产业结构趋同背景下的行政地区垄断探析，本文主要内容关键词为：探析论文,产业结构论文,行政论文,地区论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F403.3 [文献标识码]A [文章编号]1674-8298(2011)01-0005-09
美国著名经济学家曼库尔·奥尔森认为：生产要素的自由流通，统一大市场的形成，是一国经济社会快速发展的关键因素。换言之，一国经济能够快速发展主要取决于生产要素的自由流动而形成统一的大市场。然而，由于中国差异极大的区域性导致经济发展问题中都或多或少烙上了区域性的印记。[1]法国学者庞赛(Sandra Poncet)[2]曾从量的方面分析了中国地方保护主义和市场分割程度，指出1997年中国国内省际间贸易商品平均关税为46％，较10年前提高了11％，得出了中国的“省际贸易障碍甚于欧盟”的结论。这表明，现实中存在的行政地区垄断无疑是形成统一大市场的障碍。行政地区垄断实质上是地方政府为了追求自身利益最大化，滥用行政权力设置市场壁垒，人为地削弱或限制地区外经营者的竞争力。对于行政地区垄断产生的原因，国内学者从不同角度已多有论述，但从产业结构趋同角度来分析的则不多。本文尝试对此问题作一探究，以就教于大方之家，以期能够弥补学者们研究中的不足，从而裨益于我国的反行政地区垄断事业。
一 产业结构趋同催生行政地区垄断
社会财富的增长离不开努力，努力的方式有两种，即生产性努力和分配性努力。生产性努力是指社会成员为了获得收入而进行的创造社会财富的活动；分配性努力是指将别的社会成员已有的财富转化为自己财富的活动。[3]一个社会的经济能否发展，就在于能否刺激人们的生产性努力、克服人们的分配性努力[4](生产性努力的增长意味着分配性努力被抑制)。鼓励生产性努力的最好方式是社会成员获得与其创造社会财富相匹配的收入，即界定和度量出正当利益的边界。众所周知，正当利益的界定和度量需要度量技术和度量衡来支撑。“市场制度的出现和发展，为社会提供了一种其费用越来越低廉的度量和界定人们利益的手段，因而带来了前所未有的激励效果，生产性努力不断地增加。”[3]要想使得从事生产性努力的人们获得与之相对应的努力成果，除了正确度量正当利益外，还得对其进行维护。市场制度是一种要求人们利益边界和正当利益边界相一致的制度，为了这一目标的实现从而要求充分竞争，生产要素自由流通，抑制或消除对分配性努力保证的制度安排。
在市场经济中，分配性努力主要表现为商品交换。而商品交换就是度量价格(而非价值)的活动。价格在大多数情况下是私人信息，卖方可以利用其信息优势从买方那里获得更多的利润。这种获得额外利润的行为实质上就是欺诈。但在竞争充分的条件下，由于各卖方为了追求利益最大化而使得其更加关注自身的信誉，价格成为公共信息。市场的竞争能否充分，主要取决于两方面：其一，交易频繁度和交易规模；其二，政府是否合理干预市场。在当今，交易频繁和交易规模较大，已不成为影响市场充分竞争的原因。故而能够影响市场充分竞争的原因只有政府不合理地干预市场。限制市场主体之间的竞争就是政府不合理地干预市场的具体体现。限制竞争意味着垄断。一般而言，垄断所导致的是分配性努力的增长，而非生产性努力的增长，因为价格是垄断的私人信息。于是，市场经济蕴含着排斥政府不合理地干预市场的品格。
在我国行政地区管理界限尤其是省界内，因为经济政策和行政管理有着高度的一致性，从而形成了相对独立的发展空间。客观存在着地域经济发展不平衡性和互补性，各地应当根据自身的资源禀赋和地区优势，发展与之相匹配的产业从而在协作中形成合力，进而实现地区经济的协调发展。然而，我们看到的事实却是：“由于给地市政府追求行政区域边界内的利润最大化，从地方的利益、短期利益甚至政治升迁出发，不顾自身资源禀赋，竞相发展时兴的汽车、化工和高新技术等产业，导致各地产业同构、恶性竞争现象凸现”，[5]行政区域经济格局变形甚至是畸形。“魔鬼因上帝而存在”，这些现象的广泛存在只不过是我国经济区域性发展一个曲折反射而已。产业结构趋同一方面导致了市场分割从而加剧地区经济发展的不平衡；另一方面，各地盲目重复建设导致企业利润水平降低，革新技术等投入不足从而缺乏竞争力。研究已表明：“地区行政垄断与产业同构上升之间存在着较明显的正相关关系。”[6]据此可以这样说，产业结构趋同可以催生行政地区垄断。那么，产业结构趋同是如何催生行政地区垄断的？本文将构建如下的模型来加以阐释和展现。
如果将讨论限于产业结构趋同背景下的由两个“行政地区”——A、B两地构成的相互封锁的市场且A、B两地的产业都是棉花种植业和葡萄种植业，单位成本如下表所示，则分析会变得简化。按照国家的统一规定，出售棉花和葡萄每单位价格的纳税率分别是e、e+ε(ε>0)。由此A、B两地地方政府为了本行政区域内财政收入的最大化，其棉花和葡萄的种植量必须是或接近本地区市场的自由种植量，这是因为只有这样才能够使得种植棉花和葡萄的利润最大。下面以分析棉花为例(表1)：
根据社会成本等于边际收益时利润最大的经济学原理，可求解出A、B两地的棉花的最优种植量分别是：
同样分析，对于葡萄市场而言，A地不会对B地开放。于是出现了这样的局面：A地开放棉花市场，不开放葡萄市场；B地开放葡萄市场，不开放棉花市场。这样的开放格局，市场并没有得到真正的开放。但对于A地个人或企业而言，在B地购买葡萄比在本地购买葡萄的经济利益要明显优化。同样对于B地个人或企业而言，在A地购买棉花比在本地购买棉花的经济利益要明显优化。在追求利益最大化动机的驱动下，市场会得到有效的开放。但我们必须明白，如前所分析的，若市场得到了真正的开放，会在短期内损害了A、B两地的地方政府利益和在竞争中出于劣势的企业的利益。于是我们不难得出这样的结论：为了使得自己利益最大化，地方政府极有可能在竞争中出于劣势的企业游说下采取行政权力限制或禁止外地优势产品进入本地市场等措施，从而行政地区垄断就顺势产生了。也就是说，在产业结构趋同的背景下，地方政府为了追求其行政边界内的最大化利益，从而出于保护在竞争中处于劣势的产业需要，往往会滥用行政权力限制竞争，因此催生出行政地区垄断。
二 行政地区垄断存在的成本收益分析
产业结构趋同会催生出行政地区垄断是毋庸置疑的。“无论在过去、现在还是未来，地方政府限制竞争的行为都是对竞争危害最甚的行为。”[7]众所周知，行政性地区垄断的危害主要有：(1)分割全国统一市场，带来效率损失；(2)破坏公平的市场竞争环境，侵害其他竞争者及消费者的利益，造成社会福利净损害；(3)引起权力寻租行为和社会不公平。为了克服包括行政地区垄断在内的垄断带来的危害，我国于2007年8月颁布了《反垄断法》。《反垄断法》的出台有助于促进竞争秩序的形成和市场经济体制的完善。但也正如一些专家所指出的“我国的反垄断制度，要和我国的基本经济制度和我国的社会主义市场经济的性质相适应，还要考虑我国现在的经济社会发展的阶段性水平。反垄断法无疑还有更多空间可以拓展：未对行政垄断作详细的规定，没有理顺反垄断监管与行业监管的关系，对于执法机构没有明确的责任与权力界定，过于原则化和粗线条……”[8]这意味着《反垄断法》在打击包括行政地区垄断在内的行政垄断存在不足之处。例如从2008年10月以来，在扩内需保增长的掩护下，安徽、湖北等省市出台优先购买本地产品的行政措施。[9]《反垄断法》的不完善和现实中层出不穷的行政地区垄断现象，要求我们在当前我国产业结构趋同相对较严重的背景下，重新审视和分析行政地区垄断违法行为。
在市场机制的规制下，各市场主体通过合约的形式来界定彼此的权利和义务，对将来的利益作出事先的合理安排。在完全竞争市场下，即使个人“所追求的仅仅是自己的安全或私利。但是，在他这样做的时候，有一只看不见的手在引导着他去帮助实现另外一种目标，尽管该目标并非是他的本意。追逐个人利益的结果，是他经常地增进社会的利益，其效果要比他真的想要增进社会的利益更好”。[10]但当市场机制不完备到需要政府介入时，“看不见的手”就难以引导市场主体增加社会的利益，即获得在价值规律规制下的一般租金。因此，地方政府对市场的干预必然会使得市场主体有获得额外利益的可能。这种可能的存在，为地方政府提供了寻租条件。此外，地方政府存在政绩的竞争，政绩的优劣最直接的表现是经济发展情况。经济的发展离不开资源尤其是稀缺性资源。资源的利用率受到地方政府能力的限制，并且由一地方使用意味着排除了另一地方的使用。为了政绩，地方政府通过政府规制人为地创造地区间市场主体地位的不平等，由此获得对稀缺性资源的利用，从而推动地区的经济发展是顺理成章的。在产业结构趋同的背景下，地方政府和在竞争中处于弱势的产业在利益追求上是“一荣俱荣，一损俱损”，从而更加强化了地方政府的寻租可能。地方政府为了寻租，滥用行政权力限制自由竞争便是自然而然的事。
分析以往的研究，学者们大多都是宏观笼统地指出行政利益诱惑是形成行政地区垄断的内在动因和最主要原因。虽然此种分析在一定程度上说明了问题，但从本质上讲则是类似唯理论的思维模式，与现实相脱离，对现实的反垄断的指导意义不大。马克思主义认为：“历史什么事情也没有做，创造这一切、拥有这一切并为这一切而斗争的，不是‘历史’，而正是人，现实的活生生的人。‘历史’并不是把人当作达到自己目的的工具来利用的某种特殊的人格。历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”，[11]而“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。[12]在《反垄断法》的规制下，地方政府之所以还实行行政地区垄断是因为能从中获利，即能够寻求到制度的租金。“从理论上说，凡是理性的东西都是可以用经济分析的方法加以分析和解释的”，[13]通过经济分析不仅可以使我们明显地看到某一法律制度的不足和存在的问题，还可以将得出的结论直接运用到法律之中来指导法律改进和完善。经济学中最基本的分析方法是成本收益分析方法，所以运用其去细致地分析地方政府实施行政地区垄断是条有效的解构路径。
从前面分析可以知道，在产业结构趋同背景下的行政地区垄断最显著的特征是地方政府实施地区垄断，是为了保护在竞争中处于劣势的产业。为了保护本地在竞争中处于劣势的产品，地方政府大多是采取对外产品进行封锁或变相封锁的方式来限制竞争。由此，本文选择了行政地区垄断中典型的形式——对外地的产品封锁，进行成本与收益的分析。
一般而言，对外地产品封锁的成本(N)包括可能成本和必要耗费。可能成本是指地方政府实施对外产品封锁可能要付出的成本，主要是被法律追究。必要耗费就是地方政府实现对外产品封锁必须承受的资源耗费和机会成本。对外产品封锁的收益(R)包括实收益即实际增加的财政收入、时机收益即实施行政地区垄断可能获得的收益，如受贿、晋升。毫无疑问，对外产品封锁收益的取得是要承担一定风险(被法律追究的概率)的。综合分析，地方政府实施对外地产品进行封锁最终获得的利益可以用公式表述为：(实收益+时机收益-可能成本)×被法律追究率-必要耗费。众所周知，风险越大获得的利益就越大，因此地方政府决策者在实施对外地产品进行封锁时，有一个心理底线——害怕被法律追究，如果超过了这一底线就不会实施或收敛封锁行为。收益公式表明，如果被法律追究率越高，地方政府决策者的心理底线就会越低，当被法律追究率是1时，则心理底线就和法律处罚的最低底线相一致。然而我们应该注意，正如前面所分析的那样，因为我国的《反垄断法》还有着不完善的地方和加之其他方面的原因，所以地方政府决策者的心理上线会高于法律的所预期的上线。当然，不可否认从公式中可以看出，解决地方政府实施对外地产品封锁问题还有一条路径，即增加必要耗费。但这却是行不通的。
根据上面的分析，我们可以设定如下的模型(见图1)对地方政府实施对外产品封锁的成本与收益进行分析。图1中，横轴表示某地方政府对外地产品封锁的数量，纵轴表示实施对外产品封锁可能带来的利益和面临的风险，在此有必要讲清楚一点：风险不可能是负的而收益可以。在被法律追究率为1时即理想的法律处罚时，此时的对外产品封锁数量越大，受法律严厉处罚的风险就越高，收益越可能微乎其微甚至小于0。然而在现实中，被法律追究率往往是小于1，这就引致实际的法律处罚线向左上角偏离于理想的法律处罚线，曲线由此出现逆向的走势，拐点时实施的对外封锁的成本与收益相等。在拐点以上，封锁数量越多，收益越大，但必须在心理底线之下。当封锁数量超过了心理底线，地方政府会减少封锁数量以求不被法律追究和处罚，于是曲线再次出现逆向的走势。从图1中不难看出，地方政府决策者所能够容忍的对外产品封锁数量在Q*与Q′之间。当地方政府愿意提供的封锁数量为Q″时，地方政府的收益为R″；当地方政府愿意提供的封锁数量上升至R′时，其收益也就由R″上升至R′。因此，在地方政府所能容忍的封锁数量范围内，封锁数量与收益成正相关关系，由此如果R″上升至R′的空间越狭窄，则对外封锁数量就会越少。
从上面的分析不难看出，行政地区垄断从实质上讲，就是通过滥用行政权力扭曲市场竞争关系获取地区短期利益的行为。“在现实的地方政府竞争中，地方政府之间的竞争更多的是地区利益最大化动机驱使下的寻租行为，导致了资源配置的扭曲和浪费。”[14]众所周知，行政权力有着自我膨胀的特性，如果不对其用法律制度加以控制，极易被滥用从而侵害公民的权利造成严重的后果。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中如是总结道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”、“从事物的性质来说，要防止权力滥用，就必须以权力约束权力”。[15]在当代，对行政权力加以控制的最佳利器是法律制度。新制度经济学已证明，在众多的制度中，法律制度因其所具有的稳定性和明确性，在减少冲突和摩擦、降低交易费用方面有着其他制度不具有的优势。对图1的分析不难知道：行政地区垄断只是在一定的范围内存在，并且其需要是有极限的，由于我国反垄断法律制度不完善与打击力度相对不足，从而引致地方政府的心理上线被提升，使得行政地区垄断的需求膨胀，对外产品封锁行为屡禁不止。边沁有言：“从来没有一项法律的改动，事后人们会找到不懊悔的理由”[16]我国《反垄断法》在通过时，改变或放弃了草案中诸多的规定，如放弃了草案中的刑事责任条款。刑事处罚是最严厉的处罚，对地方作出行政地区垄断的决策者心理具有威慑作用是不言而喻的。然而现实已凸现出了《反垄断法》在抑制甚至消除行政地区垄断时有着缺陷，亟须去完善。
三 克服行政地区垄断的法律制度安排
行政地区垄断是地方政府寻租的产物，而地方政府寻租更多是寻求政府干预市场而产生的制度租金。所谓制度租金就是市场需要或表面上需要行政权力介入干预市场，地方政府可借口市场制度的缺陷或人为地制造的市场制度缺陷寻求到的租金。制度租金的存在是地方政府寻租的不竭动力。如果制度没有完善到能够杜绝制度租金的产生，那么就不能杜绝行政地区垄断的产生。在产业结构趋同背景下，更是如此。
制度尤其是法律制度的完善可以从源头上杜绝和抑制行政地区垄断。诺斯的制度变迁理论已证明：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。[17]换言之，制度是一国经济兴衰的重要因素，而制度是由国家构建的。具体到规制行政地区垄断的法律制度方面，如果反垄断的法律制度能够从制度上解决地方政府的寻租行为，抽掉了行政地区垄断滋生的土壤，必然会促进经济的发展。正如上面所分析的，在我国规制行政地区垄断众多的法律制度中最重要也最需要完善的是反垄断法。
反垄断法被誉为“市场经济大宪章”，其完善程度对包括反行政地区垄断在内的垄断起着至关重要的作用，甚至可以说用完善的反垄断法律制度对行政权力加以控制是解决行政地区垄断的先决条件，而要抑制行政地区垄断必须要用完善的反垄断法律制度对地方政府的行为加以规范、调适和诱导。根据上面的分析，不难看出在产业结构趋同背景下，行政地区垄断能够存在，有两方面的原因：一方面，地方政府为了追求本地区的财政收入有着强烈的实施行政地区垄断的主观欲求，即保护本地在竞争中处于劣势的产业；另一方面，反垄断法律制度不完善与打击力度相对不足在客观方面加强了实施行政地区垄断的动机。这两个原因使得行政地区垄断的需求不断膨胀。反之，要想解决行政地区垄断，我们应该从以下两方面入手并建立相应的法律制度，即建立克拉克机制和省际诉讼模式。
(一)建立克拉克机制。前面的分析已明确地指出了，行政地区垄断之所以能够在产业结构趋同的背景下产生和存在，其最终根源是企业追求利益最大化与地方政府追求财政收入增长是高度契合的。因而，要想彻底解决行政地区垄断，就得解决地方政府开放其市场而又不至于过分减少其财政收入的问题。解决这一问题的方法可能有很多，如兼并、重组。但笔者认为这并不能彻底解决行政地区垄断。这是因为诸如兼并、重组等措施不可避免地会损害产业在竞争中处于劣势的地方政府的利益。因此，能够兼顾各方利益的法律制度安排是解决行政地区垄断的最佳法律制度安排，而克拉克机制能够做到这点。
众所周知，各地的收益函数是地方政府的“私人信息”，国家一般很难掌握；而国家的目标是追求最大化总收益。因此为了解决私人与社会信息不对称问题，美国经济学家克拉克(Clarke)设计出了克拉克机制。具体到行政地区垄断方面，克拉克机制就是国家和两个地方的地方政府在是否开放某地市场进行投票，每个主体自报自己收益。考虑到每个主体可能高估自己偏好的选项，在投票前设定了如下的规则：地方政府可以任意报告自己的收益函数，但可能要缴纳一定数额的税。缴税的规则是：对于参与人i而言，“先将另外两个人报告的收益函数相加，给出总收益最高的项目；然后将参与人i报告的收益函数加上，看是否影响结果；如果不影响，参与人i不纳税；如果影响，参与人i应纳的税额等于改变结果给其他两人带来的净损失。”[18]以是否开放棉花市场为例，依然沿用上面的数据，另外假定开放棉花市场后，B区收益损失E，A区收益增加E。在克拉克补偿机制的规则下，参与人如实报告自己的偏好，收益情况②见表2。
如前所述，A、B两地为了各自的利益都不会开放市场。然而对国家而言，开放市场是其最优的选择，因此，需要制定相应的制度和政策来诱导地方政府的策略选择由不开放市场转向开放市场。诺斯的制度变迁理论一再强调国家的存在最终要对经济增长、停滞或衰退负责。说到底就是国家要对其安排的制度负责。在克拉克补偿机制中，国家的投票改变了结果，因此要缴纳一定的税额。这些税收主要是用来补偿开放市场后处于劣势的地方政府用来调整产业结构、发展优势产业上。这样做不但使得当前我国产业结构趋同得到改善，也利于促进生产要素自由流通，形成全国统一的大市场。
(二)建立省际诉讼模式。法律经济学代表人物波斯纳曾提出了一个著名的命题：“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么，权利应赋予那些最珍视它们的人。”[19]如果将反垄断看作是一个交易过程(国家将对垄断提起诉讼权利由垄断执法机构行使还是选择由地方政府行使之间的利益对比)，垄断执法机构在反垄断中所得到的利益，即因维护公共利益、发展经济利益等而得到的收益总和小于通过地方政府提起诉讼所得到的利益时，那么国家应当将对垄断提起诉讼的权利赋予地方政府。因此，这就需要在我国建立由地方政府行使对垄断提起诉讼的诉讼模式，即省际诉讼模式。在我国建立省际诉讼模式，就是将对垄断提起诉讼的权利赋予对其会更珍惜的地方政府。这是因为权利“可以给人们带来实际利益，是实现利益所必不可少的手段”，[20]地方政府为了维护其利益会更积极行使法律赋予的权利，从而达到抑制行政地区垄断的目的。
我国现行法院设置是与行政区划相一致的。在现实中实行行政地区垄断往往是各省地方政府通过行政规章来实现的，损害的却是其他各省的利益。按照常理，其他各省有权提起诉讼。然而根据我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织，只有在认为其合法权利受到具体行政行为侵犯时，才能提起诉讼。这样其他省就无法通过诉讼的形式来维护自身的利益。我国大多学者主张抽象行政行为受诉，并且从现实和法理等层面论证了合理性。建立省际诉讼模式，首先要求抽象行政行为是行政诉讼的受案范围，唯有这样才能够实现省际诉讼。建立省级诉讼模式还要求，设立跨省的区域法院或最高人民法院巡回法院。因为省际诉讼主要的诉讼主体是省级政府，按照我国现行的法院设置，只有最高人民法院才有权管辖。但作为最高审判机关的最高人民法院，其职能主要是监督地方各级人民法院和专门法院的审判工作，负责对审判过程中的法律适用问题进行解释，审判上诉、抗诉案件以及核准死刑案件。因此，从现实出发，有必要在全国设立跨省的区域法院或最高人民法院巡回法院。
省际诉讼关系到两省的利益，涉及面相当广，因而规定相对严格的起诉条件是必要的。首先，原告省份要证明被告省份所制定的地方规章对其产业造成了损害，即妨碍了其产品在被告省份的流通。其次，原告省份要证明被告省份所制定的地方规章是为了实现地区垄断的。为了使得这两个证明能够实现，原告省份可以通过省际贸易强度公式(省际贸易强度公式是：
表示地区输出到地区j的产品量；
表示地区j输出到地区的产品量；Y表示地区i和地区j总产出产品)来证明被告省份所制定的地方规章前后产品流通数量是否减少；通过勒纳指数(勒纳指数是：
，P表示价格，MC表示边际成本)来证明被告省份的垄断水平。之所以这样规定，是因为在现实中，各省地方政府实行行政地方垄断是为了保护本地的相对弱势企业，从而增加财政收入。
不可否认，行政地区垄断既是经济问题也是法律问题，于是行政地区垄断的解决除了法律制度还有另一条径路，即发展市场经济。但我们不能忽视市场经济是一种制度经济，其制度可以是自发形成的也可以是人为创立的。因为自发形成需要经过漫长时间才能形成，如果寄希望于市场能够自发形成来克服行政地区垄断的制度，势必会造成市场经济不但不会发展反而会蜕化。寻求解决行政地区垄断的制度从某种意义上讲，就是提前地、人为地创立一种制度，而其中最有效且最普遍的是法律制度。因此，克服行政地区的法律制度安排必须针对行政地区垄断产生的根源。在当前我国产业结构趋同相对严重的背景下，建立克拉克机制和省级诉讼模式正是市场要求充分竞争机制提出的反垄断的正当要求。
此外，在将来的《反垄断法》修改时，增设包括行政地区垄断在内的垄断刑事责任条款，追究包括政府官员在内相关人员的刑事责任，在一定意义上讲也是加大法律追究效率的一项措施。当然“强暴有余而仁善不足的‘法治’，绝对不是法治应有之义。”[21]对追究行政垄断的刑事责任要严格按照法律的规定执行，否则将无法实现罪刑法定的精神而使人们服从。
注释：
①在本模型中不考虑棉花的成活率，假设棉花全部成活。
②在此处省略了纳税率。
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