中英自然垄断性产业政府管制体制比较，本文主要内容关键词为：垄断性论文,管制论文,中英论文,体制论文,自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：自然垄断与政府管制
从整体而言，电信、电力、铁路运输、自来水和煤气供应等基础设施产业被公认为是自然垄断性产业。但人们对自然垄断的经济特征具有不同的理解。克拉克森等经济学家是从规模经济的角度说明自然垄断的经济特征(Clarkson and Miller,1982)。在他们看来，自然垄断的基本特征是，在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增状态，即生产规模越大，单位产品的成本就越小。由一个企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业同时进行生产能更有效地利用资源。而夏基和鲍莫尔等学者认为，自然垄断最显著的特征是其成本函数的弱增性(subadditivity)，表现为在一定的产出范围内，由一家企业生产比两家企业同时生产具有更高的成本效率(Sharkey,1982; Baumol,1977)。这两种代表性观点的共同点是，自然垄断性决定了在一定生产经营范围内，由一家或少数几家企业垄断经营能达到最小平均成本，实现最大生产效率（王俊豪，1998）。
在竞争性产业中，竞争具有一种内在刺激机制，它能促使企业自觉追求生产效率，保证分配效率（趋向于按照包括正常利润在内的成本订价），从而促进整个产业的经济效率。但在自然垄断性产业中，由于实行一家或少数几家企业垄断经营，如果不存在任何外部约束机制，这些企业就成为市场价格的制订者(price maker)而不是价格接受者(price taker)，就可能会制订出大大高于成本的价格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲社会分配效率。而且，垄断经营还会导致企业生产效率低下。这就使以追求社会整体经济效率实现社会福利最大化为导向的政府管制成为必要。
笔者曾论证，政府管制的实质，就是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业（主要就是自然垄断性产业）中，政府通过制定和实施一定的管制法规，并借助社会监督力量，建立一种类似于竞争机制的刺激机制，以制导垄断企业的经济决策和市场行为，取得较好的社会经济效益（王俊豪，1997）。由于中英两国在政府管制的法制建设基础、自然垄断性产业的技术经济发展水平等方面不同，在政府管制的立法、执法和社会监督等制度安排方面必然存在差异，从而决定了中英两国在自然垄断性产业具有不同的政府管制体制。
二、中英政府管制立法的比较
从一定的角度看，市场经济是一种法治经济。这是因为：(1)市场经济是利益主体多元化的经济，各利益主体在市场经济中都有各自的责权利关系，只有通过法制才能使市场经济主体的活动规范化；(2)市场经济是公平竞争的经济，竞争要有规则，公平竞争需要法规保障；(3)市场经济是契约化经济，经济联系需要有契约，各种契约的签订和履行要有法律准则；(4)市场经济要受政府宏观调控，调控政策的运用要有法律依据。政府管制体制是整个经济管理体制的重要组成部分。英国早已实行市场经济体制，而中国正在努力完善社会主义市场经济体制。这就决定了中英两国的自然垄断性产业政府管制体制都应符合法治经济的特点。在法制建设中，立法是基础，这又决定了政府管制立法在整个政府管制体制中具有特别重要的地位。
英国从20世纪80年代开始对自然垄断性产业的政府管制体制进行改革。为适应改革需要，英国政府先后为电信、煤气、自来水、电力和铁路运输产业制定了一系列法律（见表1），并以这些法律作为自然垄断性产业政府管制体制改革的纲领性文件和实行政府管制的依据。从法律内容上看，每一部法律都针对特定自然垄断性产业的情况，对政府管制的基本问题作了较为详细的规定。如英国在1984年颁布的《电信法》，确立了英国电信产业政府管制体制的基本框架，按照该法设立的“电信管制办公室”作为电信产业的法定政府管制机构；该法还详细规定了政府管制机构的基本职责、权力、执法程序等。在基本法律的原则框架下，为适应政府管制的客观需要，英国政府还相继颁布了一系列有关自然垄断性产业政府管制的规定，从而使立法更具可操作性和动态适应性。
从中国的改革开放实践看，似乎有一种先改革后立法的传统，经过一段时期的改革，根据在改革中取得的经验教训再制定相应的法规。这种立法思路虽然有针对性较强的特点，但它是以巨大的改革成本为代价的。因为从开始改革到颁布和实施法律这一时期内，由于缺乏改革的法律依据和实施程序，必然会产生不少混乱现象，同时也为投机者提供了“钻空子”的机会。例如中国电信产业的无线寻呼领域在80年代末就开始改革，有线通信领域在90年代初就酝酿和实施改革，可是从表2可见，至今尚未颁布一部《电信法》，在2000年9月才颁布了一个《电信条例》。因此，虽然取得了一定的改革成效，但在无线寻呼领域出现了过多企业进入，无序竞争和过度竞争等混乱现象。这些都与电信产业的法律制度建设滞后有关。在中国的煤气和自来水供应产业，至今还没有全国性的法律，只有一些地方政府制定的“条例”、“规定”。铁路运输产业目前还是根据在1990年9月颁布的《中华人民共和国铁路法》为基本法律，该法的许多内容已经不适应现实情况，尤其不能适应铁路运输产业政府管制体制改革的需要。在中国的电力产业，1996年4月1日开始实施的《中华人民共和国电力法》是我国自然垄断性产业中一部相对较新的法律，但该法规定的主要政府管制机构已撤销，需要重新确认电力产业的政府管制机构，并规定其权力、责任和组织结构形式等。
三、中英政府管制执法的比较
制定自然垄断性产业政府管制法规只是为企业和个人的经济活动树立了“路标”，要达到政府管制目标，还有赖于“养路人”——执法机构有效地监督执行有关法规。由于立法是执法的基础和依据，而执法是立法得以实施的保证，只有立法和执法并举，才能最终实现政府管制的理想效果。
英国在自然垄断性产业政府管制立法的同时，依法确定了相应的政府管制执法机构（见表1），各个自然垄断性产业的政府管制机构专司管制职能，实行政企分离的政府管制体制。这些政府管制机构拥有相当大的法定权力，如根据《电信法》，英国电信管制办公室有权发放通信服务经营许可证；有权根据电信产业技术经济特征的变化，修改经营许可证的某些条款；如果某个经营者违反了经营许可证条款，而且这个经营者没有按照要求采取必要的改正措施，电信管制办公室有权对这一经营者下达命令，经营者不执行命令就是违背了法定责任，并可能被送交法院制裁，甚至吊销经营许可证。同时，英国《电信法》也规定了电信管制办公室应承担的一系列职责，明确规定了责、权、利关系。在英国的电力、铁路运输、自来水和煤气供应等自然垄断性产业中，也基本实行了与电信产业相类似的政府管制执法模式。
中国与英国相比较，在政府管制立法的同时，没有确定一个独立的执法机构的法律地位（见表2）。如根据对电信产业制定的规定，主要管制机关设在原邮电部（后来为信息产业部），这就会产生两个基本问题：一是在政府行政管理部门和所属国有企业政企不分的情况下，政府管制机构和企业自然也是政企不分的，即实行政企合一的管制体制。二是部门内企业和部门外企业在进入市场、开展经营业务等方面发生矛盾时，从属于行政管理部门的政府管制机构难以公正地做出管制决策。为解决这些问题，中国应借鉴英国的经验，在自然垄断性产业依法设立相对独立的政府管制机构，形成政企分离的政府管制体制。
四、中英政府管制社会监督的比较
政府管制俘虏理论认为，消费者和企业是两个不同的利益集团，它们会对政府管制者产生一定的影响力。由于消费者利益集团由数以万计的个体组成，政府管制法规对其造成的有利或不利影响由各个消费者分散享受或承担，对个人的影响不大，因此，消费者个人通常缺乏为本集团利益积极努力的动力。而企业这一利益集团的规模较小（在一些自然垄断性产业只有少数几家甚至一家企业），同时，每个企业都能敏感地认识到政府管制法规对其可能造成的有利或不利影响，这就使企业利益集团容易采取共同一致的行动。因此消费者利益集团对政府管制者的影响力较弱，而企业利益集团对政府管制者具有较强的影响力。此外，政府管制者也是经济人，也追求私利。这样，企业利益集团对政府管制者较强的影响力和政府管制者的私利相结合，便为政府管制俘虏理论提供了现实基础。该理论认为，政府管制是为满足企业对管制的需要而产生的，政府管制者最终会被企业所左右(Stigler,1971)。这一理论虽然存在局限性和片面性，但它对政府如何动员社会力量加强对政府管制的社会监督力度，较为科学地制定和实施政府管制法规提供了理论依据。
英国十分重视对政府管制的社会监督，其主要政策措施包括：(1)在自然垄断性产业建立专业消费者组织。如根据《电力法》英国在英格兰、苏格兰和威尔士建立了14个电力消费者委员会(Electricity Consumers' Committee)，它们独立于电力管制办公室和电力企业，只代表消费者利益。英国的各类消费者组织在保护自然垄断性产业的消费者利益方面发挥了广泛的作用。(2)建立和健全听证会制度。英国在自然垄断性产业制定和调整有关消费者、企业等各利益集团的政府管制法规（特别是周期性地调整价格管制政策）时，都实行听证会制度，进行社会监督。其特点：一是力求公开，政府把某一政府管制法规草案公开在因特网、大众媒体上，以广泛征求社会各利益集团的意见；二是反复修改，政府将各利益集团的意见加以整理，并据此对政府管制法规草案进行修改，然后将这些信息与公众见面，再次征求意见，作为制定有关法规的依据。
中国对政府管制的社会监督也日益重视，但与英国相比较，近年来中国各地试行的价格听证会至少存在两方面的缺陷：一是听证会缺乏广泛性和代表性，参加听证会的人员由政府主管部门指定，实行封闭式听证，难以代表社会各方的利益；二是缺乏反馈性，通常是举行一次性听证会，没有将有关信息进行反馈就正式制定有关政府管制政策。因此，听证会制度还没有发挥应有的社会监督作用。在政府管制的社会监督组织方面，中国虽然有全国性的消费者协会和地方性消费者协会，但还没有像英国那样在各自然垄断性产业建立专业消费者组织，由于中国各级消费者协会缺乏自然垄断性产业的专业知识，因而往往难以有效地维护消费者利益。
五、结论
电信、电力、铁路运输、自来水和煤气供应等基础设施产业的自然垄断性，为政府管制提出了客观要求。一个国家的政府对自然垄断性产业的管制效率，很大程度上取决于该国所实行的政府管制体制。本文通过政府管制立法、执法与社会监督三个主要方面对中国和英国现行政府管制体制所作的比较，可以得出以下几点结论：1.中国与英国相比较，中国在自然垄断性产业政府管制立法方面存在着法律制度建设滞后于政府管制体制改革的需要，某些法律内容已不适应现实情况，需要作必要修改。因此，加强政府管制立法，是保证中国自然垄断性产业政府管制体制顺利改革，实行高效率政府管制的基础。2.中国与英国相比较，中国在自然垄断性产业政府管制立法的同时，没有确定一个明确的、具有相当独立性的执法机构，导致政企不分，难以使颁布的法律得到公正、有效地执行。因此，明确执法机构的法律地位，实行政企分离，加强其独立性，是中国提高执法效果的重要条件。3.中国与英国相比较，中国在自然垄断性产业尚未成立专业性消费者组织，而且在政府管制社会监督方面也存在制度上的和实际操作上的问题。因此，中国需要成立专业消费者组织，加强政府管制社会监督制度建设，以提高社会监督的有效性。
表1 英国五个自然垄断性产业政府管制体制的主要特征
表2 中国五个自然垄断性产业政府管制体制的主要特征
截稿：2000年11月