罗斯福“新政”及其财经政策理论评析与借鉴，本文主要内容关键词为：罗斯福论文,新政论文,理论论文,政策论文,财经论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果说本世纪30年代所发生的那次危机是第一次世界性经济大危机的话，那末90年代在许多国家中所相继发生的一系列金融经济危机，就是第二次世界性经济危机。罗斯福“新政”是针对第一次经济大危机而提出来的，它积累了不少经验教训。研究“新政”时期财经政策理论及其实践，对于我国21世纪的财经发展是颇有裨益的。
一、罗斯福“新政”开创了国家全面干预经济的先河
本世纪初期，世界资本主义经济发生了阶段性变化。30年代之前，市场经济基本上是用“看不见的手”在自由地发挥作用，其理论依据是“供给会自行创造需求”。但是30年代经济大危机的持久，暴露出自由市场机制的缺陷。以美国为例，从1929—1933年，美国GNP由1038亿美元降至558亿美元，国民收入由874亿美元降至396亿美元， 工业生产下降了46.3%，企业年投资额由158亿美元降至9亿美元，失业人数1300万，占当时民用劳动力的26%。工业危机使农业状况更加恶化，农产品大量积压，价格猛跌，农民大批破产。整个银行系统陷于瘫痪，对外贸易和资本输出也受到严重打击。美国经济呈现一片大萧条景象。
此时胡佛总统信奉传统的自由经济理论，认为政府的主要职责是为私人企业创造良好的发展条件；政府对经济事务的干预应保持在最低限度；预算平衡是国民经济健康发展所绝对必要的条件。但是，他在经济萧条面前却无能为力，这使胡佛伤透了脑筋。他因没有做到预算平衡和没有有效制止经济衰退，而受到反对派的尖锐批评，并引发了1932年的群众抗议。而胡佛政府采用了武装镇压的方式，又使美国陷入了政治危机。
罗斯福是在这种形势下就任总统的。当时美国有32个州的银行全部停业或倒闭，其余各州的银行也不能正常运转。华尔街的证交所、芝加哥的商交所关闭。政府发不出薪金，公债不能按期清偿，劳苦大众陷于苦难，阶级矛盾势如烈火，一场严峻的政治经济危机在考验着罗斯福政府。为此他采取了一系列“反危机”措施，其主要内容是：
（一）通过了多项财经立法，以稳定社会和恢复经济。早期的“新政”通过了多项财经立法，如“全国产业复兴法”、“农业调整法”、“银行法”、“节约法”、“田纳西河流域发展法”、“紧急救济法”等，这是著名的罗斯福“新政”的“第一个一百天”。但“新政”的某些措施在一定程度上触犯了垄断资本的一些眼前利益，因此，1935年美国最高法院又宣布许多新立法为违宪。后来又通过了一系列新的法令，如“紧急救济拨款法”、“社会保障法”、“全国住房法”、“瓦格纳法”（即全国劳工关系法）、“赋税法”等，这是新政的第二阶段。罗斯福认为，经济危机的病因在于垄断资本，“美国的公民只能求助于有组织的政府权力”。所以“新政”的首要侧重点是加强立法。
（二）实行金融改革，稳定金融形势，加强中央宏观调控力。最初的经济大危机是从股市崩溃开始的，罗斯福上台时又连续在大范围里发生了银行挤兑风。当时导致美国金融崩溃的直接原因是银行放款过度和银行参与证券投机。因此，进行了一系列金融改革：①颁布“紧急银行法”，清理银行，淘汰小银行，并把商业银行和投资银行的职能严格分开。②公布“存款保险法”，由政府保障存款，恢复存户对银行的信任。③成立联邦存款保险公司，对存款作相应的保险。④通过了“联邦证券法”，规定发行新证券，包括股票和债券，必须就公司的财务状况提供详细资料。⑤建立证券交易委员会，对证券交易进行监管，以保护投资人利益。⑥把公开市场业务集中在联邦储备局，以加强中央的宏观调控力。
（三）兴办公共工程，改善市政建设，安置失业人员。政府成立专职机构，有组织、有重点地兴办公共工程，解决就业问题。对有劳动能力的失业者，实行“以工代赈”。兴办公共工程有多种目标，如解决失业、利用和保护国民资源、经济的长远发展、工程的永久价值、劳动者文化素质的提高等。采用多种筹资方式，由联邦政府和地方团体共同负担市政建设费用。成立住房管理局，为公共住宅建设提供贷款。
（四）对企业生产给予扶持和管理，以复兴经济。通过复兴金融公司对工商企业给予大量贷款和津贴，使生产恢复；成立全国复兴总署对各行业的生产规模、价格水平、销售定额等予以指导和管理；成立农业调整署以解决农业生产问题。美国的农业政策很特别，农业调整署依照农业调整法，推行缩减农业生产，销毁过剩农产品，提高农产品价格和增加农场主收入的政策，其具体做法是：政府限产、限额销售，实行保护价，建立后备，推行平仓制度。当然，这些措施，尤其是对大量农产品的销毁，世人各有褒贬。但是，美国对农业实行扶持政策则是一贯的。
（五）成立救济机构，建立社会保障体系。成立联邦紧急救济署，为弱群体提供起码的救济。成立房主贷款公司，授权为住房困难家庭提供财政援助。通过了住房法，建立联邦住房管理局，为住房抵押贷款提供担保。政府还把解决穷人住房问题与兴办市政公共工程结合起来。它一方面给低收入者以住房补助；另一方面给房主以税收优惠。这对建筑业的恢复十分有利。通过了社会保障法，设置社会保障局，建立起失业保险和老年保险制度。规定联邦政府要承担起社会保障的行政责任，并允许联邦政府对财政困难的地方政府给予特别拨款，以资助特困者。这就基本上形成了美国社会保障体系的框架。
（六）设立全国劳工关系局，仲裁劳资纠纷。经济大危机时期劳资矛盾呈白热化状态。罗斯福上台后，在处理劳资关系问题上主张劳资合作，强化集体谈判程序，规定妇女、儿童在工业企业中的工作周是48小时。他的这些主张，最初是体现在全国产业复兴法中。但由于垄断资本集团的反对而宣布为违宪。后来又载入瓦格纳法（即全国劳工关系法），成立了全国劳工关系局，专门负责调查处理劳工的控诉，这在一定程度上起到了缓解劳资矛盾的作用。
（七）其他财政金融配合措施。通过了“节约法”，以节约政府开支；建立为利用人力、物力而收集情报和制订计划的机构；增加对富人的税收等。此外，美国还采用货币贬值、黄金国有、收购白银和发放巨额贷款给金融界等措施，来加强财政金融配合，以稳定财政金融形势。从美国“新政”时期所采取的一系列“反危机”措施来看，政府已全面介入社会经济领域，一改过去让经济自由发展的做法。这是财经政策取向上的一种重要转变，它开创了国家全面干预经济的先河。
二、对罗斯福“新政”的历史性认识
（一）“新政”在美国财经史上有重要的历史地位。“新政”虽然在推行中遇到了一些挫折，但其主要方面是取得了成功。到1937年，美国工业生产已恢复到1929年的水平，劳动人民的生活状况有所改善，金融改革遏制了金融危机的蔓延。但二次大战爆发后，美国政府便开始加紧扩军备战，削减社会救济，减少对富人的税收，实际上“新政”已告结束，1939年美国已转入战时经济。尽管如此，从较长时期看，“新政”的实施为现代市场经济条件下政府宏观经济调控积累了经验，并形成了基本框架。同时，“新政”的成效不但使美国走出了经济危机的低谷，也为美国现代经济发展奠定了基础。所以，罗斯福作为一名资产阶段的改革家，在“新政”时期所取得的政绩，连后来的一些保守主义的当政者也深表敬仰。
（二）“新政”表明自由经济时代已经过去，国家干预经济是历史的必然。随着市场经济的发展，政府职能已不再局限于国防、司法、行政等领域，而是开始涉足于整个社会经济活动。之所以发生这一大的变更的主要原因有三：①随着科学技术的发展和科技成果在生产领域的广泛应用，生产社会化程度大大提高。但众多的经济主体各自为了自身的利益，就整个社会经济而言处于无序状态，这在客观上需要国家进行宏观调控。②市场经济的规模越来越大，其活动范围由国别经济发展到区域经济、全球经济，各国为了本国的利益必然采取一些相应的管理保护措施。③市场经济是法制经济，价格分配必须与其他分配形式，如财政、信贷等相配合，才能使国民经济全面发展。市场运行也只有在法制化管理的规范下才能有序。这既是社会发展的需要，也是市场经济自身发展的必要条件。所以，人们放弃了传统的自由经济理论，认为纯市场经济是不存在的，自由经济时代已经过去。从实践中看，“新政”是美国政府全面干预经济的开始。罗斯福认为，在国民经济中联邦政府应该起到比过去更大的作用，国会也赋予了他以广泛的权力，使政府干预延伸到国民经济的各个领域，其基本框架和基本经验也延续下来。此后，不少国家根据不同国情，在干预的时机、方式、范围和力度上有所不同，但政府宏观调控的渊源大凡盖始于此。
（三）“新政”反映了美国财政政策的转变，使财政赤字长期化。罗斯福原来是主张预算平衡的，1932年他在竞选总统时曾猛烈抨击胡佛政府出现了巨额赤字，并提出了平衡联邦预算的竞选纲领。但在他就任总统之后，事实却并非如此。“新政”的主体思想是加强联邦政府在社会经济中的作用，用松的财政政策来弥补市场经济在新的历史条件下丧失自我调节功能的缺陷。因此，它的一系列反危机措施，扩大了政府开支，使赤字长期化。在整个30年代美国每年都有赤字，国债也大幅度上升。罗斯福在第二次大规模推进公共工程之前，也曾经为了平衡预算而削减支出，为了抑制通货膨胀而收紧银根，但经济又再次出现衰退。他不得已又追加了30亿美元的公共工程支出，才使经济形势好转。所以，到1939年他只强调政府支出与国民收入的关系，而不再提预算平衡的事了。他认为，“政府在经济衰退时必须有足够的智慧，用信用支持经济活动，在经济繁荣时则必须有足够的勇气不举债而偿还债款。”这说明：美国财政赤字和国债同时递增的态势，与“新政”所实行的扩张性财政政策密不可分。“新政”实行的后一阶段，继续扩大政府开支，其资金来源是大规模举债和增税。美国的财政政策已经从理性上突破了年度财政平衡，企图实现周期平衡。不过，从后来的实践看，这一周期也太长了。40年代末期和50年代，美国财政还间或出现赤字和盈余，但自1960年之后的近40年里，只有1969年略有结余，其他的财政年度都是赤字，直到本世纪末才实现平衡。可见，“新政”时期美国财政政策之转变，其影响是多么深远。
（四）凯恩斯理论的问世与“新政”反危机措施在实践上的耦合。在30年代以前，西方经济学主要是研究微观经济。但在30年代资本主义世界陷入了长期的经济大危机而不能自拔，却得不到理论上的解释，更谈不上有什么解救措施。凯恩斯面对这一严酷的事实，从国民经济整体的角度来研究国民收入、就业量、投资量、消费量、物价水平、工资水平等经济变量，以及这些变量之间的相互联动关系，从而形成了他的宏观经济理论体系。以1936年他的《就业、利息和货币通论》的发表为标志，表明西方经济理论研究由微观经济领域拓展到宏观经济领域，放弃经济自由主义，实行国家干预主义，人称“凯恩斯革命”。他的主要理论观点是市场缺陷论、有效需求不足论、需求管理论、赤字财政论、公债论、国家投资论等。他主张，在需求管理上以财政政策为主要工具，货币政策主要是增加货币数量来压低利率以刺激投资；认为储蓄不等于投资，国家投资可以向远处看等。
罗斯福在推行“新政”的初始，并不是以哪种经济理论为指导。面对严重的经济失衡和社会问题，他说，“挑一个办法试试，失败了就换一个。总之，要搞点什么试试。”这说明“新政”是根据当时美国社会经济情况的需要而作出的抉择。耐人寻味的是，“新政”与凯恩斯理论同时发生在本世纪30年代，然而我们还不能说罗斯福是接受了凯恩斯思想，或者说凯恩斯理论是罗斯福政府的官方经济理论。二者实际上是一种历史性耦合。这说明了这样一个问题：经济理论必须与现实经济状况联系起来研究，提出解决现实问题和长远问题的理论指导才有生命力；财经政策必须把当前利益和长远利益结合起来付诸实施才见实效。
三、罗斯福“新政”和凯恩斯理论的现实性借鉴
（一）当市场经济处于低迷状态时，应避免固守消极的财政平衡。罗斯福“新政”与凯恩斯理论的耦合，使财政赤字不再是一个简单的收支差额问题，而是一种有特定理论指导的财政政策。它的成功与失败一直是政治经济界所争论的焦点， 即使在“新政”时期也是如此。 例如1937年美国经济又面临一场新的经济衰退时，在如何制止经济下滑问题上意见分歧很大。当时的财政部长摩根索主张用平衡预算来增强企业信心，而联储主席埃克尔斯则主张增加政府开支以刺激经济。罗斯福采用了后者，并取得了显著成效。这其中蕴涵着这样一种道理：当市场经济自我运行机理已经形成“症结”，它自身不能排除，需要外部经济力量予以理顺，才能进入新一轮良性循环，而最直接、又见效快的是财政资金的正确投入。但是，在经济停滞时期，政府扩大资金投入依靠增税来弥补是不可能的，唯一的一条资金来源之路就是借债。之所以罗斯福在经济危机的逼迫下，采用扩大政府开支，举借国债来弥补赤字；凯恩斯主张用财政的暂时不平衡来换取经济总量的供求平衡，其理论依据就在于此。这对挽救经济危机，疏通经济运行渠道是可取的。关键是不同政府如何正确地把握时机和力度。
（二）要发挥政府干预和市场机制的两个积极作用。上述持论是否就意味着财政平衡就错了呢？其实不然。在市场经济发生衰退或社会经济遇到特殊情况时，政府采用适当的赤字预算是对特殊情况的反应，这并不意味着政府当局可以无限制地、一味地扩大开支，扩大国债规模。政府干预经济的先决条件是，市场机制在某一时点、范围或某一领域失灵；或是生产相对过剩，而购买力不足；或是供应不足，企业难以提供；或是遇到外部经济势力冲击，需要国家集中财力予以抵挡等。而当市场自我运行良好时，政府就不要直接干预。此时，财政应当作到基本平衡，以稳定经济和发展经济。然而有许多国家推行赤字财政政策时，往往不能克制，大都是高赤字、高国债和高通货膨胀率。这其中的主要原因有二：一是各届政府削减赤字要承担政治风险；二是凯恩斯理论在举债和财政发行上没有科学的数量界限。例如，在70年代美国经济陷入“滞胀”以后，赤字财政论受到重创。反对者认为，1979年以前，联储奉行低利率政策，财政赤字形成国债，国债被货币化（即国债被货币发行所吸收），所以，赤字是通货膨胀的根源。1979年后，联储放弃抵利率政策，严格控制货币发行量，赤字不再货币化而变为债务化，这样高赤字又形成高债务。高债务使联邦政府与民间争夺有限的国民储蓄，引起资金紧缺、利率上升、汇率上升和贸易逆差上升，也给国民经济带来了消极后果。这种人为的刺激性财政政策是行不通的。显然，这种批评已经不是什么政府决策失误不失误的问题，而是要不要政府干预经济的问题。上述观点有其偏颇的一面，但也不是一点道理没有。在现代市场经济中，政府干预是不可避免的，但要有所限制。所以，要发挥政府干预和市场机制的两个积极性。
（三）推行扩张性财政政策要切实注意财政赤字的“自我再造性”。如果说美国30年代和40年代的财政赤字是与其经济萧条和战争有关，那么二战之后的50年里出现赤字却成了经常性现象，而且年度赤字额一路扶摇直上。例如，自70年代至90年代末，美国几乎连年都有赤字，最高年份1992年赤字高达2893亿美元（从1993年起逐年开始回落，1999年预计出现盈余）。令人费解的是，何以凯恩斯主义在西方经济论坛上的主流地位失掉之后，美国却依然实行赤字财政而不疲呢？或者说，实际执行情况是巨额赤字连续攀升呢？它究竟对美国经济有什么影响呢？这是必须予以回答的问题。
本文认为：①削减财政赤字要发展生产和增加税收，但在短期内难以办到，那么压缩支出，而支出带有刚性，所以，唯一可行的是逐步缓减，但在美国却是90年代中期以后才形成共识。②财政赤字既经形成之后有“自身再造性”。因为赤字增加，主要增加国债，日后本金和利息的支付增大，致使财政支出继续扩大。例如1990年美国财政支出中，预算内净利息支出1850亿美元（预计），占当年财政支出总量的14.8%。所以，在收入增量小于支出增量的情况下，赤字会自行扩大。③长期的巨额财政赤字给美国经济带来许多问题。这首先表现在长期的赤字积累，转化为巨额的债务负担，而要减少政府债务又谈何容易。1994年末，美国联邦债务额达38863.75亿美元。另据有关资料显示，美国将携带6 万亿美元以上的债务进入21世纪。无论怎么说，这不是一件轻松的事。这表明美国宏观经济失衡，显然有债务经济之嫌。作为世界首富的美国，其本国资金不足，还要在国际金融市场上占用大量紧缺资金，其他西方国家对此十分不满。因为美国的高赤字所引发的高利率和高汇率，不但影响了本国经济，也使其他国家的经济受到损害。
（四）我国应采取积极的财政政策和积极的财政平衡。罗斯福“新政”是在特定历史时期的一种资产阶级改良，是资本主义经济关系和经济结构的一次大调整，它对缓解当时的政治经济危机起了重要作用。但是，大量的赤字和巨额的债务负担却一直是美国经济的阴影。我们在认识和借鉴这一时期的利弊得失时，应有所取舍。
我国为了抵御周边国家金融危机的冲击和治理市场疲软，曾实行了一系列积极的财政政策，对国民经济进行反周期调节。从目前的实施效果看，正在向好的方向转化。毋庸讳言，这一系列扩张性财政政策，也会带来大量的赤字和债务负担，我们必须注意这种情况的无限期蔓延。我国政府一再强调，采取积极的财政政策是在特殊时期的短期措施。在经济处于收缩阶段时，扩大政府支出可以刺激需求，使社会闲置资源得到充分利用，会促进经济增长。经济启动之后，政府支出就要相应减少。从中长期看，必须实行适度从紧的财政政策。这就是说，我国仍然要回到积极的财政平衡上来。
财政平衡是国民经济综合平衡的重要因素之一。如果财政不是建立在稳固可靠的基础上，一旦遇到突发事件就难以应付。例如，近来我国财政向国有独资商业银行发行了2700亿元的特别国债，专项用于补充国有独资商业银行的资本金，使其资本金充足率达到了国家商业银行法所规定的8%的要求，增强了银行防范金融风险的能力。 这实际上是一场综合国力的较量，是我国政府很及时、很有力的一着，它的基础就是我国财政比较稳固。所以，积极的财政政策与积极的财政平衡是辩证的统一。
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