科学的行政决策方法，本文主要内容关键词为：行政论文,科学论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了达到某种目的，人们可以选择各种方案去实施，但这些方案中有好有差，最终必须拍板决断，采取一个最佳方案，这就是决策过程。决策的领域很广，有政治决策、军事决策、技术决策等等。
行政决策是指政府为有效地行使行政管理职能，根据实际需要，在可能的范围内，对国家公共事务做出分析，判断、选择和决定。行政决策广泛地体现在政策文件、法规条例、计划规划、措施办法和日常管理之中，是政府管理职能的主要表现形式。由于行政决策有可能在执行中还要调整修正，还可能在执行后出现问题和偏差，需采取相应的事后补救措施，所以行政决策实际上贯穿于政策管理的全过程。
行政决策是行政管理的核心，是执政者政治意志、管理意志的集中体现。行政决策正确与否牵涉着国家、民族、地区和千家万户的利益，影响几年、几十年甚至更长的历史过程。自古以来行政决策就有很多为人称道的成功范例。比如秦代统一文字、统一度量衡制，使中国受惠数千年；又如唐代贞观之治使中国成为当时世界上最强盛的国家。十一届三中全会以来“解放思想、实事求是”的路线方针和改革开放政策，使中国仅用20年的时间面貌大变，国力增强，人民生活大大改善，这是行政策决策最成功的范例，得到全世界人民的公认。也有不少沉痛的教训，例如当年搞大跃进，引发3年困难时期，给国家带来巨大损失； 又如“文化大革命”给中国带来更大的灾难，也错过了60年代至70年代世界经济大发展的绝好时机，使中国经济发展大大落后于时代。可以说，行政策决策是否正确，直接关系到国家民族的兴衰和人民的根本利益。
在社会主义市场经济条件下，行政决策的环境发生了重大变化，由多少带有地区封闭的环境变为全国统一大市场，甚至全球大市场；由比较单一的所有制结构转变为综合的所有制结构，影响因素非常广泛，相应的社会利益也更加多元化，协调起来更加复杂；由保守落后的地方乡土观念变为开放的文化氛围，信息量激增，民主参政意识大大增强；由单纯贯彻上级指示，按计划指标办事，变为主要根据市场变化和社会需求，依照法规行使政府职能。经济建设是社会活动的中心，也是行政决策的主要内容。现代的经济规模和社会活动范围极度膨胀，结构复杂，形势多变，整个国际社会联系更加紧密，经济全球化趋势日显，竞争激烈，节奏加快，行政决策的难度加大，考虑问题的因素更多，时间要求更紧迫，这些都决非小农经济时代可比。
面对复杂多变的现代经济社会问题，单靠一般“经验决策”方法，或把希望全寄托在决策者的个人智慧上都是远远不能适应发展社会主义市场经济的要求，难免会出现误差，必须要认真研究总结科学的、既符合实际又顺应时代的行政方法。江总书记在十五大报告中指出：要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”这充分体现了党中央对决策的科学化、民主化的高度重视。我们高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻落实党的十五大精神，推进跨世纪的宏伟事业的每一个脚步都离不开科学的行政决策。我们正在从事的是前所未有的事业，没有现成的榜样可资借鉴，需要我们在邓小平理论的指引和党中央的领导下，从实际出发，因应时代发展的需要，积极探索前进的道路。因此，研究科学的行政决策方法有着重大的历史意义和现实意义。
这里就牵涉一个对“科学决策”的认识问题。怎样才叫“科学”的决策？
经济学家们很久以来就努力想使经济学也能像物理、化学那样“科学”，以致于没有数学公式，似乎就称不上是经济学理论。也正是由于这个向往，推动计量经济学有了长足的进步，由定性描述向定量预测方面取得了很大成绩，有些成果还获得了诺贝尔奖金，但这只能局限在某些领域，离行政决策还很远。因为不管你多么先进的计算机也很难算准大众心理、政治考量等最基本的社会因素，而这些往往正是经济运行中的重要变量。此外，数学模型中必须输入大量数据才能运算，而其中有些数据本身，可能恰恰是应当预测的变量。所以，对经济问题单纯用数学方法，用纯粹的“工程师方法”来做经济决策，实际上并不“科学”。当然，很多自然科学中的问题也是难以精确计算的。比如，地质学家不可能精确预测每一次地震；天文学家不可能精确预测每颗新星在哪个方位出现；生物进化论难以预知几百万年以后的物种；但这并不意味着地质学、天文学、生物学不“科学”。
以牛顿三大定律为代表的古典物理学，以其概念的简单明确为特点，把世界看作是有规律、可计算的机械运动，而实际上，世界是非常复杂的，社会经济的发展有其自在的机制，不以人的主观意志为转移。
1984年5月，在美国新墨西哥州桑塔费（Santa Fe ）由一些物理学家、经济学家和计算机专家组成了一个跨学科的松散的研究机构，叫“桑塔费研究所”，致力于“复杂理论”的研究。这是当今最引人注目的前沿科学理论，是自然科学和社会科学共同努力、共同发展的新的学科推动力。了解这一理论，对正确地把握科学的行政决策方法会很有帮助。这种理论把复杂系统看作是一个开放的自我适应、自我组织的大系统。这个系统是由非常大量的相互作用、相互依存的简单因子所构成，每个因子同时平行起作用，永不停歇；这个系统具有许多层次，每个层次都由许多单元组成，就像砖块一样，而每个子系统都有学习和吸取经验的能力，也就是“自我适应”能力，因而能够不断改善和重新安排他们的建设砖块，也就是“自我组织”能力；每个子系统都在窥视着未来，以期在新环境中取得最优的效果，这种期待完全是各自从环境的反馈中获得，并没有谁去操纵指挥；在整个大系统中还存在着许多生存的小环境，每个因子和子系统之间互相利用，互相影响，永远在追求秩序，追求稳定，又永远处于变化之中，永远达不到均衡；由于强烈的相互作用，初始边界条件的微小变化都可能引起难以预料的极大后果。
经济生活就像生物系统一样，也是由无数的企业和个人作为“细胞”来运转的，也是互相依存、互相作用、不断进化的开放系统。千百万人自主的、分散的行为互相影响，集合起来就会导致繁荣或不景气。从整个市场经济的历史上看，已有过多次这类情况。虽然经济的整体素质是决定性的因素，但你想事先准确预测每个事件，却是非常困难的。比如1997年的东南亚和韩国、日本的金融动荡，几乎都是突如其来的连锁反应。难以准确预测的原因是：巨额游资在全国甚至全球大规模自由流动；由初期赚大钱的示范效应引发的从众心理，诱使千百万人广泛参与，集中炒作少数赚大钱的特定商品，如房地产、股票、期货、外汇；供需平衡并非建筑在市场的真实的最终需求上，而是建筑在不稳定的“泡沫”上。所以越是在经济高速发展的时期，这种现象就越容易出现，越是过热，以后跌得越惨。这种反常的大起大落用常规经济模型是无法计算的，往往只能凭经验判断其走向，及时提出警告，以避免更多人落入陷阱。党中央、国务院从1993年以来实行的宏观调控政策由于符合客观的经济规律，因而取得了巨大成果，成功实现“软着陆”，正是科学决策的典型例子。
只有“开放”才能促进生物进化，促进社会经济发展，是复杂理论的一个重要论点，也是科学决策必须把握的一个基本概念。世上一切生物都是由氨基酸DNA、RNA蛋白质逐步积聚而来的。 这种演化过程决非1+1＝2那么简单，如果细胞数量较少，并且互不相干，分别处于封闭孤立的状态，那么细胞就仍是一个个的细胞；如果细胞非常非常多，成为开放的、互相依存、互相作用的系统，在环境的影响下不断选择，就可能发生“突变”，生成新的状态，1+1就不等于2， 这种现象属于非线性方程，这就是生物的进化过程。人脑本身也是一个复杂的自适应系统，它在开放的环境中，通过不断吸取经验，不断学习，来改善和调整自己的行为，一刻也不停止，永远处在变化之中，越是多看、多听、多动脑筋，人就越聪明。桑塔费式的进化经济学是对常规经济学的一种补充，一种新的认识，它证明经济不是一台机器，而是有生命的系统。也就是说它具有自我形成、自我进化、自我繁衍，并根据外界环境的变化而自我调整的生命本质，是个永恒变化的系统。如果经济十分闭塞，规模过小，系统过于简单，就不可能超越临界点，只有当系统复杂到一定程度时，进化过程才能出现。例如，单靠生产粮食的自给自足、分散封闭的小农经济，经济就很难发展。一旦把一个封闭孤立的社会注入了新思想、新文化，与外界的经济生活相连接，通过贸易和文化交流，通过人员交流，使经济发展多元化，与其他地区一起形成一个更大的更复杂的联合经济体系，才能使这个地区的经济超越临界点，经济才可能急速扩展，进入“起飞阶段”。这也就是我们常说的扶贫要首先修路通电的道理，所以，“开放”对经济社会的发展至关重要。社会的进化是共同的演化，是在相互追逐中进行的，是在自我学习、相互适应中完成的，不积极主动地适应变化了的环境，只能坐以待毙，自然淘汰。
“科学技术是第一生产力”，生产力的发展必然促进经济体制的改革。技术进步往往是推动社会经济自我适应、自我调整、自我进化的动力，是发展的催化剂。每当一项新技术能为其他众多商品和服务开创出新的领域时，就会诱使人们共同来围绕着它，发掘出一系列商业应用。比如用马车运输时，围绕着马车曾经有大量的骡马大店、小铁匠铺、马夫车夫；随着汽车的出现，变成了加油站、汽车旅馆、快餐店、长途运输、公共汽车等一系列新的行业；随着运输业的推动，又促进了商业、旅游业、工业的更大发展。电力、通讯等技术的出现，对社会经济推动更加显著，促使人类进入了全新的时代。当今，信息网络的建设热潮席卷全球，实际上是一次新的产业革命，人类社会开始进入信息时代。在社会系统中，物质、能量和信息是三种最基本的流动方式。语音、图像、数据三合一的多媒体网络，可以把各种信息资源充分利用，通过传输网络把信息源和用户连接起来，使国家之间、部门之间、地区之间，以至到各个企业、家庭和个人都能共享。由于信息网络的信息容量大、层次多、开放性，实际上本身就成了开放的复杂巨系统。在这一新技术的带动下，使物质生产的知识含量大大提高，使产品附加值、劳动生产率和集约化程度大大提高；加强了各国、各地区的紧密联系，促进了全球商业、文化的交流与合作，也使全球经济社会这一系统更加开放、更加巨大、更加复杂。现代社会，无论是谁也无法准确预测和指挥每个企业的生产经营和分配情况。所以统一计划经济已经不适应当代社会，必须进行体制改革，实行社会主义市场经济，这是历史发展所决定的。
科学的行政决策有一个出发点和落脚点的问题，也就是为谁谋利益，对谁有利的问题。不管口号多漂亮，最终还是要落实到广大老百姓现实生活中去，这就是行政决策的立场问题。为人民服务，为广大人民谋利益是行政决策的根本目标和最高原则，所以行政决策中必须有全局观念、整体观念、法制观念，必须遵从党的方针路线，避免地方保护主义、本位主义和个人独断专行。尤其是在社会主义市场经济大转轨时期，任何一项大的改革措施出台，都会对社会上的利益格局进行重新调整，往往会触犯一部分人的利益，这些人就可能发怨言、乱告状，甚至做出激烈的抗拒行为。所以在改革过程中团结绝大多数，对少数有抵触情绪的同志做细致的思想工作，或者做出一些补偿性质的照顾措施都是必要的，但凡是对绝大多数人民群众有利的，对长远发展有利的改革，不能因少数人反对而裹足不前。有时候改革者甚至会受到打击、陷害，这类事古今中外都有过不少。所以，有时候决策者还必须具备大无畏的勇敢精神，为改革事业做出个人利益的牺牲。从这个意义上讲，决策也要承担风险。另一方面，如果一项改革措施暂时条件不成熟，难以为多数群众所接受，那么，宁肯择取逐步调整的办法，把握好改革力度，把改革的风险控制在社会和群众可以接受的范围内，以实现平稳的变革，那种“休克疗法”式的改革，已为实践所证明是不可取的。
科学决策是在民主的基础上进行。意识形态、道德观念、民众心理等社会因素与物理化学等“精密科学”不同，不可能单纯用数学方法测算，更不能在实验室试验，社会科学主要是用思辩的方法对社会现象做定性的判断和解释，称作“描述科学”，要根据绝大多数老百姓的切身利益而选择，用民主的方法做出决定。政府的责任是对全社会进行管理，因此，必须经常用各种方式深入群众，了解民情、民意，决不能脱离实际，脱离群众；通过调查研究，按照一定的民主程序集中大家的智慧，制定政策法规；在执行过程中，老百姓有什么意见、建议，有什么要求，再依据这些反馈的信息，不断完善决策。这就是党的“从群众中来，到群众中去”的群众路线。
科学决策的基础是实事求是。在做每项决策之前，先得把情况弄清楚，“没有调查，就没有发言权”。要把有关各方面的信息数据、环境条件等尽可能全面准确地掌握，再根据实际情况进行综合分析，对长远和眼前的利益、局部和整体的利益、对经济社会各方面的影响和后果，都要通盘考虑。调查研究还要包括工作中的成绩、经验、问题和困难，包括干部群众的意见和建议，特别是决策涉及的当事人的意见和建议，这些都属于行政管理中的“活信息”；还要了解有关的文件、法规、历史情况，查阅有关的国内外资料，以备参考，这些属于“资料信息”。而最重要的则是“统计信息”。统计工作对于行政机关提供的信息量越大、越及时、越准确，决策就越科学合理，反之则会带来误导。统计工作一般分为三个基本环节，一是统计调查，包括统计报表的数据搜集、抽样调查、典型调查和普查。统计数据必须真实可靠，尤其是数据源绝不能人为虚构；二是统计原理，就是把统计调查的数字资料进行分类、汇总，使之条理化、系统化；三是统计分析和预测。对于经济学、社会学、心理学等社会科学来说，不能在实验室进行验证或控制，更不能进行破坏性强度试验，只能依据大量的统计数据进行分析，或通过数学模型进行预测评估，以帮助我们了解把握当前的经济社会形势，预报情况的可能变化，预测未来的发展趋向。在调查研究的基础上，才能进入实质上的行政决策程序。
定量的预测对科学决策至关重要。社会、经济是可以预测的，虽然不是在任何情况下都可以精确预测的。比如对股票的模型计算，在一般情况下，几小时或几天之内的短期预测可能是准确的，但半年以上或动荡时期就很难准确预测。又如1992年谁也没料到会有个“南巡讲话”，使当年经济迅猛发展，以致所有的经济预测都没有算准。然而，重大的决策对未来具有深远影响，规划计划也要管相当一段时间，因此必须运用数学方法，帮助人们有一个定量的认识，不能因为有测不准的情况而忽视定量分析。1989年钱学森同志提出了求解开放的复杂巨系统的方法论。这种方法是把统计数据、信息资料、经济知识与专家判断相结合，定性与定量相结合，实现“人—机结合，以人为主的综合集成方法”。具体的步骤大致是：明确任务、目的，并由专家进行初步分析；收集有关统计数据和各种信息资料，利用现代数学工具和各种建模方法，建立系统模型；通过计算机进行运算，得出初步结果，再由专家对结果反复进行检验修改，直到满意为止，模型才算完成；提出问题求解的约束条件与期望的目标，选择合适的求解方法，根据求解结果判断是否达到期望的目标，如果没有达到，则要继续循环求解，直到满意为止；在计算机运行时，可以根据中间结果不断注入新信息，逐次逼近，达到由定性到定量的认识。在这过程中，专家群体的集体经验和判断起着关键的指导作用。计算机的软硬件只是工具，可以在逻辑思维方面给人以极大的帮助，但在形象思维方面计算机则无能为力。因此完全靠机器自动求解复杂巨系统问题是办不到的。例如航天总公司710所、 科学院自动化所和华中理工大学联合进行的宏观经济智能决策支持系统（MEIDSS），开发是成功的，为决策部门监测经济动态、预测发展趋势、规划经济对策提供了定量参考。同时，对一些特定的经济问题，如通货膨胀、投资过热、养老保险、居民收入等专题也能分别建模、仿真分析与综合集成，给出定量的决策参考。
决策过程一定要讲规矩，按程序操作，这是行政决策的基本方法。行政决策不是决策者个人的随意行为，必须有严格的合理程序。一般来说，首先应由分管部门草拟方案，不同类型的重大问题，应委托相关的部门和人员研究起草，因为他们最熟悉情况，在工作中对两方面的经验教训都有深切体会，对可能牵涉的当事人最熟悉，资料最丰富；由这些实际执行者起草，最具可操作性，比临时客串的研究人员起草更实际、更贴近生活。不能常设几个万能的参谋人员，靠少数人对所有问题提供设计咨询，历史上这类教训颇多。不乏赵括、蒋干之流的败笔。另一方面也要看到，任何一个行政机构都有其局限性，不掌握其它部门的情况，还可能有部门利益的障碍，也可能存在理论功底的不足，对历史和国内外情况不够清楚，文字水平、法律知识欠缺等问题。因此，提出草案初稿后，还要经过所有有关部门的审核，提意见；有时候需要对某一问题进行预研或国内外比较研究，可以委托研究机构提出报告，以供参考；必要时，也可以请专门研究这类问题的专家学者，召开讲讨论会共同切磋，仔细斟酌；重大的决策问题必须经过党委集体研究，用少数服从多数的方法讨论通过；有些事需按照规定报呈上级单位予以审查批准。凡属法规性文件，都应经过“文核”、“法核”，由专人进行文字推敲修改，由法制部门进行法律条文的复核，最后经政府办公会议正式审议批准。如果是需要人大审议的立法，还要提交人大履行民主立法程序。海南省出台的各项重大改革举措，都经过这些程序，因此，海南省的法规比较完善，具有可操作性，没有出什么乱子。
行政决策程序至此并未终结，因为变量太多，在执行过程中，还可能出现预料不到的问题，或出现了新的情况；也可能在全面推广之前先要进行局部试点，或在实施中分步到位，因此，决策的跟踪、反馈至关重要。根据反馈的信息，对决策进行修改完善或采取补救措施。行政决策从调查研究开始，到决策拍板，直至跟踪反馈，修改完善，全过程都应逐步规范化，形成办事规矩，使政府的管理水平不断提高。
科学的行政决策既要讲规矩、讲程序，又要强调效率。行政管理工作千头万绪事无巨细，大量的决策行为是日常工作中的决定。这些事，相对比较直观、简明，作为行政负责人，依靠平时对情况的了解和经验的积累，马上就可以拍板定案，以提高工作效率。海南省的行政机构精简，分工明确，分管负责人有职有权，完全不必事事都拿到会上讨论通过，有些事往往在“研究研究”的拖延中错过时机。海南省政府工作中提倡“行政首长负责制”，不设“委员会”，不搞一人一票，以免互相推委扯皮，出了问题无人负责。同时，我们根据发展社会主义市场经济的总体要求，积极进行政府职能转变，削减政府自身不必要的权力，简化办事程序，限定办理时间。这样做的目的就是提高效率，使广大企业和人民群众从中受益。行政效率是评价政府工作的重要标志，也是投资者评估投资环境的重要因素。在社会主义市场经济条件下，竞争日益激烈，谁办事快谁就能抢到先机，就能在市场上取胜，任何不应有的拖延都会给工作带来损失。
决策要能够操作，要便于操作，才能实施。如果决策只是一个美好的设想，而没有办法操作，或者人力、物力、财力、时间无法保证，那么这个决策注定是要失败的。所以决策者必须考虑执行决策的环境条件，千万不能脱离实际地搞“理想化”方案。从这方面讲，基层工作经验非常重要。基层工作人员（包括企业负责人）是决策的实际执行者，他们直接面对群众，面对社会上的各种具体矛盾、具体问题，他们对决策能否操作、群众接受程度和利弊得失的计算，最有评价的资格。所以，请有基层工作经验的同志来帮助考虑决策，更能体现决策的现实性和可行性。海南这几年制定的改革举措、法规条例都充分注意了操作的可能和方便，从而保证了决策的顺利执行。
决策在执行中还有一个成本问题。一项决策是否有足够的人力、物力、财力做保障，其经济效益和社会效益是否合算，时间是否允许，时机是否合适，都是可行性的重要因素。
行政决策切忌短期行为。社会经济发展的长期性要求政府决策要有长远考虑，信息时代科技发展日新月异，所以在经济和社会发展中要有战略眼光，在选择项目、制定产业规划时，都得保证在市场有竞争力、技术上有发展的余地。海南已经确立了争创全国一流生活质量的长远发展目标，一切行政决策都要服从服务于这个目标，不能为眼前利益损害长远发展。短期行为往往违背客观经济规律，贻害后人，海南这方面曾有过沉痛的教训。海南省委、省政府、5年来坚持不搞短期行为， 在决策过程中，一直坚持可持续发展战略，强调保护环境，控制人口过快增长，加强教育，狠抓精神文明建设，适度超前发展基础设施，培育高新技术产业，坚持扎扎实实打基础，稳中求进，为经济社会的长远发展创造条件。
科学的决策方法是一门大学问，正确决策是领导者的基本职责，是领导者水平、素质的主要标志。由于领导者是决策全过程的组织者和指挥者，所以必须自觉地按照客观事物的规律，运用科学的方法和先进的技术，依靠各方面专家和实际工作者的集体智慧进行决策，才能保证决策是客观全面的，既有定性又有定量的，既能分析当前又可预测未来的，具有合法程序和民主精神的科学决策。