论转轨时期中国政府规制体制改革及政策选择，本文主要内容关键词为：中国政府论文,体制改革论文,规制论文,时期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府规制是政府利用法规对微观经济活动进行的制约。现阶段，我国正处于计划经济向市场经济转轨的过渡时期，研究转轨时期政府规制的改革对促进我国市场经济的成长发育和规范化起着重要的作用。
一、政府规制的界定及其目标
(一)政府规制的界定
规制是由英文Regulation一词翻译而来，意为政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以控制和限制。
国内外学者从不同的角度对规制这一概念进行了研究和探讨，但目前对政府规制尚无统一的认识，对政府规制的定义也有着各种各样的表达。如规制经济学的创始人之一卡恩(Kahn，1970年)在研究对公用事业的规制时，认为规制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定……如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定……”[1]，强调规制是政府矫正市场失灵的努力和对公共利益的追求。日本学者植草益(1990年)解释政府规制是政府机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为[2]，强调规制是政府的一种控制行为。规制理论的泰斗斯蒂格勒(Stigler，1971年)认为规制“通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”[3] 强调规制主要不是政府对公共利益的追求，而是行业中的某些厂商通过采取各种手段利用国家强制权力满足自己利益和需要的一种努力，其最终目的就是增加自己的获利能力。
虽然国内外学术界对政府规制的定义众说纷纭，但是，对于政府规制的基本特征，还是形成了一些共识。第一，政府规制的主体是政府行政机构；第二，政府规制的对象是微观经济主体；第三，政府规制的手段是国家法律和法规，第四，政府规制的目标是直接控制各类微观经济主体的活动；第五，政府规制是规制者和规制对象的一种互动活动。因此，政府规制是政府部门依据有关法规直接对微观经济主体及其活动进行规范、约束和限制的行为。
基于以上讨论，笔者认为，政府规制是市场经济中市场失灵条件下，国家为实现某种公共政策目标，对微观经济主体的经济活动进行规范与制约，干预经济政策的一种重要制度安排。
(二)政府规制的目标
政府规制是对市场失灵最通常的回应，政府规制的目的就是通过采取规制手段来解决市场失灵现象。市场失灵的主要表现为垄断、外部性及信息不对称等，因此，政府规制的目标通常是下面四种：
1.限制垄断，增进社会福利。在垄断条件下，垄断者可以控制和操纵市场，可以利用垄断地位低价采购、高价销售，从而获得高额垄断利润。因而，垄断形成后，垄断厂商一般都会为了维持垄断利润而限制产量。这样，对社会来讲，就没有达到产量最大和资源的最优配置，消费者会因垄断的存在而付出更多的代价。由于垄断常常导致资源配置缺乏效率，另外垄断利润也被看成是不公平的，因而有必要对垄断进行政府干预，对垄断企业实行价格限制，维护消费者的利益，减少社会福利损失。
2.提供公共产品。由于公共产品不具备消费的非竞争性和非排他性，依靠市场机制很难使得公共产品的生产和供给达到最优。一部分公共产品，如国防、外交、治安、教育、公共卫生、环境保护等领域，由于成本难以补偿，私人经济部门不愿意生产和提供；另外一部分，如能源、原材料、交通等基础产业以及基础设施的建设，由于投资大、建设周期长、收回投资慢甚至难以收回投资，也不可能完全由私人生产和提供。因此，政府必须通过国家预算开支，担负公共产品生产和供给的主要责任；同时，政府还要对基础产业和基础设施进行大量直接投资，在基础产业和基础设施建设中发挥重要作用。
3.外部性内部化。外部性是指相互作用的经济主体中一个经济主体的行为对其它经济主体构成一定影响，而该主体又没有根据这种影响产生的效果从其它主体得到报酬或向其它主体支付赔偿，由此造成经济活动的私人成本与社会成本、私人收益和社会收益不一致的现象。外部性的存在，不可能完全依靠市场经济本身自发调节和纠正，必须由政府通过明晰产权、税收等方式进行调节，使外部成本和收益内在化。
4.解决不对称信息。在现实经济中，参与交易的双方占有的关于交易对象(商品或劳务)的信息是不对称的，而占有信息优势的一方，也会利用自己的信息优势，去损害另一方的利益，出现“逆向选择”或者“道德风险”。在信息不对称的情况下，市场机制的作用受到限制，社会资源无法实现最优配置。因此，必须要由政府的介入，建立一定的信息披露机制，或者直接提供信息，或者建立实施产品质量标准，或者发放生产经营许可证等，弱化交易双方的信息不对称程度。
二、转轨时期政府规制存在的问题
我国目前正处于经济体制转轨时期，伴随着经济体制的改革，由计划经济发展起来的计划管制正在不断向法治化、规范化和制度化的新的政府规制过渡。虽然政府规制的面貌有了很大的改观，但依然存在着许多问题。
(一)规制法规建设滞后
市场经济是法制经济，因此，政府规制也应该依法而制。就我国规制法规建设的情况来看，还滞后于市场经济发展的需要，其主要表现在以下两个方面：
1.规制法规零散，不成系统。我国具有立法权的机关上有全国人民代表大会及其常务委员会，下至省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会和各级政府机关，呈现多层次和多元化特征。这可以保证立法工作的灵活性与统一性。一些经济生活中出现的新问题，如果尚无全国统一性法规加以规范，可以先由地方政府机关制定部门规章、条例进行规范，以减少立法工作中的盲点。然而，这对于及时将改革发展各阶段上的成熟经验和成功措施具体化、条文化和规范化，及时上升到统一的具有全国效力的法律和法规工作又是不利的，给执法和司法工作带来了很大不便。
2.法律规范的空白点较多。作为上层建筑，法律要及时反映经济现实，当经济基础变革较快时，法律也应及时调整。对于转轨时期的中国而言，法律调整相对缓慢，表现出了很大的“惰性”，法律规范空白点多。比如，为了消除市场上的信息不对称状况，美国1996年颁布了《信息自由法》，日本于1999颁布了《信息公开法》，建立了信息公开制度，而我国到目前为止尚无统一的立法，公民的知情权也就无法保证，利益也就经常受到损害[4]。
(二)缺乏统一、权威、独立行使规制职能的规制机构
从国外政府规制的经验来看，要实现政府规制的目标，需要有一个统一和权威的规制机构。但是，到目前为止，我国除环保局、物价局、国家产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等外，专事规制职能的机构不多，也没有以法律形式明确规制机构的地位，主要是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法。如我国《反不正当竞争法》第十六条规定：“县级以上监督检查部门对不正当竞争行为可以进行监督检查”，而监督检查部门包括工商、物价、卫生、计量、环保等行政管理部门，这就意味着这些部门都是《反不正当竞争法》的执法机构。由不同政府部门共同规制同一产业，必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一，重复执法，以及相互之间争权夺利、踢皮球等问题，并为寻租活动提供更多的机会。
另外，现有的规制机构(主要是那些对自然垄断行业的规制机构)，普遍存在政企不分、政资不分、明显偏向既得利益集团的倾向，固化了行政垄断。长期以来的高度集中的计划经济体制排斥市场机制的作用，资源配置的非市场化力量，在我国经济体制改革中形成了巨大的制度惯性，很多自然垄断行业的规制机构是从原来的行业主管部门转化而来，规制机构本身便是经营行业的主管部门，政企合一，规制机构与被规制企业存在千丝万缕的利益联系。部门内企业与部门外企业在进入市场发展经营业务等方面发生矛盾时，主管部门的政府机构难以做出客观、公正的裁判。典型的是中国邮政由于遭遇民营速递公司的冲击，其EMS业务的国内市场份额由最高峰的97％下降到40％左右，邮政执法人员认为民营速递降低资费是不正当竞争而查处地下速递公司。
(三)政府规制过程中行为主体的不成熟及其相互关系定位偏差
从规范的意义上讲，政府规制既是政府的行政过程，又是“由被规制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术，可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈”[5]。政府规制机构只是“博弈的仲裁者或规则的制定者”及执行博弈结果的代理人。独立、成熟企业和消费者利益集团及其互动协调是实现合理规制过程的制度前提，同时也是保证政府规制过程的结果尽可能与社会公共利益保持一致，防止政府操纵规制过程的必要保障。但在体制转轨期间，企业和消费者还在很大程度上依附于政府，能够充分表达自身利益，进行合理博弈的独立、成熟、强大的企业主体和消费者主体尚未形成，这就在客观上为政府规制机构漠视企业和消费者利益、操纵规制过程或滥用规制权力提供了可乘之机。
一方面，传统体制的惯性，使得我国企业还在很大程度上依然保留着对政府权力的“依附性”[6]。国有企业由于与政府关系特殊，在日常经济运行中总能享受到一些“特殊待遇”，如利用政府的行政权力来封锁和瓜分市场，阻止和压制竞争对手等。当然，企业也必然付出高昂代价：继续保留政企不分的地位，允许政府干预企业的经营决策，甚至在必要时牺牲企业利益，如兼并那些不能给企业带来盈利机会、或没有兼并价值的企业。民营企业由于先天不足，也想方设法地和政府搞好关系，以期得到政府的扶持；再加上民营企业与国有企业力量对比上的悬殊，使其利益在有关的规制博弈中得不到合理体现。可见，企业还仅仅是成长中的弱小主体，无法影响和制约政府的规制行为。
另一方面，市场上消费者主体还是弱势群体，独立的、能够代表消费者利益的集团组织还没有形成。目前除了按行政区划成立的消费者委员会这一半官方的机构(挂在各级工商局之下)外，国内至今未形成能真正代表消费者利益的组织，也未按行业建立消费者协会。现有单一的消费者委员会实在难以承担起保护消费者利益的重任。这与国外差距较大，如英国根据1986年颁布的《煤气法》，已在煤气供应产业建立了“煤气消费者委员会”。消费者的弱组织性和缺乏集体行动能力的特点，使其自身的利益得不到集中表达，无法正常参与政府的规制过程从而影响政府的规制行为。有时即使参与了，也由于力量弱小而难以与强大的政企同盟相抗衡，难以影响政府的规制决策。
(四)规制方式存在缺陷
规制的核心是协调社会福利与被规制企业之间的矛盾，既让被规制企业提高效率，最大可能地增加社会福利，同时又不至于让被规制企业过多地吞噬消费者福利。因此，科学合理的规制方式可以较好地解决这个矛盾，而不合理的规制方式则可能成为维护行政垄断、牟取暴利的合法工具。
政府规制方式中，最主要的、最基本的就是价格规制和进入规制，它们构成了政府规制的传统方式，也是我国政府规制的主要方式。但是，在价格规制和进入规制方面，现有的规制方式效率非常低下。
价格规制方面，价格形成机制不能刺激生产效率的提高。现行的自然垄断行业价格由政府机构直接制定或批准，以被规制企业上报的成本和主管部门提出的调价方法为依据，缺乏科学成本预测及复合方法，也无明确的量化的效率提高标准可循，更无合理的产业利润率标准或投资报酬率标准。另外，作为价格规制机构的物价部门无法控制与价格变动的相关因素，也不参与市场进入、需求管理及运作成本的监控，形成了与被规制企业间信息严重不对称的局面，致使定价结果的科学性受到影响，定价随意性大。
在进入规制方面，对于传统的自然垄断行业，政府主要采用传统的规制方法，如许可制、注册制、申报制等(最常见的就是行政审批制)，严格控制新企业的进入。这些传统进入规制方式虽然可以避免自然垄断行业因过度竞争而形成的低效率，但它又不可避免地带来了企业内部的低效率——X非效率，这种低效率主要是由于企业缺乏外部竞争压力所致，企业的低效率进一步导致消费者福利的损失[7]。据有关专家1999年的研究，按照相对购买力平价而言，以美国的费率为基数，换算得到：中国的人均收入水平仅相当于美国的0.05，却付出了4023倍的价格连接互联网。中国消费者所购买民航票价的相对价格水平是美国消费者的32倍，每年因民航垄断而造成的民航消费者的福利损失达75-100亿元[8]。而企业为了维持自己的垄断地位，也会花费大量的成本去游说政府规制部门，导致大量的寻租行为产生，这可以从转轨期间大量腐败的产生窥见一斑。
由于以上问题的存在，使得转轨期间的政府规制，既有规制越位的现象(如在基础设施等行业，政府实行严格的进入规制)，政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围，抑制了市场经济的内在活力和正常发展，造成资源配置的扭曲，也有规制缺位的现象(如消费者保护、健康与卫生、环境保护等)，在需要行使规制职能的地方出现了政府缺位，市场失灵现象得不到抑制，社会福利水平下降。
三、转轨时期政府规制改革的对策
根据以上的分析，我国转轨期间政府规制仍存在严重的问题和挑战，必须继续对其进行深入改革和完善。借鉴理论研究和国际经验，并结合我国转轨期改革实际，笔者认为，当前我国政府规制改革应走放松规制和强化规制并行的道路，放松规制与强化规制并重，在总体放松规制的前提下，强化部分规制。通过修订完善宪法制度，规范政府的权力，使政府的权力运作限定在法律的框架内，与经济保持合适的距离，有效地促进市场经济的发展和社会福利的提高。因此，当前的改革应着重从以下几个方面进行：
(一)建立健全规制法规体系
市场经济是一种法治经济，法治是市场经济正常运行和健康发展的条件，这就要求任何社会活动都应纳入法治的轨道。由于市场机制在资源配置过程中存在着各种各样的缺陷，因而需要政府的干预和调节。现代市场经济国家的经验表明，这种干预和调节都需有相应的法律依据，同样应受到法律的约束和控制。因此，转轨时期的中国必须要加快政府规制法规的改革。首先，要全面清理现有法规中不合时宜的条款，及时修订完善，使之符合现实发展的需要；其次，要抓紧制定一些现实急需的专门法，将一些成功的经验与做法条文化、制度化，将实践成功的部门规章法律化；最后，还要对地方或部门的立法机构进行适当的限制，防止其借立法之名，实施地方或部门保护，增加立法过程的透明性。
(二)建立独立、统一、权威的规制机构
对政府规制法律体系健全以及规制政策制定后，如何实施以及实施程度如何，还取决于一个独立、统一、权威的规制机构。要按照市场失灵发生的不同领域相应建立规制机构体系。独立性要求规制机构的职能必须与政府的其它职能相分离，以防止政府其它职能的影响和干扰，确保规制机构能够依法规和政策公正行使自己的权力。当前就是要使政府的规制者和所有者职能分离，分别由不同的行为主体来承担，切断二者之间的利益关系，保证政府规制的独立性和公证性。统一性要求消除现阶段规制机构庞杂，职能交叉，职权不明的现象，以规制法规为依据，建立法定的政府规制机构，并明确规制机构的职责及其相应权力，保证政府规制制定和执行的权威和高效。权威性要求政府规制应确立规制机构明确的法律地位，保证规制机构的公正规制能得到良好执行。
(三)扶植、催生独立而强大的企业利益集团和消费者利益集团
扶植、催生独立而强大的企业利益集团和消费者利益集团，可以从源头上规范政府规制行为，防止和限制政府规制失灵。随着社会主义市场经济的发展，多元利益集团的形成与壮大是客观事实和必然趋势，这对制约和规范政府规制行为提供了有利的外部环境。就国有企业而言，要加快国企改革步伐，实现政企分开；就民营企业而言，要进一步为民营企业的发展提供良好的发展环境和氛围，消除民营企业发展的各种制度性障碍，如税收制度、投融资制度等。在转轨时期，还要大力组织并推动消费者利益集团的尽快形成，唤起消费者运用法律武器维护自身利益的主体意识。除此之外，要从法律上明确企业、消费者等利益相关者在规制立法和规制决策中的重要地位和作用，充分吸收企业、消费者及相关者直接或间接地参与规制立法过程，如参加立法听证会等，使其各自的利益能够在规制博弈中得到尽可能充分的表达。
(四)引入激励性规制方式
针对现有的规制方式的缺陷，可以借鉴发达国家的经验，引入激励性规制办法。激励性规制的目标，就是使规模经济和竞争活力相兼容，实现有效竞争，克服自然垄断行业的“马歇尔困境”。为了提高内部效率而给予的激励方法可分为两类：一是给予竞争刺激，使企业提高经营效率，主要有特许投标制度和区域间竞争。这些方法通过引入潜在竞争(如特许投标制度)或者直接竞争(如区域间竞争)，促使企业削减成本、提高生产效率，克服企业内部无效率状态。二是给予企业提高经营效率的诱导，由此获得的成果便是给予企业的报酬，主要有社会契约制度和价格上限规制。规制当局和被规制者之间签订关于成本或者价格变动的合同，规定成本或者价格变动的范围，如果企业在实际运营中能够实现比合同规定的成绩好，则给予企业报酬，否则给予处罚。企业在这种利益诱导下，会努力降低成本，提高生产效率，优化生产要素的配置。
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