对欧盟治理的批判性评价，本文主要内容关键词为：批判性论文,欧盟论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟治理研究已经成为一个成果丰硕的领域。尽管如此，这也是一个近期才出现的现象。10年前，当我在德国开始一个有关欧盟治理的国家研究项目时，还很难说服那些法律和经济领域内的学者加入我的研究。欧盟法的专家们非常肯定地认为，治理是需要政府的，因为欧盟是一个没有政府的体系，因此研究欧盟治理将会无果而终。经济学领域内我的同事们，从规范性角度出发，认为欧盟的本质仍然是保证商品、服务、人员和资本的自由流动。欧洲经货联盟所需要的只是一个法律框架，保证单一市场的良好运行；保证通过规范性机构，具有独立地位的专家能够管理单一货币和市场的自由交换。他们认为“治理”将会导致政治干预，而政治干预在多数情况下，会阻碍竞争和增长。
回顾上述对治理的怀疑性立场非常有意义，因为它们突出了欧盟治理争论中的三个重要方面：首先，欧盟需要怎样的治理，取决于人们对欧盟属性或应该具有的属性的理解；其次，由于治理概念尚不明确，这为人们对治理含义的不同理解提供了空间；第三，无论怎样界定欧盟治理，它都有一规范性维度，受到了政治合法性规范理论的启示。据此，我的论文将从以下几方面论述：首先，我将概述欧盟的特性，以及与此相关，欧盟流行的治理模式。本文的第二部分将分析那些被认为是新的，但并非全新的欧盟治理手段，同时还会对认为利益攸关者参与欧盟治理具有必要性和益处的理论进行梳理。本文的最后部分将对新的欧盟治理模式的优缺点进行评价。
一 政府主导下的欧盟治理(governance with governments)
欧盟已经从一个在有限的政策领域内(首先是煤钢共同体，然后是原子能共同体和经济共同体)具有极高权能的超国家机构，发展成为具有政治权能的政治体系。它几乎涵盖了所有领域，尤其在第一支柱下(建立在《欧洲共同体条约》基础上的欧洲共同体)，欧盟具有很高的规制性权力。过去的60年里，欧盟内部没有发生变化的是成员国对宪政政治的控制。成员国政府继续享有“权能能力”，即是否将权能转移至欧盟的权力。
成员国保留的权力还包括对欧盟日常政治拥有最终的决策权。但是，在最开始，他们愿意得到超国家制度和程序的约束。欧盟决策体系的设置旨在实现无法实现的目标：同时满足成员国的利益和欧盟的共同利益。尽管，欧盟在过去20年里进行了一系列的制度改革，引进了新的治理模式，但欧洲共同体的决策模式(本文将主要侧重对第一支柱的论述)仍然带有“共同体决策方式”的烙印。①成员国已经接受独立的超国家机构——欧洲议会与欧盟委员会，及在协商欧盟政策过程中有效的伙伴地位，尤其是在动议新政策过程中发挥积极作用的欧盟委员会。尽管欧盟运用有效多数的决策机制形成部分决策，但谈判却以“一致同意”为取向，成员国政府在谈判过程中仍然充满着对未来不确定性(shadow of the future)的担心。主导欧盟的政治信念是，欧盟政治应该找到解决问题的最佳方案，在满足共同利益的同时，不违反成员国的根本利益。欧盟的决策一旦形成，便成为具有约束力的法令。尽管成员国负责决策的实施，但它们必须严格执行。共同体法律有直接的约束力，相对于成员国法律，具有优先地位。欧共体法律在委员会和欧洲法院监督下实施，或直接由它们负责实施。因此，虽然在立法过程中，成员国政府享有自主的行动能力，但是在法律实施过程中，成员国政府则不享有主权。上述特征是欧盟与其他国际组织相区别的本质特征：欧盟是一个自主的立法体系，其约束的对象不仅仅包括成员国政府，也包括生活在欧盟范围内的个体。由于欧洲法院和成员国法院之间的有机联系(organic connection)，②成员国的公民可以在成员国法院援引欧盟法。上述制度设计的政治逻辑是：如果不能保证其他成员国政府接受同样的约束，任何成员国政府都不会接受对其决策权能的约束。在欧洲一体化进程的最初阶段，流行一种观点，欧洲一体化的成功只有通过“法律实现一体化”。
就我理解，今天的欧盟，其核心仍然是通过法律实现一体化。然而，最近20年来，欧盟治理所产生的变化，首先对具有集体约束力的决策形成方式产生了影响；其次引进了“通过软法实现一体化”的手段。欧盟新的治理模式并没有代替欧盟原有的治理模式，而是对原治理模式的一种补充。学术论述和政治话语已经给予新的欧盟治理模式大量的关注。日益增加的对欧盟新的治理模式的关注，传达出一种假象，即新的欧盟治理模式已经成为欧盟治理的主导性模式。
二 向新治理模式的转变
对欧盟决策进行全面的考察，人们可以发现欧盟政策制定和政策实施的规则和程序已经急剧多样化。很难说，它们只是构成既定决策方法的变量还是已经超越了“共同体方法”。对于一些学者来说，只有“开放式协调法”(open method of co-ordination，以下简称OMC)才能够称得上是新的治理模式。在此，我更认同约格斯(Christian Joerges)的观点，他认为欧盟有以下五种新的治理模式③：
1.专门委员会(Comitology)。随着更多实施政策的权能转移至欧盟委员会，成员国政府通过建立由政府代表和政府任命的专家组成专门委员会体系，保留他们的影响力。政府的代表和专家与欧盟委员会合作，共同制定欧盟政策。欧盟内部大市场政策制定过程中的诸多方面都表现出上述的合作。④由于欧盟法规的技术性属性，公众很少关注专门委员会，因此专门委员会的运作总是带有技术官僚的色彩。经验研究资料证明，专家审议模式流行于专门委员会中。⑤
2.相互承认。欧洲法院对Cassis de Dijon案的判决，推动了欧盟市场建设中另外一种方法的出现。该案认为商品和服务的自由流动并不能通过欧洲范围内的法律协调实现，只能通过彼此承认的原则得以实现。在彼此承认的原则之下，成员国需要告之其规制意图，并且为其意图提供足够的理由，不需要成员国之间的烦琐谈判。国家立法机构重新获得了他们失去的自主权，但是由于存在程序机制，成员国必须考虑欧盟的管制(regulatory)原则和规则和其他成员国的经济、社会关切。⑥
3.半私人的监管组织(semi-private regulatory)。欧盟单一市场的建立，以及对解除成员国层面上规制的推动，要求在欧盟层面上确立规则的呼声急剧增加。为了不让欧盟机构重负高度复杂和烦琐的技术性谈判，欧盟将制定标准化的事务让渡给那些半私有机构(如CEN⑦和CENELEC⑧)，如一些成员国已经实践的那样。这些半私人的组织负责制定“根本的安全条件”，同时负责设计实施程序。
4.共同体机构。在美国的制度体系中，独立机构具有重要地位，因此被认为是政府的第四分支。欧盟中的独立机构自主性有限，他们的主要功能是减轻欧盟委员会的行政事务，负责一些规制性技术问题，如商标设计、植物多样性、食品安全、安全和卫生或航空安全。⑨由于欧盟机构和成员国行政机构以及国家机构之间的密切合作，“欧盟行政空间”正缓慢出现。⑩尽管上述机构仅发挥支持功能，其定位也主要是专家治理，但是它们对规范市场行为的规则和程序发挥了很大影响。
5.开放式协调法。OMC是一个新近出现的治理工具，但是自从里斯本欧洲理事会建议扩大其运用范围以来，OMC已经备受关注。与上述其他治理模式相比，OMC有非常显著的特征。OMC的理念是，只有通过将所有相关的国家行为体和非国家行为体都纳入到协调过程，形成共识并相互监督，才能实现有效决策和结果趋同。与其他治理模式的主要区别是，OMC并不试图产生具有约束力的法规来实现治理。根据里斯本欧洲理事会的规定，OMC有四个主要组成部分：(1)确定实现政策目标的指导性原则；(2)确定最佳的实践标准和相应的衡量指标；(3)通过确定具体目标，将共同的指导性原则转化为成员国政策；(4)定期的监督、评价和同行评阅。上述协调方法的运用已经逐渐从宏观经济政策管理、就业以及结构性政策改革扩展至其他领域，如社会事务、研究和创新领域等。除此之外，“类OMC”的治理方法已经被运用在欧盟广泛的政策领域内。所有上述政策领域有一个共同特征：成员国政府和欧盟委员会都觉得有必要采取行动，但是却没有相应的共同体法律可依；成员国也不愿意接受法律的约束，将上述领域的权能转移至欧盟层面。上述情况的结果便是成员国寻找政策协调机制，在保证政策成功的同时，并不做法律上的承诺。通过政策学习以及大众要求最佳实践给政府带来的压力，OMC程序应该能够实现政策趋同。
非常明显，上述5种治理手段有共同特征：(a)政策形成于功能上相互分离的领域；(b)具有行政性；(c)管理层级的向下转移以及向类似独立机构(quasiindependent bodies)转移；(d)专家作为主要依靠的对象；(e)对目标群体的参与具有开放性。
由此可见，与传统意义上的治理相比，上述的5种模式为什么称得上是“新的治理模式”：治理不再是权威决策，即由政治责任性的机构负责制定规则和确定激励办法引导“目标群体”。那些传统治理模式下的“目标群体”，在新的治理模式下，已经转化为利益攸关者。出于对有效性和合法性的考虑，利益攸关者成为决策的参与者，并帮助制定和实施政策。
将治理理解为公共-私人行为体共同合作、寻求最佳解决问题的战略并不局限于新的治理模式。上述观念已经发展为“欧盟善治”的核心概念。“欧盟善治”同样体现在“共同体方法”决策之中，始于2001年欧盟委员会的《欧盟治理白皮书》。《欧盟治理白皮书》提请注意欧盟治理模式的缺陷以及潜在的改善路径。白皮书倡议进行广泛的概念性争论，并开始一系列治理改革。为了评价欧盟中的“治理转向”，值得探讨如下问题：什么刺激了有关欧盟治理的争论？利益攸关者参与欧盟治理的前景如何？
有些作者认为，《欧盟治理白皮书》的出台是欧盟对欧盟委员会执行危机的一种反应。(11)桑特委员会辞职以后，继任的普罗迪主席将治理置于改革议程中的重要地位。然而白皮书并没有涉及导致前委员会辞职的一些问题，这些问题源于更早时期。白皮书反映了人们对欧盟有效性和民主合法性的关切。白皮书明显打上了自20世纪90年代以来一直争论着的两个问题的烙印，即欧盟治理问题和欧盟民主赤字问题。白皮书中的新方法包含了上述两个概念，新方法承诺通过利益攸关者直接参与欧盟治理过程，实现政策有效性以及民主合法性。该方法的依据是：利益攸关者贡献他们权威的专长；行政部门、专家以及利益攸关者之间的理性交流，将促进彼此学习，因此也会有助于更好地决策。况且，利益攸关者的直接参与被认为能够弥合决策者与公民之间的距离，将欧盟治理置于大众的控制之下。
因此，利益攸关者的参与已经成为改革的最前沿问题。“利益攸关者”被赋予了更广泛的涵义，不仅仅包括目标群体，还包括市民社会的行为体和专家们，及所有受到政策规范广泛影响的利益攸关者。改革的任务是将新的欧盟治理模式制度化，新的治理模式应该保证更广泛的参与；纠正妨碍平等参与的不平等现象；增加集体学习机会；在政策形成过程中提高纵向和横向的彼此联系。通过上述举措，新的治理模式将能够提高欧盟的立法质量，同时能够激发对欧洲问题更广泛的公开辩论，从而消除那些被认为是欧盟民主赤字核心的问题，即市民社会和公共权威之间的相互误解。
《欧盟治理白皮书》深化了欧盟—社会之间的关系，但是并没有启动新的方法。早在20世纪80年代末和90年代初，随着欧洲共同体逐渐从市场导向为主导的经济体向更加雄心的政治体转变时，欧盟已经对非政府行为体采取了积极的方法。欧盟一直对利益集团持开放态度；协商也一直在欧盟治理中得到很高的重视，因为协商为欧盟机构提供专业知识的同时，也增加了人们接受欧盟政策动议的可能性。不过，在最近的20年里，欧盟特别是欧盟委员会，形成了一个更具反思性(reflective)的方法。上述观念的转变反映在欧盟委员会的官方文件中。第一部与此相关的文件，名为“利益集团的协商”；(12)几年以后，委员会的官方表述是“与非政府组织之间的对话”；(13)最后委员会呼吁“市民社会的参与”。(14)《欧盟治理白皮书》所倡导的方法后来得到了欧洲宪法条约草案的支持(第一章，有关参与式民主原则的条款)，改革条约同样包含了“参与式民主”的条款。
白皮书给予了善治的原则、规范以及规则以迄今最明确和最全面的阐释。(15)同欧盟对公开、透明、包容(inclusiveness)以及问责原则的承诺一样，“市民社会的参与”在文件中具有很高的地位。在后续过程中(follow-up process)，委员会通过设置新的规范和规则、建立新的程序，充实了善治原则。不过，欧盟的规制框架仍然实行软性规制。委员会为协商设定了“最低标准”，并建议与利益集团共同制定“行为守则”(European Commission，2006；2007)。委员会对约束利益集团的参与表示明显的犹豫，将公开原则置于首位。
为了实现公开原则，委员会利用各种手段，使人们更便捷地了解欧盟决策。几乎委员会所有的部门都已经利用公开的网上辩论和网上协商手段，使得布鲁塞尔能够听到来自地方、成员国以及欧洲层面的公民和社会团体的声音。各种类型的会议、听证会以及讲习班也成为利益攸关者和公共权威部门之间公开交换观点的补充手段。上述所有手段吸引了各种类型的利益群体，降低了公民个人了解欧盟层面协商进程的门槛。
另一值得珍视的是透明原则。欧盟所有的机构都可公开查阅文件，并正致力于形成广泛、简便的查阅规则和程序。(16)并且，欧盟已经承诺通过发布年度工作计划，尽早让公众了解未来政策动议信息；欧盟还承诺针对拟进行的协商公布路线图计划；对可能的政策动议进行影响力评估。对于那些欲了解协商情况的利益攸关者和其他利益集团，委员会将扩大对他们的意图和代表信息的了解。此外，上述相关的组织应该依据自愿原则进行登记。
当评估欧盟委员处理其与社会的方法所发生的变化时，人们可以发现一个明显的现象：过去在委员会与社会团体进行协商时的等级制和技术官僚属性，逐渐被立足平等的合作承诺所取代。再者，公开已经成为至上的原则，因为在欧盟决策过程中，协商已经成为一种必要程序，而并非在过去情况下应要求才举行。委员会已经承诺将发言权赋予民众，并采取手段，降低参与的门槛。除了便捷的参与手段之外，委员会致力于消除代表的不均衡现象。委员会资助一些弱的利益集团；鼓励代表少数派的团体(如移民工人)组建跨国联盟；向那些难以组织的团体(如文化活动团体)扩展一般利益。
三 对欧盟新治理模式的批判性评价
如今对欧盟治理模式进行评价，我们不得不承认，在扩大和深化所带来的日益增加的复杂性和异质性面前，欧盟已经采取了灵活的反应方式。欧盟的转变已经对行为体类型(constellation)以及程序选择产生了影响。成员国政府以及欧盟的超国家机构仍然是欧盟治理领域的主要行为体。尽管如此，很明显的现象是，欧盟政策形成过程中，无论是行为体数量还是范围都大大增加；与以前相比，治理的手段和程序也有很大不同；功能进一步分化、向行政和技术机构的权力让渡以及利益攸关者的参与程度都获得提升。上述变化不仅仅是欧盟新治理模式的特色性特征，也是建立在传统条约基础上治理模式的特征。上述变化是否同样影响了决策过程的效率和合法性，即决策过程的质量，目前尚无法判断。
经验研究所提供的证据可谓喜忧参半。就决策的效率来说，总体评价是：考虑到27国欧盟中成员国不同的历史和不同的社会经济形势，欧盟的决策表现出了惊人的平稳和有效，因此评价基本是积极和正面的。一些学者将其归功于“欧盟行政管理空间”(European administrative space)的出现。(17)另外一些学者则强调利益攸关者的参与使得欧盟对不同的利益更具开放性。(18)就民主合法性来说，研究的结果则不容乐观。实证研究结论与人们对欧盟新治理模式民主附加值的高期望值并不一致。理论上来说，OMC的全新程序一定能够通过进一步讨论和彼此学习，加强政策输入和政策输出的合法性(policy input and output)。(19)但是经验研究很难证明上述理论假设。还有一些学者甚至认为，无论从决策效率还是合法性上来说，OMC都是一个惨痛的失败。(20)
《欧盟治理白皮书》旨在通过更广泛的市民社会的参与来促进善治。在我们所进行的实证研究中，(21)我们研究了欧盟是否实现了其决策过程向利益攸关者和公民公开的承诺，以及欧盟治理质量将如何受到影响？我们的研究结论同样喜忧参半。首先，研究结论表明欧盟委员会并非单一行为体。在不同的委员会各司中，我们发现有的走在改革的前沿，有的则相对滞后。根据三方面的典型特征，可以将委员会不同的司划分为“支持者”(sympathetic DGs)和“怀疑者”(sceptical DGs)。支持者有着长期与公民社团(civil association)打交道的传统；它们管理那些旨在纠正和补偿市场分配效应的法规，享有的权能有限。“怀疑者”则拥有完备的法律权限；它们负责单一市场的良性运转，并与市场行为体有密切联系。不过，总的来说，整体情况比较乐观。利益攸关者和公众广泛参与欧盟决策，以及部分参与政策实施的程序已经得到扩大并正式化。欧盟委员会致力于举行广泛和定期的协商，协商过程公开，协商程序透明。
上述过程是否称得上“民主的过程”？达尔(Dalhl)认为治理过程需要符合5个标准，才能满足民主参与的要求，(22)它们是：无差别性的广泛参与、有效参与、充分知情(enlightened understanding)、对议程的控制力以及对结果的平等影响力。
1.无差别性的广泛参与。尽管利益攸关者的协商和公开协商之间有正式的区分，但是却没有正式壁垒阻碍利益表达，欧洲公民对信息缺乏重视阻碍了他们参与协商过程。即使对于那些组织完备的利益集团，跟踪欧盟决议和协商的议程，也正在穷尽它们的资源，因此即使对于他们来说，也很难追踪。鉴于此，为了减轻资金有限的利益集团之负担，委员会已经同意进行更多的信息投资；宣传协商活动计划的“路线图”。
2.有效参与。研究表明，委员会坚持了与公众协商的原则。公民和利益集团有大量机会表达他们的观点。新的治理手段，如网上协商，促进了便利性和透明度，因为言论都是公开的。参与门槛的降低的确产生了影响，与以前相比，协商被更广泛地运用。依据问题利益攸关程度的不同，评论从百条到几千条不等。尽管如此，评论数量的增加并没有消除代表性不平等的问题。举例说来，如网上进行的“公民对话”对于每一个公民来说都是公开的，也可以参与。尽管如此，参与者的主体仍然来自社会中的一小部分群体，主要是西欧和北欧的男性知识青年。协商过程中存在同样现象。即使在便利的网上协商过程中，生产者利益，与其他利益相比，也得到了更多的表达。成员国利益集团的代表性也表现出不均衡性。代表成员国集团利益的欧盟机构的出现缓解了领土层面代表性不均衡现象，否则，欧洲西北部地区和国家的利益集团将过多地被代表。上述代表性所表现出的西北和东南之间的分野不足为怪，因为上述的分野与欧洲范围内长期存在的社会组织发展水平相一致。
3.充分知情。民众只有在了解其利益攸关的基础上，才能作出理性选择。欧盟已经发展了不同的手段，赋予公民了解欧盟政策计划本质以及可能结果的机会。绿皮书和白皮书的预先公布，欧盟有义务对相关的新政策动议进行影响力评估。不过，欧盟在不同政策方案的比较与说明方面仍然存在不足。在成员国内部，政党竞争机制有效地保证了不同政策方案之间的比较和说明，同时也是公众了解不同政策方案的有效机制。欧洲议会内部可能会出现不同意见，但是议会在早期的议程设置阶段往往态度消极，况且，媒体并不报道议会中对争议性问题的辩论以及不同利益集团在布鲁塞尔的辩论，因此也不会在更广泛的范围内被公众了解。
4.对议程的控制力。达尔认为公民“必须拥有绝对的机会控制议程的设置，包括议程的主题以及如何安排主题”。(23)欧盟的决策过程显然没有满足上述标准。即使在那些倡议公民就欧盟的未来进行辩论的情况下，动议的形成以及辩论的主题也是由委员会确定。在立法过程中，正式的辩论也只有在委员会已经就初步的意见达成一致的情况下才会启动。公民和代表性社团在议程设置过程中没有正式发言权。毫无疑问，充满活力的公众辩论具有很大反响，并可能对政治议程的形成发生影响。
5.对结果平等的影响力。民主参与最重要的问题是对政策结果有效的、平等的影响力，而首要的缺陷则是社会行为体代表性的失衡。作为对弱势利益集团资源缺乏的补偿，委员会已经积极给予他们资助，支持网络和联盟的形成，从而增加他们的政治分量。最近几年来，代表总体利益的组织，如消费者组织、环境组织或权利组织已经努力增加他们的发言权，并寻求委员会听取他们的意见。他们已经成功地在议程设置阶段对政策建议发挥影响。但是多数情况下，政策制定过程中，他们的意见并不会被采纳。相反，核心利益集团的代表往往在其中发挥主导性作用，因为他们掌握更精准的专业知识，他们通过参与所有阶段的协商，拥有追踪政策形成过程的资源。最重要的是，他们将来的行为是政策成功与否的决定性因素。(24)
运用规范性标准对不同实证研究结果的对比，我们可以发现，新的治理模式，尤其是利益攸关者和公民更广泛的参与，已经带来了欧盟治理的改善。治理模式的改革使得欧盟的决策过程开始吸收专家意见和不同的偏好。并且，协商机制的建立，将有助于提高欧盟机构尤其是委员会的反应能力。欧盟已经建立了相应的原则、规则、法规以及程序，通过确保公开、透明和广泛性的原则，支持民众以及利益集团的参与。
但是，审慎地观察，可以发现，由于没有赋予人民权利，没有确立依法由第三方强制执行、具有约束力的法规，欧盟改革处于停滞阶段。对于委员会来说，其具有进行协商的政治义务，无论是公民个人还是代表性的组织都没有被协商的权利。上述的政治义务和既定的政治权利之间的差异同样适用于责任性。委员会已经承诺建立更好的反馈机制，以说明利益攸关者的意见被采纳或不被采纳的原因，但是委员会并不受制于任何的法律义务，也没有任何的法令规定委员会的责任性。新的治理手段，如OMC，所形成的决议是“软法”，因此既不会提供法律依据，也不会产生司法保护。
新治理模式的特征是在决策过程中引进了更多的非正式手段。决策过程的非正式性具有更加灵活的优势，相应的缺陷是产生责任混淆，从而进一步损害责任性(accountability)。就形成决议的特性来说，非正式性等同于软法，因此决议的实行完全取决于自愿遵守。公民和代表性社团广泛参与的“参与式治理”具有类似特征。“参与式治理”通过软规则以及软法规，设定规范性框架，促进决策者更加关注公民的关切，但并没有要求决策者受制于硬的法令。
为了对新治理模式进行总的评价，我们必须超越对新治理模式每一个具体特征的评价。首要的问题是，上述新的治理模式如何适应整个欧盟体系；其次，需要对欧盟治理改革进程中的得失进行权衡；第三，需要评估新治理模式存在的缺陷是否只是一种过渡性现象，在欧盟未来发展过程中可以得到纠正。首先回答在欧盟治理辩论过程中经常被忽视的问题：新的治理模式如何适应整个欧盟体系？我认为值得关注的是，欧盟新治理模式仅仅涉及欧盟政体的行政部分。新治理模式是应欧盟行政机构日益增加的权能而出现的，同时也是行政机构权能合法化的手段，结果是，新治理模式支持了行政机构权能的进一步增加。不过行政机构的反应能力的提高并不意味着欧盟政体变得更负责任和更民主，因为合法性治理是行政政治与民主进程的有机联系。科林·史考特(Colin Scott)明白地指出：“如果我们指望委员会扩大欧盟的民主合法性，那是找错了机构。”(25)
即使从上述观点出发，我们也应该了解新的治理模式是否至少表明欧盟行政政治更加具有反应能力？该问题需要从实证、理论和规范性三个角度予以回答。实证研究资料表明新的治理模式利弊共存；理论论据提请注意行为动机；规范性争论提醒我们不要将希望寄托在有利的环境以及当权者的善意上。相反，我们应该建立负责任的治理，即在权利和法律规定基础上的治理：(1)公民有被协商的权利，而不是一种自我义务(self-imposed commitments)；(2)有制度化的机制促进公民的全面理解，使他们能够理解不同的政策方案及其内容；(3)公民享有实施政治影响力的权能。最重要的是，公民享有平等的权利，并尽可能有平等的机会实现权利。
新治理模式的缺陷是一种暂时性现象，还是具有长期性？我认为上述所有的局限性都缘于结构性原因，短期内难以解决。新模式的缺陷部分缘于欧盟的体系结构：决策权的多层面和多领域分配使其很难接受民主监督。我们知道，欧盟体系是一种功能反应性体系，很难发生变革；更何况，制度改革并不能改变欧盟本身所依赖的社会结构。欧盟治理已经超越国界，但是社会团体仍然受到民族国家的束缚，结果是，责任性和代表性仍然深深根植于民族国家体系内，无法以令人满意的、民主的方式超越国界。因此，欧盟新的治理方式出现的意义有限，更谨慎的一体化方法将是可取的。
注释：
①有些作者对共同体决策有更加严格的理解，因此认为共同体决策方法是在《单一欧洲法令》出台之后才有的。参见H.Wallace,W.Wallace & M.A.Pollack,eds.,Policy-Making in the European Union,Oxford:Oxford University Press,2005,pp.79-80.
②J.Shw,Law of the European Union,Basingstoke:Palgrave,2000,p.29.
③C.Joerges,"Integration through De-legalisation? An Irritated Heckler",European Governance Papersrs(EUROGOV),No.N -07 - 03,http://www.connex-network.org/eurogov/pdf/egp-newgov-N-07-03.pdf.
④专门委员会的概况参见:http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/registre.cfm?CL=en.
⑤C.Joerges,N.Neyer,"From Intergovernmental Bargaining to Deliberative Political Processes:The Constitutionalisation of Comitology",in European Law,Journal 3,1997,pp.273 -299.
⑥[h1][h2]Von Bogdandy,"Links between National and Supra-National Institutions:A Legal View of A New Communicative Universe",in B.Kohler-Koch,ed.,Linking EU and National Governance,New York:Oxford University Press,2003,pp.24-52.
⑦欧盟规则委员会。
⑧欧盟电子规则委员会。
⑨共同体具体机构名称见：http://europa.eu/agencies/communityagencies/index_en.htm.
⑩参见M.Egeberg," European Goverment(s).Executive Politics",Working Paper 5,ARENA,Centre of European Studies,University of Oslo,2006。
(11)H.Michel,"Incantations and Uses of Civil Society by the European Commission"(2007),in B.Jobert,B.Kohler-Koch,eds.,Use and Misuse of Civil Society,From Protest to Governance,London:Routledge (forthcoming).
(12)European Commission,"An Open and Structured Dialogue between the Commission and Special Interest Groups",SEC (1992) 2272 final,Brussels.
(13)European Commission,"The Commission and Non-Governmental Organisations:Building A Stronger Partnership",COM (2000) 11 final,Brussels.
(14)European Commission,"European Governance (A White Paper)",COM (2001)428final,Brussels.
(15)见欧盟部长理事会主席国决议，布鲁塞尔,2007年7月20日，http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/94932.pdf.
(16)European Commission," Public Access to Documents Held by Institutions of the European Community (Green Paper)" A Review,COM (2007) 185 find,Brussels.
(17)M.Egeberg,"European Government(s).Executive Politics"; W.Wessels,"An Ever Closer Fusion? A Dynamic Macropolitical View on Integration Processes",in Journal of Common Market Studies,35/2,1997,pp.267-299.
(18)H.Ritier,"A.Elements of Democratic Legitimation in Europe.An Alternative Perspective",in Journal of European Public Policy,6/2,1999 ,pp.269-282.
(19)B.Eberlein,D.Kerwer," New Governance in the European Union:A Theoretical Perspective",in Journal of Common Market Studies ,42/1,2004,pp.121-142; A.Lenschow," Europeanization of Public Policy",in J.Richardson,ed.,European Union:Power and Policy-Making,London:Routledge,2005,pp.55-71.
(20)M.Citi,M.Rhodes,"New Modes of Governance in the EU:Common Objectives versus National Preferences" ,European Governance Papers (EUROGOV) ,N - 07 - 01,http://www.connex-network.org/eurogov/pdf/egp-newgov-N-07-01.pdf,2007; D.Chalmers,M.Lodge,"The Open Method of Coordination and the European Welfare State",ESRC Centre for Analysis of Risk and Regulation Discussion Papers,11 June,2003,"London School of Economics and Political Science",http://www.ise.ac.uk/collections/CARR/pdf/Disspaper11.pdf; V.Hatzopoulos," Why the Open Method of Coordination is Bad for You:A Letter to the EU",in European Law Journal,13/3,2007 ,pp .309-342.
(21)See Beate Kohler-Koch et al,"Democratic Legitimacy via Civil Society Involvement? The Role of the European Commission( Research Project ) ",funded by the German Science Foundation,at MZES,University of Mannheim,for project description and publications,http://www.mzes.uni -mannheim.de.
(22)我没有完全按照他的表述。由于不同的语境，我用“对结果平等的影响力”代替了“表决权平等”。
(23)R.Dahl,On Democracy,New Haven :Yale University Press,1998,p.38.
(24)A.Dür,D.De Bièvre,"Inclusion without Influence? NGOs in European Trade Policy",in Journal of Public Policy,27/1,2007 ,pp.79-101.
(25)C.Scott,"The Governance of the European Union:The Potential for Multi-Level Control",in European Law Journal,8/1,2002,pp.59-79.
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