扩招十年来中国普通高校经费收入的变化及解释，本文主要内容关键词为：中国论文,普通高校论文,经费论文,十年来论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2009)04-0072-09
上世纪90年代末以来，伴随着高等教育规模的扩张，中国高等学校的财政模式也发生了重大变革。“以政府投入为主”的多渠道筹资模式演变成“政府和个人投入两为主”的模式，这在地方高校表现得尤为突出。1998年以前，财政拨款占我国地方普通高校经费的比例在60%以上，2002年后下降到40%，学费所占比重则由20%上升到40%。同时，财政拨款增长速度远远落后于学生数的增长速度，2006年的实际生均财政拨款与1998年相比下降了25%以上。①高等学校财政模式的这种变化是否反映了一个客观、必然的趋势？在学费标准逐渐稳定的政策下，地方普通高校未来的收入增长空间又是什么？为此，本文以我国普通高校的经费收入为研究对象，通过分析高等学校面临的地区财政能力约束、公共资源的竞争和居民收入约束，并结合国际经验，试图为上述问题提供一些解释。本文所用数据为1998-2006年间的省级数据，除非特别说明，教育经费数据来自相应年份的《中国教育经费统计年鉴》，财政和居民收入数据来自《中国统计年鉴》，对数据均以居民消费价格指数转化成可比价格（1998年为基期）。
一、1998年以来高校经费收入的变化特征
根据隶属关系的不同，我国的公立普通高等学校可以分为中央高校和地方高校。经费收入按来源可以分为预算内事业性经费拨款、教育附加拨款、事业收入（包括学杂费）、校办产业等收入、捐资收入、其他收入及基建拨款。我们将除基建拨款外的其他各项收入统称为事业性经费收入，分析即以此为主。此外，本文还将预算内事业性经费拨款和教育附加拨款合计统称为政府拨款，事业收入中将学杂费收入单独列出，并计算了按学生数平均的总收入和各项收入（称为生均收入）。表1提供了1998-2006年按可比价格计算的中央与地方普通高校实际生均收入水平的基本情况，图1则反映了两类高校收入来源结构的变化情况（这里只提供了财政拨款、事业收入及其中的学杂费比重）。两类高校在经费收入水平和来源结构上表现出了不同的特征。
首先，1998-2006年，中央高校生均总收入稳步上升，地方高校则处于增长停滞状态，其中生均财政拨款趋于下降状态。在中央高校，实际生均总收入2006年比1998年增长了1.5倍多，生均拨款比1998年高出了1.4倍多。生均事业收入以及学杂费收入在呈现不断增长的趋势后，到2006年有所下降。在地方高校，生均收入呈现波浪式变动：2000年前缓慢增长，2001-2004年下降，之后又有所增长。2006年与1998年相比，仅有小幅的增长。生均拨款一直趋于下降，虽然2006年有小幅增长，但仍比1998年的低了25%以上。与此对照的是，生均事业收入和学杂费在2003年前经过一个快速增长之后，逐渐稳定下来，特别是学费收入，在2003年后，实际的生均学费一直维持在4700元以内。
其次，按实际收入计算的中央和地方高校生均收入差异逐渐扩大，在1998年中央高校是地方高校的1.6倍，而到2006年扩大到2.1倍。从收入结构来看，除两类高校在生均学费上差异较小外，其他几项收入来源均表现出较大差异。如在生均财政拨款上，中央高校实际生均拨款在1998年为8607元，这比地方高校的6498仅高2109元，而到了2006年，中央高校的达到12483元，比地方高校的4751元高出了7732元，差距由1.3倍扩大到2.6倍。即便是把其中的科研拨款去掉，这种差距也由1.1倍扩大到2.1倍。
第三，1998年以来，两类高校收入来源发生了明显的变化：政府拨款在下降，事业收入以及学杂费收入比重在上升，这在地方高校表现尤为明显。地方高校财政拨款比重与学杂费比重自2004年后已相差不大，均各占40%，学杂费构成了地方高校非政府拨款收入的主要来源。从总体上看，各年份政府拨款和事业收入均构成了教育事业费收入的主体，两者合计占总收入的比重均在85-94%之间。其他收入占的比重较小，并且有了小幅度的下降。就政府拨款比重来看，中央高校这一比重在1998-2005年间呈现了缓慢下降的趋势，最高的1999年为54%。最低的为2005年的47%。但到2006年这一比重开始提升，达到50%。与中央高校明显不同的是，地方高校政府拨款比重1998年以来呈现了较大幅度的下降。在1998年，政府拨款在地方高校充分发挥了财政主渠道的作用，其比重占到了63.5%，然而到2006年下降到40.7%，下降了近23个百分点。其中下降幅度最大的时期是在1999-2001年间，说明了这一时期大学扩招后，财政拨款明显低于学生数的增长。当然，自2005年后，地方高校财政拨款的比重逐渐稳定在40%以上。
与政府拨款比重下降趋势相对应的是，事业收入及学杂费比重逐渐上升，但是中央高校和地方高校同样表现了较大的差异：地方高校上升的幅度远远超过了中央高校。在中央高校，事业收入的比重由1998年的31%上升到2005年的42%，而后在2006年下降到40.5%，其中学杂费由12%上升到2005年的22%，而后又下降到2006年的20.8%。地方高校的事业收入比重在1998年还低于中央高校，仅为28.6%，然而到2005年上升幅度超过了22个百分点，达到51.3%。当然，2006年的这一比重有所下降，但仍接近50%。地方高校事业收入比重的这一变化主要是受学费比重的影响。在1998年地方高校学费收入占的比重不到20%，到2005年已经接近42%，2006年有小幅下降，但仍接近40%。数据还反映出，地方高校财政拨款比重与学杂费比重自2004年后已相差不大，均各占40%，学杂费已成为地方高校非政府拨款收入的主要来源。
以上数据说明，中央高校来自政府拨款的支持明显超过地方高校，而地方高校对学杂费的依赖明显超过中央高校。自1998年以来，地方高校生均收入的增长主要来源于学杂费。两类高校政府拨款比重与学杂费比重在2005年之后逐渐稳定，并且前者开始呈现缓慢上升，而后者趋于缓慢下降。
不论从总量还是人均上看，2006年中国地方政府的财政支出均超过了1998年的3倍以上，财政支出占GDP的比重也由1998年的9%提高到2006年的14%。在地方政府财政支出规模呈现膨胀的趋势下，结合上面的数据可以看出，随着高等教育规模的扩张，不论是按生均还是总量衡量的政府拨款，相对来说确实减少了。
二、高等教育系统自身的变化与地区财政能力的约束
近十年来，我国政府在高等教育上采取了扩大规模和高水平大学建设并举的发展模式，其中，规模扩大主要由地方高校完成，而高水平大学建设集中于中央高校和少数地方高校。“985”工程中的37所高校均为中央高校，其数量占中央高校的1/3。在112所“211”工程大学中，中央高校占了70%以上，数量占全部中央高校的72%以上。把高等教育的这一发展模式与中央和地方的财政能力的差异结合起来，就为中央和地方高校经费的巨大差异提供了解释。这首先表现在中央与地方财政能力与其所负担的高等教育规模的不同上。1999-2003年，中央财政支出占全国财政支出的比重在30%以上，到2006年下降到25%。同期，中央高校在校生数占全国高校在校生数的比重由1998年的33%下降到2006年的12%。其次，还表现在中央财政对其所属高校的财政投入的努力程度也高于地方。1998年以来，中央高校财政拨款占中央财政支出的比重绝大部分年份高于4%，而地方高校财政拨款占地方财政支出的比重一直处于2-2.5%之间。同时，从两类高校经费收入中除学费之外的事业收入的差异也可以看出，中央高校的自我筹资能力明显高于地方高校。下面我们将高等教育系统自身的变化与地区财政能力约束结合起来。重点解释地方高校生均拨款的变化特点。
高校规模扩张的一个特点是在不同地区扩张的速度不同（表现为学生数增长率不同）。结合地区财政能力，我们可以得到一个基本的假设：在教育财政拨款与地区财政能力正相关的条件下，如果学生数的增加是主要来自那些财政能力强的地区，则生均拨款的下降幅度就会小一些，甚至会增加；反之，如果学生数的增加与财政能力负相关，则拨款的下降幅度会更大。沿着这个思路，首先来考察生均拨款与地区财政能力之间的关系。
对于这一问题，教育财政领域经常使用的方法是计算两者之间的弹性系数，其含义是，地区之间的财政能力每相差1%，则生均拨款相差的百分比是多少。利用1998-2006年各省年度数据，得到符号为正的弹性系数，而且这一系数自1998年以来逐渐上升。比如，在1998年，系数值不到0.5，而到2005后则超过了0.85。这一结果表明，那些财政能力高的地区，生均财政拨款相应较高；反之亦然；这种关系强度在逐渐上升。
在上述这种关系下，下面来讨论另一个问题：如果那些财政能力高的地区学生数增长快的话，生均财政拨款的下降幅度会小一些；反之，则会大一些。具体方法是，用2006年各省在校生数除以1998年的在校生数，代表学生数的增长情况，用这一指标分别与1998和2006年的人均财政支出进行比较。图2给出了两者关系的散点图和拟合回归线（每一个点表示一个省），横轴为人均财政支出的对数，纵轴为学生数增长率。可以看出，不论是用1998年还是2006年的人均财政支出指标来衡量，学生数的增长率与人均财政支出之间存在着明显的负相关关系，两者的相关系数在1998和2006年分别为-0.565和-0.494。从中可以得到一个基本结论：中国地方普通高校生均财政拨款较大幅度下降的一个重要原因是，生均财政拨款越来越依赖地方财政能力，而那些财政能力越弱的地区恰恰是高等教育规模扩张速度较快的地区。
图2 学生数增长率与人均财政支出关系图
三、高等教育面临的公共资源竞争
我们对地方高校生均财政拨款下降的第二个方面的解释是，高等教育经费中政府拨款作为公共支出的一部分，面临着与其他公共支出竞争资源的压力。这种竞争表现在两个方面，首先是作为公共教育部门的一部分，与其他类别的公共支出的竞争。90年代末以来，在重视教育支出的同时，政府明显加强了对农业、社会保障、科技和卫生方面的支出，加之原本对生产性支出（经济建设支出）的偏向，各公共部门之间在公共资源的竞争上日益激烈，这显然对教育支出、特别是属于准公共产品范畴的高等教育的投入形成挤压之势。另一方面，还有来自公共教育财政系统内部其他层级教育、特别是义务教育的竞争。目前，农村义务教育已基本被纳入公共财政保障的范围，城市的也正在逐步被纳入。在财政分配给教育经费总量一定的情况下，财政拨款在教育系统内部的分配变化会直接影响各级教育经费额度。
为考察高等教育部门所面临的公共资源竞争及其对拨款的影响，我们构建了一个计量模型进行具体分析。根据前文的分析，近些年来地方普通高校财政拨款一直处于下降状态，因而在模型中，被解释变量为地方普通高校生均财政拨款（取对数形式）。根据解释变量的不同我们构建了两个模型。第一个模型用来解释公共支出结构的变化对生均财政拨款的影响。主要的解释变量包括地方财政支出中社会保障支出的比重、基本建设支出比重、农业支出比重和卫生支出比重。其他控制变量还包括了学生数、人均财政收入、人口数，均取对数形式，用以控制学生数的变化、总财政能力的影响。第二个模型的主要解释变量为义务教育支出比重。该模型用以分析高等学校面临着来自教育系统内部的竞争。控制变量与前面相同。在具体的估计方法上，经过Hausman检验，采用固定效应模型。
表2列出了回归分析的结果。结果显示，各项财政支出比重及义务教育支出比重的系数均为负值，其中除农业支出比重和卫生支出比重的系数在统计上不显著外，其他均高度显著。这就说明了地方普通高校生均财政拨款与其他公共支出以及义务教育支出比重之间的负相关关系：当后者提高时，前者会降低，反之亦然。比如，当社会保障支出比重提高1%（数据中支出比重以小数位数表示），生均财政拨款就会下降1.5%；义务教育支出比重每高1%，生均财政拨款会下降2%。具体是哪种影响，需要结合财政支出结构的具体变化来说明。
1998-2006年，中国地方政府几大类财政支出中，社会保障支出的比重上升最快，由4%上升到9%。基本建设支出在1998年后先上升，后又下降到2006年的水平。其他的如卫生支出、农业支出以及义务教育支出比重在各年间变化不大。从这一事实可以得出的基本结论是，社会保障支出比重的明显上升，可能是对高等学校政府拨款形成主要竞争的公共部门。此外，基本建设支出尽管在2003年后有所下降，但是其占财政支出的比重一直维持着一个较高的水平，因而这也是造成高等学校财政拨款下降的一个因素。义务教育支出占财政支出比重这些年变化不大，这并不能说明高等学校财政拨款未受到其影响。这是因为，从同一时期高等教育财政支出比重来看，也基本保持稳定（2-2.4%之间），说明了财政用于义务教育和高等教育的总支出均随财政支出增长同步增长，但是高等学校学生数的增长速度远远超过了义务教育阶段学生数的增长速度，如果按照1999年前的生均拨款水平，高等教育拨款占财政支出的比重应该有一个较大幅度的上升。因而从这方面来看，表中义务教育支出比重的系数为负值确实也说明了高等学校生均财政拨款受到了义务教育支出的影响。
四、居民收入对学费水平的约束
在有关学费的理论和实践中，学费标准制定的一个重要参考因素是学生或家庭的支付能力②。支付能力包括两个方面。一是居民的收入水平和收入分配结构。居民收入水平越高，分配越公平，特别是中等收入人群占的比重越大，则对高等教育的支付能力就越高，学费标准就可以高一些。二是在国民收入分配中居民收入所占比重的多少。在国民收入初次分配和再分配两个环节中，主要是政府、企业、居民三者的分配关系。国民收入的最终分配说明了这三方各自最终可支配的国民收入是多少。这里将企业对高等教育的负担排除在外，如果在国民收入分配中政府控制的比例相对更多，那么在公共品（或准公共品）的提供上政府就应多负担一些，相反，如果居民获得的国民收入更多，则居民负担的就可以多一些。
对上述第一个方面的考察可以分析地方普通高校学费水平与居民的收入水平之间的相对比例，对第二个方面可以考察劳动报酬收入占国民收入比例的变化。通过这两方面的分析，就可以为我们判断学费在高校经费收入来源中的变化特点及其是否还有上涨的空间提供一些依据。
先来看第一个方面。首先计算了1998-2006年间学费水平与农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入的比例关系，得到的结果是，学费水平相对于居民收入体现出先上升后下降的特征，同时，学费对农村与城镇居民的负担程度有较大的差异。在1998年，全国平均的农村居民人均纯收入为2161元，生均学费为2000元，学费水平为农村居民人均纯收入的93%。之后，随着学费水平的上涨，这一比例迅速上升，到2002年已是农村居民收入的1.7倍以上。虽然2002年后开始下降，但到2006年仍为1.4倍。从各省的情况来看，1998年仅有不到30%的省份学费水平超过了农村居民收入，而2000年后，这一比例已变为90%以上。与农村居民相比，城镇居民对学费的相对负担程度要低得多，当然这只是针对平均水平而言。1998-2005年，学费水平与城镇居民人均可支配收入之比稳定在50%左右，到2006年下降到不足40%。从各省来看，学费占城镇居民收入的比重超过50%的省份所占比例，由1998年的10%，上升到2002年的70%，之后又下降到2006年的30%。从这一简单的比较中可以看出，地方普通高校的学费水平已远远超出了农村居民的承受能力。
如果考虑农村居民收入的分布，学费给农村居民带来的沉重负担更为明显。在1999年后各年份，学费水平超过了近80%以上的农村人口的收入水平。图3描述了按人均纯收入分组的农村人口数的累积比例，每一收入水平对应的是在这一水平之下农村人口占的比例是多少，图中竖线则是相应年份的学费平均水平。在2000和2002年，学费水平均超出了接近90%的农村人口的收入水平，2004和2006年有所下降，但仍分别超过了80%和78%。
从第二个方面来看，90年代以来，我国国民收入分配格局发生了巨大变化，其基本特征是居民收入所占比重在下降，国民收入分配逐渐向政府倾斜③。中国社科院2008年发布的社会蓝皮书中也显示，我国劳动报酬④国民收入比重逐年下降，2003年以前一直在50%以上，2004年下降到49.6%，2005年降至41.4%，2006年更是仅为40.6%。与此同时，国民收入中政府可支配收入占国民收入的比重持续增加，已由1998年的17%增长到2006年的20%以上。国民收入分配格局的这一特点说明，居民的消费支出需求受到了一定限制，高等教育作为消费支出中的一部分，在一定程度上也受到了影响。
学费水平已大大超出居民、特别是农村居民的承受能力，同时国民收入分配中居民的收入份额处于下降趋势，这正是2002年以来我国高校学费水平逐渐趋于稳定的主要原因。根据我国政府的学费政策⑤，起码在未来五年，学费水平仍将继续保持在2006年的水平上。学费水平的不再上涨有其客观的必然性，但这对于高校的影响却是显而易见的：在地方高校收入来源中学杂费分别占总收入和预算外收入的40%和70%状况下，地方高校收入未来还有多大的增长空间？未来的收入增长又主要依靠什么？
数据来源：根据相应年份《中国统计年鉴》中农村居民按人均纯收入分组的人口占总调查户的比例计算得到
图3 农村居民按人均纯收入分组的人口累积分布比例
五、国际比较
从以上分析中我们看到，在多种因素作用下，我国地方普通高等学校的生均经费增长停滞，生均财政拨款水平下降。这种状况是否合理，通过与其他国家的比较，可以找到答案。下面我们根据OECD国家的相关数据，从高等教育经费收入来源结构和教育经费在三级教育中的分配结构两个方面进行分析。
1.OECD国家高等教育经费的收入来源结构
表3提供了OECD国家1998-2005年高等教育经费收入来源结构，分为公共资源和私人资源，其中2005年的私人资源区分了来自家庭的和其他的私人资源。公共资源大体对应于我国高等教育经费中的财政拨款部分，私人资源对应了其他部分。2006年的数据还将私人资源分为了家庭支出部分和其他部分，家庭支出部分大体可对应我国的学杂费部分。数据明显反映的一个事实是，在绝大多数OECD国家中，高等教育经费中公共资源占了绝大部分。从全部OECD国家平均来看，公共资源占了70%以上，私人资源在30%以下。仅有少数国家公共资源的比重在50%以下，如韩国、日本和美国。这与这几个国家的高等教育系统有关，在这些国家，私立大学占有一定或较大的比例，而数据中包括了私立大学的数据。对比OECD国家，我国地方普通高等学校经费来源中，在1998年政府拨款比重与OECD国家较为接近，然而到2005年，这一比重迅速下降到40.9%，而同期OECD国家仅下降了4个百分点，为73%。由此可以看出，目前我国地方公立普通高校经费收入来源中，政府拨款比重明显偏低。
2.三级教育生均经费指数
三级教育生均经费的人均GDP指数（简称生均经费指数），用生均经费除以人均GDP，并以百分比表示。表4列出了OECD国家及我国地方普通高校1998和2005年的生均经费指数。首先，从生均总经费指数来看，中国明显偏向于高等教育。在1998年与2005年，中国地方普通高校的生均经费指数分别为165和86，而同期OECD国家分别仅为44和40。在OECD国家，小学、初中和高中的生均经费指数差别不大，与高等教育的差别也较小，然而中国的这差别远远大于这些国家。第二，在生均公共经费（可近似代表政府财政支出）指数上，1998年中国与OECD国家的差异显示了与上述相同的特征，但到2005年，高等教育的生均公共经费指数已经开始接近OECD国家的平均水平。其他级别的教育的差距仍然较大。第三，从变化趋势上还可以看出，在中国，不论是生均总经费指数还是公共经费指数，高等教育的都在下降，而其他级别教育的在上升。在中国，教育经费在三级教育中的分配明显偏向高等教育是一个典型的特征⑥。从目前来看，总经费分配中的这一特征仍然比较明显，然而从上述结果中也可以看到，公共教育经费在三级教育中的分配结构正逐渐变得更为合理。
六、结论及政策含义
扩招十年来，中国普通高校的财政模式发生了巨大变化，将这种变化置于地区财政能力、公共资源竞争居民收入以及国际比较的背景下，我们看到了其合理的方面与不合理的方面。
不合理的方面表现在，首先，地方所属高校与中央所属高校的经费差异越来越大，这与中央财政能力与其所负担的高校规模和地方财政能力与其负担的高校规模的不匹配密切相关。其次，地方所属高校近十年来生均经费基本没有增长，生均财政拨款明显下降，这种低成本的运行从长期来看将会对教育质量产生严重的负面影响⑦。最后，地方所属高校经费来源中过度依赖学杂费，相对于城镇居民来说，学费水平已经超出占中国人口近60%的农村人口中绝大部分家庭的承受能力，这约束了地方普通高校收入的未来增长空间。
然而，我们也看到了这些变化的客观性和合理性。第一，学生规模的迅速扩张与地方财政能力呈现了负相关关系，这直接约束了地方财政对高校的投入总量。第二，来自其他公共部门以及教育部门内部对公共资源的竞争越来越强烈，这限制了地方普通高校的财政投入。第三，在中国普通高等教育主要由公立学校构成的状况下，学费占经费比例的上升变相地体现了高等教育的私立化趋向。第四，目前各级教育生均经费指数的状况反映了过去扭曲的三级教育分配结构正趋向合理。
本文的主要结论是，在未来若干年学费水平仍保持稳定的政策规定下，地方高校的收入增长将主要、也只能依赖财政投入。这既需要中央财政加大对地方高校的支持力度，建立相对完善的中央对地方高等教育财政转移支付制度，也需要对财政体制与预算体制进行调整，以增强地方政府实际可用财力以及财政投入的努力程度。同时，就城镇居民收入平均水平来看，学费仍有一定的上涨空间，可以试行差别对待的学费政策。
收稿日期：2009-05-06
注释：
①高等教育规模扩张时期生均经费及财政拨款的下降是世界许多国家表现出的一个共同特征，这在高等教育界被称为“高等教育的财政危机”。但是考虑到宏观经济背景，中国与这些国家有着明显的不同：这些国家高等教育财政危机发生的时期也正是经济出现下滑或经济危机的时期，而中国则处于经济和财政收入高速增长的时期。关于高等教育财政危机的论述参见让·克洛德·艾歇尔.欧洲高等教育的财政危机及其后果[J].洪成文译.比较教育研究，1992,(3):20-25；丁小浩.高等教育财政危机与成本补偿[J].高等教育研究，1996,(2):37-45.
②王善迈.论高等教育的学费[J].北京师范大学学报（人文社会科学版），2000,(6):24-30；教育部.确定高校收费标准的依据是什么[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/leve13.jsp?tablename=1811&infoid=14945,2005-07-14.
③彭爽，叶晓东.论1978年以来中国国民收入分配格局的演变、现状与调整对策[J].经济评论，2008,(2):73-80.
④劳动报酬收入居民收入的一项主要来源，在国民收入分配中，经常使用该指标考察国民收入中居民占有的比重。
⑤教育部.今后五年学校收费标准除特别规定将稳定在06年秋水平[EB/OL].http://www.gov.cn/wszb/zhibo77/content_635766.htm,2007-06-04.
⑥王善迈.教育投入与产出研究[M].石家庄：河北教育出版社，1996.152-153.
⑦高等教育财政理论认为，高等教育机构的成本往往由收入决定，其质量提高受到成本的约束。从长期看，受质量提高的要求，高等学校的成本应该是递增的。中国地方高校近十年来低成本的运行，在一定程度上说明高等教育质量没有发生太大变化，甚至有所降低。参见丁小浩.高等教育财政危机与成本补偿[J].高等教育研究，1996,(2):37-45；袁连生.我国高等学校生均成本变动分析[J].教育研究，2004,(6):23-27.
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