公共政策民主化、科学化、法制化的实现条件及其内在关联，本文主要内容关键词为：法制化论文,公共政策论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着世界民主法治的发展、传统的管理理论向现代公共治理理念的转变，“公共政策的民主化、科学化与法制化”已经成为现代社会的一项普遍政治原则和公共行政准则，也是我国公共治理发展的必然趋势与时代要求。在我国，自党的十三大报告提出“党的决策的民主化和科学化”以来，决策科学化、民主化、法制化问题在理论上不断得到重视，在实践中不断得到强化。在发展社会主义民主、建设法治中国的过程中，公共政策民主化有利于实现社会公众的参政议政和培养公民的权利意识，公共决策科学化能够保证国家公共治理与社会生活的高度契合、促进建立良好的公共治理秩序，公共决策法制化则能够保障公共治理的稳定性和可预期性。 一、公共政策民主化及其实现条件 所谓公共政策，一般是指政府为解决现实和潜在的社会问题而做出的决定与行为，是公共领域的行为规范、准则或指南。从根本上看，公共政策的目的和价值在于公共利益，公共政策就是关于公共利益的调整与分配的规则和方案。公共政策民主化是保障公共政策实现公共利益的必要条件。公共政策民主化，“必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织，能够充分参与公共决策的过程，在公共政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境，充分体现人民群众国家主人公的地位和参加国家公共治理的民主权利”。公共政策民主化意味着公众不再只是被管理者和被政策约束的对象，而是政策制定的参与者、政策执行的共建者。公共政策民主化的实现，核心在于公众参与公共决策的广度、深度和有效性。要实现公共政策民主化，至少需要具备以下几个条件。 其一，有效的个体性参与。即社会成员不通过任何媒介代言，而是个体直接参与公共决策。把个体的观感和利益诉求向决策者直接传递，使决策者能够在最短时间内知悉和把握参与主体的利益诉求，从而及时调整公共政策的选择。个体性的公共参与是民主的首要体现，也是公共决策民主化的直接动力和压力来源，具有明显的优势。正如卢梭所言：“决策活动中参与的理想情形是，不存在有组织的团体而只有个人的参与，因为有组织的团体能够使他们的特殊利益占上风而损害平等”。首先，利益主体对公共政策的直接参与，可准确表达其利益诉求，避免个人意志被他人整合、被组织筛选，避免群体性或组织参与中弱势群体的意志与利益被淹没、代替。其次，个体参与在搜集信息、表达诉求方面所需付出的成本几乎为零，相对于群体与组织参与的成本更为便宜。最后，个体参与公共政策，可以提升公民的主体权利意识，强化个体的社会认同感，促进公共决策的制度性建设，促进政府决策机制的科学化和法制化。 其二，合理有效的组织参与。比较个体参与而言，组织参与可有效克服个体参与的“无力量”和群体参与的“超力量”两种极端，也可有效避免“搭便车”和“内讧”对利益表达的不利影响，还可以产生“放大效应”，增强参与的有效性。首先，组织的层级性、自治性等特性和发展方向，可以将具有一致利益的、分散的个体组合起来，使原来分散的利益诉求整合成统一的利益表达。其次，组织化聚合的“放大效应”，也可使这种表达能够很好地寻找和吸引社会资源的支持，从而有效克服分散的个体因知识、能力甚至经济因素局限而最终的“无力量”困境。再次，分散个体的组织化，也可化解个体由于自身知识、环境因素的局限性而对某项公共利益理解和表达的个体差异，避免利益表达过程的自我冲突，过滤掉无用的、不可能达到的、过于激烈的利益诉求，把众多个体诉求整合、凝练为理性的、统一的利益诉求，从而在与行政权力的交涉中达到预期目标。最后，组织参与还可以发挥整合利益关系人的作用，克服因个体差异而发生的利益表达不均衡之恶性循环，“把参与权进一步整合为一个有组织的体系，这至少给了那些弱势利益群体一个向社会表达他们意见的机会，否则，他们就根本没有这种机会”。 其三，合理有效的舆论监督与媒体监督。由于政府权力的强大和在资源分配领域的绝对主导性，权力滥用、贪污腐败等权力异化现象不可能杜绝。社会公众通过报刊、电视、网络等公共媒体对公共事务表达意见，对公共机构和公职人员进行舆论监督等，就成为民主政治发展的必要补充。新闻舆论所表现出来的社会监督力量，使人们将其视为行政、立法、司法三权之外的“第四种权力”。它是一种廉价却具有强大威力的权力，其威力来自于公众和公开透明。普通社会公众通过“第四种权力”表达诉求、参与公共政策，参与主体范围是广泛的，所表达的意见也可能代表不同的利益主体。这在一定程度上能够克服组织参与过滤掉某些个体诉求的弊端，减少利益集团等通过参与而“俘获”政府的可能性。在当今信息化时代，网络媒体的广泛普及，更使普通民众表达诉求、发表针对公共政策的意见的成本与障碍大为降低，极大地扩展了普通公众参与公共政策的广度。同时，公共媒体表达意见的公开性和透明性对政府公共决策的压力是巨大的，政府对公开表达的民意也是必须要回应的，这使得公众通过公共媒体参与公共政策的能力和影响更加强大。 二、公共政策科学化及其实现条件 科学的公共政策，必然是专业的决策者运用科学的决策方法，经过科学的决策程序，做出符合客观规律并能促进自然、社会、人类协调发展的公共决策。要实现公共政策科学化，除了要充分利用现代科学技术与方法，特别是政策科学的理论和方法，还需要具备以下三个条件。 首先，决策主体的专业性。实现决策主体的专业性，除了提高决策者的素质、定期培训政府决策人员、强化政府决策人员的调查研究意识等之外，还必须借助于“外脑”，使专家参与决策。特定领域的专家和专门的决策咨询机构，根据自身特有的专业知识和技能，在公共政策制定、执行和评估过程中，提供专业化、科学化的支持、论证或启发，出具专家意见、给予专家指导，是保障决策主体专业性的重要条件。任何一项公共政策都涉及多方面的专业知识，仅靠决策者自身的知识、个别专家的智慧难以完成现代公共决策。在世界范围内，专家参与已经成为公共决策的重要趋势，构成现代公共行政的重要特征。中国共产党十八届三中全会和四中全会均强调：要实现决策科学化，须加强中国特色新型智库建设，并建立健全决策咨询制度。当前，参与公共决策的专家系统已经初步形成。如政策研究室、参事室、研究中心等政府系统常设的咨询机构，可以为政府决策提供常规的政策法规咨询和调研报告等。技术顾问团或专家咨询委员会等虚拟专家组织，可以通过课题论证、项目验收、专题讲座等形式提供咨询论证。高等院校、科研机构等专门的研究组织，可以通过委托课题、联合研讨、人才培训等方式影响决策。民间咨询组织和机构，如零点调查公司等，可以通过调查报告为政府决策提供参考。 其次，严密合理的决策程序。基于公共政策的公共性，我们可把公共政策理解为政府与公民就某一公共问题遵循合理的程序经过协商对话做出的政策选择。一方面，程序的自治性要求公共决策遵循相应的程序要件，能够符合逻辑地达致结果和生成结论，而不是脱离程序割裂地产生结果。也就是说，经过既定的程序环节，参与程序的决策主体能够互相讨论、协商对话，并能够达成共识、选择合适的政策方案。公共政策是程序运行的当然结果，并体现于该程序中的多个环节，而不是由程序之外的因素所决定。具体而言，公共政策形成的逻辑程序一般是：发现问题→针对问题调查研究→确定政策目标→拟定备选方案→公众和专家分析论证→各方主体意见交互→协商一致选择最佳方案→执行政策→反馈、修正和评估。顺序发生的决策程序反映着决策的客观过程，决策的客观过程又决定了决策思维逻辑程序的必然性。虽不是说每个决策都必然经过上述完整程序，但必要的环节是不可少的。决策者必须理解和把握这种逻辑程序，严格遵循逻辑程序去进行决策思维活动。只有这样，才能避免凭经验盲目决策、凭直觉仓促决策、凭感情随意决策、凭印象片面决策，从而确保决策的规范化。另一方面，公共政策程序还应当是参与主体与决策主体交互博弈的平台和媒介，是公民参与权与公共决策权沟通对话、相互作用的空间和机制。在这一交互过程中，程序的主要价值是保障公民参与权，提供公民表达诉求的可能性，并规范公共权力在一定的限度内主导程序的运行，同时约束和预防公共权力可能的滥用和僭越。这种以分化为基础的程序，通过分配程序参与者的角色，可以对政治权力的恣意进行有效限制，给平等的各方提供有效的公共论坛的组织方式，为公共利益的识别与创造提供条件。总之，只有具备分化且独立功能的程序，才具有合理性，才能摒弃强大的政治权力对公共决策的不当独断，保障公共决策的公共性。而具备这种合理性的程序，至少应由信息公开、公平听证、协商对话、说明理由、方案论证等环节构成。 最后，决策内容的规范性，有利于实现公共政策科学化。一项公共政策的严谨性，第一，表现为形式、结构的明晰性，要符合语言规范，条款层次分明，结构严谨等。第二，表现为公共政策表述的准确性。公共政策是人们公共生活的行为准则，更是特定时期内、特定范围内某项公共事务的发展方向，甚至还会构成立法的依据和方向，对公共领域的影响是举足轻重的。因此，其表述和规范方向应是清晰的、明确的，应避免含糊不清、模棱两可的道德说教。第三，公共决策的规范性还指向政策的可操作性，即制定的公共政策在实践中必须易于推行、能够推行。但可操作性并不简单等于“简单易行”，“仅仅是公共政策的简单易行并不能真正确保公共政策的可操作性；因为任何公共政策的制定都是为了实现特定的经济和社会发展目标；所以公共政策可操作性的核心是要使得公共政策能够在成本较低的基础上顺利实现预期的目标”。另外，需要强调的是，公共决策的科学化、决策内容的规范性等是以决策议题的“公共性”为前提的。“谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？”只有避免利益集团等垄断公共决策议题，才能把那些事关国计民生、具有公共价值的议题作为公共决策的主题，才能实现公共决策的科学性。 三、公共政策法制化及其基本要求 公共政策法制化，是指把公共政策的主体、程序等主要要素以法律规范的形式确立下来，形成公共政策制定、执行、评估的法律制度，赋予公共政策的核心内容以法的效力。“公共政策法制化”与“公共政策法治化”具有密切关系，也有一定的区别。前者主要强调公共政策制度化、规范化；后者概念更宽泛，不仅涉及公共政策的主体、程序、内容的法治化，还强调在国家治理中要把公共政策制定纳入法治轨道、“法治价值理念在公共政策领域的应用和体现”、“对公共政策权力的合理约束和对公共政策程序的适当规定”。本文主要强调的是公共政策的制度化、规范化问题，因而使用“公共政策法制化”概念。在当代中国，公共政策法制化既是依法治国、建设社会主义法治国家的基本要求与重要内容，更是公共政策民主化、科学化的必要保障，有利于提升公共政策的效力和稳定性、可操作性。一般来说，完善的公共政策过程包含决策、执行和评估三个环节，公共政策法制化要求建立相应的参与主体制度和程序制度，实现公共政策全过程的法制化，包括决策、执行、评估各个环节的主体要素和程序要素的法制化，以保障公共政策民主化和科学化的实现。就主体要素来看，公共政策法制化表现为公众参与、行业组织参与、专家参与和专门咨询机构参与的法律化和制度化，通过法律规定来确保公众、行业组织、专家和专门咨询机构参与公共决策，克服与避免传统的政府专享或垄断公共政策的决策权、执行权和评估权的现状，以实现公共决策的民主化、科学化。就程序要素来看，公正政策法制化的主要内容是信息公开程序、民意调查程序、听证程序、协商谈判程序等主要程序的法律化和制度化。为了实现公共政策的法制化、确保公共政策的民主化和科学化，我们需要建立和完善以下相关制度。 首先，要建立并完善政府信息公开制度，实现公众知情权的法制化。一方面，在公共政策制定环节，政府应及时向公众公开和告知所掌握的相应信息，包括决策背景、备选方案、公众的意见倾向、决策的依据与拟定目标、决策的主体机关和执行机关等，要对公众予以全面公开和告知。在执行环节，执行部门更需要把公共政策的主要内容、执行方向、执行时间、执行区域等各种相关信息及时公布。总之，政府信息公开应当遵循“公开为原则、不公开为例外”的原则，通过有效的渠道和方式公开相关的政府信息。另一方面，政府信息公开要以民意调查为基础。民意调查制度是政府在公共政策中获取公众意见的程序的法制化。这要求我们，在政府决策环节，政府可以通过问卷调查、社区走访、舆情调查、公众信箱等方式收集公众意见；公众也可以主动提出意见和建议、进行游说等，以影响公共决策。当然，民意调查既可以由政府部门的专司机构实施，也可以委托专门咨询组织实施。但民意调查结果原则上应在相应的范围内公布，这既是对政府决策的有效监督，也是公众知情权实现的重要途径。 其次，要建立并完善专家参与制度、行业组织参与制度、专门咨询机构参与制度、公益代表人制度等，实现公众有效参与主体的法制化。前文已述，专家、行业组织和专门咨询机构的参与是保障公众参与专业性的有效途径。美国的《联邦咨询委员会法》确立了专家咨询规范体系，较好地规定了专家地位、知识占有和活动范围的规范，促进了专家咨询在美国的广泛开展。在英国，咨询是决策的法定程序之一，英国专家参与行政的主要方式是完成民间咨询公司受政府委托的咨询或研究项目；政府除了向民间咨询公司寻求帮助外，还设立了大量内部专门咨询机构或职位，吸引专家参与行政活动。另外，一些国家所实行的公益代表人制度，为广泛而分散的利益在政策过程中得到表达提供了另一种可能的路径。公益代表人主要由私人律师、私营公司、一些有固定成员的组织甚至特定情形下政府的特定组织等承担，他们可以为公共决策输入更多的信息，也可以提醒公职人员注意那些本来可能被忽视的特定问题，促使政府机关在决策时全面地关注和考量公共利益。 最后，要建立并完善协商谈判制度，实现公众参与程序的法制化。听证会、论证会、讨论会是实现协商谈判的主要形式，也是很多国家已经法制化的程序。目前，我国的行政听证程序基本停留在完成程序、走过场的阶段，尚没有真正成为公众协商谈判、不同利益主体角逐、博弈、实现公众参与的有效平台。听证程序仅仅实现了法制化，但尚未获得明显的实效，其根本原因在于政府权力的绝对主导地位和社会公众的相对弱势。要扭转这种局面，除了提升和实现公民参与权利的法定化之外，还需要建立对政府权力的有效评估和监督。专业的政策后评估既是政策科学化的有效途径，也有利于保障公众参与权的实现，促使政府在决策阶段更多关注公众意见。为了保障评估的客观性和科学性，避免政府既当运动员、又当裁判员，后评估往往由专业的评估机构完成，如美国的兰德公司和斯坦福国际咨询研究所、英国的伦敦国际战略研究所等。在我国，政府的政策研究室仍然是政策评估主体，作为政府机构，其评估的可行性与可信度不强，也就大大降低了后评估的有效价值，使得评估成为“画蛇添足”的程序。总之，为了实现政策后评估的独立性和专业性，既要明确评估主体在政治上和经济上的独立性，避免评估组织对政府机构的依赖；又要实现评估人员的专业化和职业化，建立评估人员职业体系。 四、公共政策民主化、科学化、法制化的内在关联 在当今民主法治时代，公共政策民主化、科学化、法制化既是大势所趋，也是建设法治中国、法治政府的时代要求。任何现代公共决策都必须既要服从公共利益，又要遵守客观规律，还要制度化、规范化。民主化、科学化和法制化并不是公共政策有效性的三个并列、平行的条件，三者之间并不是平行关系。 首先，公共政策民主化、科学化、法制化三者之间相辅相成、密切相关。其中，民主化和科学化可谓公共政策发挥公共生活调整作用的两翼或基本前提，法制化则是民主化和科学化得以实现的后盾和制度保障。就民主化与科学化的关系而言，前者更具有根本性，因为社会科学本身就是“合规律性”与“合目的性”的统一，公共政策的科学与否，最终要由众人来评判。脱离公共价值、民主价值的决策，脱离有效性的公共参与，无论其决策程序与决策方式再民主，也不是真正的公共决策民主化。 其次，三者又有所区别，强调的侧重点不同，实现条件也不同。其中，公共政策民主化旨在最大可能地反映公众意志、追求公共价值，强调的是社会平等、尊重公众的参与权、使公众参与公共政策决策。公共政策科学化强调的是规律性、专业化与效益最大化，强调公共政策要尊重事实、反映客观规律，在公共决策过程中充分尊重专家和专业组织的专业意见。公共政策法制化强调的是规范性、有序性，使民主化、科学化的实现条件制度化、法律化。 再次，三者之间也相互约束，以避免走向极端。其中，民主化与科学化具有相克相生性、对立统一性，甚至常常相悖。若仅仅强调民主化，强调“少数服从多数”，而无科学化来制约，则容易走向盲动、决策失误甚至“多数人”的暴政。因为多数人的意见并不一定是正确、科学的方案，民众也未必一定理解和接受；若无法制约保障，则容易走向无序、人治甚至动乱。若仅仅强调科学化、强调“科学治国、专家治国”，而无民主化做保障，则所谓的科学决策也会脱离民意、背离公共价值，甚至成为利益集团的“附庸”。若仅仅强调民主化与科学化，缺乏法制化保障，当民主与科学相悖、冲突时，公共决策就无所适从。因为“程序的实质就是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量”，“在一定条件下，把价值问题转换为程序问题来处理也是打破政治僵局的一个明智选择”。 最后，无论民主、科学还是法制，都是相对的，而不是绝对的。民意、公意的形成本身就是一个博弈过程，所谓科学性、专业性也是一个相对的概念和标准。这就需要在现代公共政策的形成和执行过程中，政府要综合权衡利弊，运用政策科学求同存异、依法决策、依法行政。