立法中听取和收集社会各界的意见和建议，反映各界的要求，以提高立法的质量，使法律更好地体现和维护公众的利益。当然，政协的立法协商与人大的立法权具有本质的区别，它不是立法审议，更不涉及表决，只是一种立法咨议。其目的是利用政协联系各方、集思广益的组织优势和界别优势，反映各界的意见和建议，使法律更好地体现最广大人民的意愿。
（二）进一步调整扩大政协界别的代表性和参政职能
公共治理的一个重要特征是治理主体的多元性。联系各界，包容性强是人民政协的重要组织特点，也是人民政协的一大优势。根据经济社会发展和社会阶层结构的变化，适时地调整政协的界别设置，提高政协组织的代表性，使之更符合经济社会变化的要求，更好地反映社会各界的意见和利益诉求，是人民政协保持组织活力的重要途径，也是人民政协发挥组织优势的重要前提。人民政协应深入分析研究经济和社会阶层结构变化，适时地调整界别设置，使之更广泛地代表社会各界，反映社会各界的意见和诉求。目前，各种公民社会组织日益发展，并且在我国的经济发展和社会事业中发挥着越来越重要的作用。人民政协要按照反映我国社会结构变化和履行职能的要求，进一步完善政协的界别设置，将新社会组织和社会阶层中的代表人物吸纳到政协组织中来，或者通过建立形式多样的与各种社会组织沟通联系的制度化的体制机制，提高政协协商民主的开放性，密切政协与社会各界的联系，使各类社会组织通过政协广泛地参与公共事务的协商，反映和协调它们的意见和要求，从而为各类社会组织及其代表人物提供制度化的政治参与渠道。
（三）发挥政协了解民情、吸纳民智、反映民意的议政、监督职能
参政议政是人民政协的重要职能之一，人民政协集中了社会各界的代表人物，通过政协的组织优势，可以广泛地了解社情民意、吸纳蕴含在社会各界中的智慧，反映社会各界的意见和要求，这是公共治理的重要内容和环节。决策理论表明，一项决策是否科学、是否合理，很大程度上取决于决策者所掌握的信息是否全面深入，提出的方案是否反映了现实或协调了各方面的利益要求，而这些都需要对人们的意见、建议和要求有深入全面的了解。政协是党和政府联系社会各界的重要桥梁和纽带，要更深入全面地反映社会各界的意见和建议，集中蕴藏在社会各界中的智慧，协调各方面的利益，必须进一步拓展政协了解社情、反映民意、集中民智的形式和渠道。随着经济社会变化和改革的深入，社会利益分化日益明显，各种社会矛盾也不断显露，尤其需要畅通各种利益表达的渠道，并通过适当的形式对各方面的利益进行协调。人民政协要根据社会形势的变化，做好利益表达和协调工作，通过程序化的利益表达渠道，将民意和民智表达出来，反映上去，改善硬权力的行使，使公共治理更能符合社会的要求，增进公众的利益。
（四）加强政协内部的对话协商，丰富政协履行职能的形式
主体间平等的协商、对话和讨论，是公共治理和协商民主的重要特征。如库伊曼(J.Kooiman)和弗利埃特(M.Van.Vliet)指出：“治理之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[8]格里·斯托克(Gerry Stoker)也指出，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。[5]在公共治理中，加强政协内部的对话协商，其目的在于：一是通过对话协商，可以使各界的意愿得以充分表达，也可使党和政府了解各界的诉求；二是通过对话协商，可以集中各方面的智慧，集思广益；三是通过对话协商，在充分表达意愿的基础上可以求同存异，形成公共的利益，从而实现公共治理的目的。特别是，政协内部不同群体之间，也会不可避免地存在利益不一致之处。因此，应加强政协内部的对话协商，丰富对话协商的形式和机制，如可以就重大政策和利益调整举行专题论辩会，或改革现有专题议政会、协商讨论会的组织、议程和程序，提高开放性和对话性，让社会各界能充分地表达他们的意见和诉求。
国家治理模式是受一定的经济社会结构决定的。改革开放以来，我国的社会主义市场经济取得巨大发展，新的经济组织、新的社会阶层和新的公民社会组织不断涌现，对国家治理形式也提出了新的要求。人民政协作为共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，在中国特色的公共治理中具有重要地位和作用，也具有自己的独特优势。人民政协应该发挥自身优势，促进国家的“善治”，在中国特色公共治理中发挥更大作用。
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