试从制度变迁理论角度论经济体制转型期政府的作用，本文主要内容关键词为：转型期论文,经济体制论文,角度论文,作用论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F121 [文献标识码]A [文章编号]1005—3638 （1999）02—0041—05
一 引言
政府的经济作用是一个复杂而有争议的问题。正如哈耶克认为的：“尽管每个人可能都希望国家以某种方式采取行动，但在政府应该干些什么的问题上，几乎是有多少不同的人，就有多少种看法。”[1] 西方理论界对于国家的作用向来有两种观点，一种认为国家只起“守夜人”的作用，仅维持秩序和提供公共服务就够了；另一种观点则主张国家更多地介入经济和社会事务，在弥补市场不足、克服外部性、实现社会公正方面发挥积极作用。当前，中国经济体制正处在由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的关键时期，这是中国社会主义经济制度结构的巨大变革和根本转型。虽然我们可以借鉴西方的有关理论，但从总体上说，在这转变过程中政府应发挥什么样的作用和如何发挥作用并没有完全成熟的理论和完善的经验可资借鉴。可以说，这是一项前无古人的开创性事业，是“摸着石头过河”。本文拟从制度变迁理论的角度来对政府在转型期间的作用作粗浅的探讨。
二 制度变迁理论的一般概述
概而言之，新制度学派的制度变迁理论的基本内涵主要有以下几个方面：
1、制度、制度的分类与功能
制度变迁理论认为制度是一个社会为人们发生相互关系而设定的一系列规则，是制约人们行为的正式规则和非正式规则的集合体。诺思认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”[2]舒尔茨则认为：“制度是一种行为规则， 这些规则涉及社会、政治及经济行为。”[3]至于制度的分类， 诺思认为制度根据其划分方法不同可以分为各种类型，但他只着重研究了正式的制度和非正式的制度。舒尔茨认为制度可分为四种，如用于降低交易费用的制度；用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度；用于提供职能组织与个人收入源流之间的联系的制度；用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度等。[4 ]制度的功能主要是为个人提供一种激励系统。同时，借助于交易成本的降低来推动市场交换的发展和市场功能的扩张，减少市场交易中的不确定性和偶然性。如林毅夫就认为制度具有安全功能和经济功能。[5]
2、制度变迁的原因及分类
制度变迁是指制度创立、变更及随着时间的变化而被打破的过程。当然，不是任何一种制度设计都能够实现制度变迁的最终目标，因为制度变迁受到来自不同方面的主客观因素的多种限制。诺思认为引起制度变迁最主要的原因是要素价格、一项制度的受益者与受害者相对谈判力量的对比、组织的偏好、技术条件等发生变化。即制度变迁过程实际上是实施制度的各个组织在相对价格或偏好变化的情况下，为谋取自身的利益最大化而重新谈判，达成更高层的合约，改变旧的规则，最终建立新的规则的过程。制度变迁可以分为强制性变迁和诱致性变迁。林毅夫认为强制性变迁指的是由政府的法令引起的变迁。诱致性变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。[6]
3、制度变迁的轨迹
马克思主义经典作家认为：“人们自己创造自己的历史，但是人类并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己所选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的，从过去继承下来的条件下创造”。[7] 诺思持相似的观点，认为制度变迁是个“路径依赖”过程，即制度变迁过程存在着报酬递增和自我强化的机制。用诺思的话说“路径依赖是指过去对现在和未来的强大影响”，“指政策制定者所拥有的能改变经济发展方向的自由度受制于行为人的信仰结构和制度矩阵”。[8] 沿着既定的路径，制度变迁轨迹表现出两种截然不同的可能。一种可能是经济和政治制度变迁进入良性轨道；一种可能是经济和政治制度顺着原来错误路径往下滑，甚至处在一种低效率的状态之下。
4、制度变迁与政府作用
制度变迁理论认为：一个社会的政治组织及其人格化的代表政府承担着为一切组织和经济活动制定规则、确立约束的一系列功能，从而极为深刻地影响着制度变迁。诺思认为“没有国家办不成的事”，但又认为“有了国家又有很多麻烦”。[9] 政府通过制度创新和变迁追求的是双重目标：一是通过降低交易成本使社会总产出最大化；二是通过权力中心及其代表的利益集团的垄断租金最大化，实现政治支持最大化。
三 中央计划经济体制下政府作用探析
众所周知，我国高度集中的计划经济体制一个显著的特征是：中央政府处于经济运行的“中枢”地位，它凭借行政命令、法律规范、利益刺激及意识形态等自上而下地规则、组织和实施制度创新。而且，其他利益主体只有得到它的授权才能进行制度创新。同时，由于普遍的制度性的短缺可以说是社会主义高度集中计划经济体制下所共有的现象。 [10 ]因此，政府是否具有激励能力去设计和强制推行适当的制度安排就显得尤为重要了。但是，由于下述两个原因：
1、在中央计划经济体制下， 政府并不能提供有效配置资源的制度安排，即长期存在着资源配置的低效率或资源的不当配置。众所周知，资源配置的决策权高度集中在最高层，他们自己的轻重缓急取舍及偏好在对社会资源的配置中起着决定作用。而且，计划者用计划来配置资源时常常表现为资源的分配是有利于计划控制和计划者的迅速工业化目标而不是有利于资源配置效率的发挥。同时，由于最高层在政治、经济上的随意性，即他们可以根据自己的偏好来确定若干个制度创新，并不惜任何代价迅速改变社会经济活动的方向，调动全部社会资源去实现这些特定的目标。且经常采用群众运动的方式，从而造成了整个社会范围内严重的资源配置不当，产生巨大的资源浪费。
2、在中央计划经济下， 由于公民享有工作权利是被认为理所当然的，政府最大限度地提供就业机会和就业保障是国家义不容辞的义务。因此，政府在效率目标和工作权利目标之间，工作权利是一个被优先考虑与满足的目标。这种国家与企业的关系导致国家对企业约束不力，且国家承担了企业的全部责任。而且，国家对企业的威胁（如不给予补贴、不承担破产风险）是不可信的。相反，企业会利用国家这些弱点去打“埋伏”。正如林德布洛姆所言：“权威制度的惩罚在教授反应者如何逃避他们的问题上，比起推动他去做权威指定他们去做的事情来，有的时候会更有效。”[11]
综合上述可见，在中央计划经济体制下，因为需突破意识形态、领导者的偏好等束缚，所以政府推行强制性变迁的成本极高，致使政府的总成本高于总收益。因此，政府会不变革那种无效率的制度而让其存在，使企业和整个经济系统被锁定在低效率之中。
四 经济体制转型期政府作用分析
目前，从世界范围看，1996年西方各国政府支出份额约占国民收入的一半。而在本世纪初，政府的开支只占国民收入比例的10%，而且，年复一年政府的支出份额只是向一个方向发展：上升。当前，中国正处在向市场经济转型的过程中，与成熟的市场经济相比较，所面临的社会问题和冲突更多，更为复杂，政府的作用显得更为重要。因为，政府是市场化改革的倡导者组织者，政府的制度创新能力和意愿是决定制度变迁的主导因素。并且由于下述原因，笔者认为政府的作用应加强。
1、中国是一个超大社会，但是拥有的社会资源相对贫乏， 这就要求有一个能够对整个社会统一进行调控的权威，把有限的分散的资源集中起来高效使用以推动经济发展。同时，对于一个后市场化国家来说，如果没有强大的政府政治行政权威，没有有效的政策能力和社会能力，实现市场化将是缓慢的，要赶超先进国家则是不可能的。
2、 政府介入市场经济必然会与根源于社会公众普遍认同的某些原则相冲突，而且随着改革的深入，这种冲突会越来越激烈。同时，新的制度安排会使旧体制的既得利益集团受损而遭到其坚决反对。这些，都需要政府以说服为手段，以强制为后盾，即凭其“暴力潜能”来推进制度变迁。政府还需要对受损者提供适当的补偿，以弱化改革的阻力。当然，这种新的重大的制度安排往往只有在老的统治者被新的统治者替代以后，才有可能建立。[12]
3、在新旧体制更替交接阶段，旧体制正在迅速退出历史舞台， 而新的体制一时还不能到位，其间存在着大量的“真空”地带或“无序”状态。这就要求政府的制度去“填补”，为市场的发育提供一个良好的制度框架，将混乱限制在最小范围之内。
4、在任何情况下，个人或群体总是在寻找自己的获利机会。 但是，由于存在外部效应和“搭便车”问题，使得个人或群体进行制度变迁的成本非常高。因此，由个人或群体在响应获利机会时倡导和实施的制度供给远远不能满足实际需要，必须由政府通过强制性的制度变迁来使制度供求平衡。否则，一些严重的问题如腐败问题不可能真正得到解决。
综上所述，要求政府发挥更大的作用，但不是计划经济体制下的全能政府。因为全能政府只能导致失败。但是，政府也存在着失灵。例如，由于政府的成本和收益的分离，使资源配置被误导的可能性大大增加了；存在着政府内在性对政府行为的支配，即政府自己的成本或利润的计算可能影响甚至支配政府决策；由于权利和特权分配的不平等，为滥用权力提供了可能。因此，笔者认为，在经济体制转型期，政府可以在以下几个方面发挥自己的主导作用或进行改革。
1.正确处理政府与市场、政府与企业的关系
市场和政府是两种不同的基本交易方式和制度安排。它们各自具有不同的组织基础、运行机制、控制方式和行为特征。正是这些区别，决定了它们的不同功能，也确定了两者有一个划分边界的问题。众所周知，市场发挥作用是建立在一些基本的制度安排和行为方式的有效性基础上的（如产权、获利动力等），而这些必须由政府来提供、界定和保护。但是，政府通过法律界定产权，也需要很高的交易成本。因此，政府在处理与市场的关系时，要考虑：虽然政府对经济发展具有独特的优势，但政府计划和干预的成本是什么？怎样才能以最小的成本利用这些优势？一般而言，政府可以在提供公共产品、对企业加以必要的管制、再分配、提供基础设施和风险项目、通过财政和货币政策及政府的规划来保证宏观经济的平衡、优化产业结构等领域发挥作用以弥补市场失败。即政府扮演公共财产的提供者，公共设施的投资者，收入分配的调节者，经济增长的稳定器，产业政策的制定者。[13]
诺思和托马斯认为：“有效率的经济组织是经济增长的关键，有效率的经济组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人努力变成私人收益和社会收益接近的活动。”[14]可见，政企关系是非常微妙的，政企之间的关系仅仅分开是不够的。从制度变迁理论出发，笔者认为政府在处理政企关系时应做到：（1 ）明确在市场经济条件下企业的主体地位，使企业真正成为产权明晰、组织健全、经营灵活、管理科学的现代企业。企业不搞活，必将引起经济衰退财政收入来源枯竭和社会福利水平的下降，最终可能导致政府的政治支持率下降。所以，从政治目标出发，政府也应力图通过制度创新和变迁提高企业的效率，提高产出水平。（2 ）政府要制定一套能有效地降低交易费用的规范，为企业的生产经营与市场的有效运转提供全面的服务。力争使政府的宏观发展目标与企业微观决策行为有机结合，使企业在合辙的轨迹上顺利运行。（3）该由政府管的事，一定要管好， 不该由政府管的事一定不要插手。避免该介入的地方，政府没有介入，不该介入的地方却大量介入。政府应由过去微观管理为主，转为以经济手段和法律手段为主；由过去强调服从为主，转为以服务为主。当前，需要特别注意的是，通过政府的制度创新，以运用激励条约为核心的国有企业的改革已经比较成功地激励企业的经理和工人追求与保持利润，但是并没有防止这些内部人把所造成的损失和所承担的责任转嫁给社会，即存在着将资本私人化而责任社会化的问题。[15]
2.积极推进产权制度的变革
产权是一种竞争性和排它性的权利，它可以对人的经济活动造成一种激励，使创新的个人与社会收益趋于一致，从而是激励的源泉。同时，在经济领域，如果没有什么资源归谁享有，为谁服务的规定，整个经济将不可避免地陷入本可避免的无序和失范状态。而产权的确立、行使和保障是由在暴力方面具有比较优势和合法垄断权的国家来界定和行使的。离开了国家，人们很难以产权作出全面的和行之有效的分析。虽然国家来界定和保护产权可以产生规模效益，但国家并不是中立的，意识形态和交易费用的双重约束往往会导致国家选择无效或低效率的产权结构。与此同时，相对无效率的产权将威胁一个国家的生存，统治者面临着或者灭亡或者修改基本的产权结构以使社会降低交易费用和提高增长率的选择。可见，政府面临着两难的选择。
在我国，产权制度变革严重滞后，不仅制约了我国向市场经济转型的步伐，而且将大大增加改革的成本。因为，“最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。”[16]所以笔者认为政府在产权制度变革中应发挥主导作用；（1）进行一场思想解放运动， 使思想变革成为制度变革的先导。要改变在传统体制下国有企业产权的单一性、集中性和模糊性[17]和那种认为产权变革会削弱公有制经济、甚至会瓦解公有制经济的看法。相反，公有经济是产权交易的实际受益者。[18]产权变革必然会触犯既得利益集团的利益并导致其全力反抗。当这种反抗对决策集团生存和稳定性构成威胁时，政府明智的做法是作出改革的态势而较少行动。这大概就是实质性的产权改革方案千呼万唤不出台的原因吧。笔者认为，目前较为可行的方法是：政府在培育社会主义市场经济前提下，一方面对国有经济实行明晰产权的改革；另一方面大力发展非国有经济，建立社会主义市场经济的产权结构。（3 ）因为制度变迁的初始条件决定了交易费用的高低，而我国产权制度变迁的初始条件就面临着高昂的交易费用的约束，所以这就要求政府为产权制度变革提供良好的制度环境。进行产权制度变革，不可避免地会出现企业破产和工人失业等问题，而且可能会涉及到有关的部门和行业，造成外部的负效应。对政府而言，进行产权制度变革的社会成本无疑是巨大的。但是，显而易见，维持原来的产权制度的损失无疑也是巨大的。因此政府有必要强化社会保障职能，如为失业职工提供失业保险金，创造就业机会；对既得利益受损的进行不同形式的补偿等，以减少产权变革中的阻力。
五 简短的结语
制度变迁理论无疑为我们正确探讨、认识政府在新旧体制转型期中的作用提供了新的视角。由以上分析，笔者认为可得出以下结论：
1.由于政府通过制度创新和变迁所追求的是社会总产出最大化和政治支持最大化的双重目标。因此，政府能否寻找一条向规范化的市场经济过渡的通道，实现政治组织与经济组织在市场规范中收益递增的一致，就成为经济增长的关键。
2.政府应通过不断试验，将政治改革与作为谋求政治支持的重要途径的经济改革的方向、速度、形式和深度都控制在有利于巩固其政治权威的限度内。具体而言，政府的任务是创造条件，鼓励分散的、不受操纵的寻求新的资源组合的试验，以减少浪费和效率低下，或者为生产力提高发现新途径，努力使制度变迁与市场经济相容，保持改革进程的渐进性，避免剧烈的社会震荡，降低实现改革目标的社会成本。
3.国家干预经济的范围、程度、力度因时因地有所不同。这是由经济与政治、市场与国家的互相依赖性所决定的。就目前中国而言，政府在改革和现代化“赶超”过程中，有意提高自身在逐步建立新体制和政策作用方面的主导作用是必要的。
本文只是对转型期政府作用作的初步尝试，是笔者的一得之见，有待于不断完善。
收稿日期1998—12—20
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