十届全国人大代表和全国政协委员关于农民工社会保障议（提）案综述（上），本文主要内容关键词为：农民工论文,政协委员论文,社会保障论文,十届全国人大论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工是上个世纪90年代以后出现的新兴劳动大军，他们从农村进城务工，主要从事城市里一些劳动密集型的工种，其中多数在建筑业劳动。由于这一群体在城乡间流动，在我国原有的行政管理体制和政策框架没有调整的情况下，农民工遇到许多现行体制与政策无法解决的问题与矛盾。农民工问题在我国现阶段主要表现为：劳动关系的建立与管理欠规范、工资拖欠和社会保障政策缺失，更进一步的问题则是进城后如何打破户籍制度、享受“国民待遇”、实现社会公平。自2000年以来，农民工因工伤、疾病与用人单位间的纠纷不断见诸报端，之后便是大规模的农民工工资拖欠问题，直至2003年10月温总理亲自为农民工讨薪通过媒体报道后，关于农民工权益保障问题开始在全国上下热烈讨论。五年来，十届全国人大代表和全国政协委员从各自不同的工作角度出发，以关注社会弱势群体为目的，密切关注农民工的生存状况和权益保障，提出了许多关于农民工问题的议案、建议和提案。他们呼吁政府和社会重视对农民工的制度性歧视问题，为进城就业的农民工提供公平的就业机会和生活环境。笔者通过分析十届全国人大代表和全国政协委员五年来涉及农民工社会保障问题的议案与提案①，并对典型议案、提案和建议的分析和梳理，使公众了解十届全国人大代表和全国政协委员对农民工社会保障的关注、期待以及政府解决这个问题的承诺与信心。
在2003至2005年三年的全国“两会”上，代表委员关注农民工问题的焦点是如何有效解决欠薪问题和进城务工后合法权益的保障问题。从2003年十届全国人大一次会议上由王元成、姜德明、徐景龙、陈舒、王维忠等代表领衔共约200多名全国人大代表共同提出制定《进城务工人员权益保护法》的议案，到2004年召开的全国政协十届二次会议上民建中央向大会提交的《关于加强农民权益维护和保障工作的提案》，再到2005年举行的十届全国人大三次会议上有1138位代表提出35件关于修订《劳动法》的议案、63位代表提出制定欠薪保障法的议案2件、35位代表提出制定农民务工人员权益保障法的议案1件等，这些议（提）案均体现了代表委员们对农民工问题的高度关注。代表委员们指出，当前对农民工存在着普遍而严重的拖欠、克扣农民工工资，劳动保护措施不力，生产条件差，超时工作或加班得不到应有报酬等问题。一些企业为了减少用工成本，对社保工作态度消极甚至有抵触情绪，通常以员工流动性大、农民工不愿投保等为借口，少报、瞒报用工人数或工资总额，以达到少缴社会保险金的目的。据劳动和社会保障部调查，全国农民工的参保率不足40％，据有关专家估计，实际的数字还要低5～8个百分点。代表委员们建议，应尽快建立进城务工人员权益保障机制和社会保障体系，使进城务工人员能够享受与城市居民平等的基本公共服务，如养老保险、子女基础教育、公共卫生医疗服务、生活救济等，解除他们的后顾之忧，保持城乡社会稳定。
一、对农民工流动就业中社会保障问题的关注
早在2004年召开十届全国人大二次会议上，全国人大代表何琼英等32名代表向大会提交了《关于制定保护农民工合法权益法规的议案》。议案指出，农民外出务工就业目前还存在不少困难和问题，其中便是全国至今还没有一部保障农民工合法权益的法律法规。同年，全国人大代表董明珠提交了《关于完善社会保险制度的建议》，建议外来女工也应参保生育险。她认为，外来女工只能参加大病医疗保险，却不能参加生育保险，外来女工的权益得不到根本保障。周丽珍等12名代表也提交了《关于为失地农民工建立养老保险基金的建议》等。这些议案、建议表明，全国人大代表已经注意到在农民工欠薪问题之后的社会保障缺失。
如果说，在2003年和2004年代表委员对农民工社会保障问题关注的焦点集中在农民工多种合法权益的维护，那么，到2005年以后，他们对农民工社会保障问题的关注具有较强的针对性，开始逐步深入到具体问题和政策细节。
2005年4—11月，中国人民大学劳动人事学院在东南沿海经济发达地区针对农民工的生存状况和权益保障的调查表明，在社会保险方面，农民工普遍存在着养老、工伤、疾病医疗等方面的后顾之忧，只有22.5％的人在打工单位参加了基本养老保险，23.4％的人在打工单位参加了医疗保险，40.6％的人参加了工伤保险。此外再无其他社会保障②。这个调研结论无疑引发了对一直被人们忽视的农民工社会保障问题的极大关注。
与此同时，在2005年全国“两会”召开前夕全国人大组织代表视察过程中发现，农民工在外省辛苦打工好多年还乡后，外地用人单位几年来为其缴纳的社会保险却转不回来，形成了“跨省社保断档”现象。代表们发现，“假如一个打工者在外省购买了10元钱的社保，其中个人缴纳4元，该省用人单位缴纳的共6元，当这位打工者回到成都后，其社保账户中个人缴纳的4元可以转回来，但单位缴纳部分却不能。该打工者若想继续购买同档次社保就需要自己掏钱补齐转不回来的6元，因此许多人选择了不再续保。”③ 为此，四川团的全国人大代表何琼英向大会提交了《关于在全国建立农民工社会保险统筹的建议》，建议各省市间也能实行社会保险的全国统筹，使外出务工者不会担心回家后享受不到在外省缴的社保。
在2005年召开的十届全国人大三次会议上，有94位代表提出制定流动人口社会保障与管理法、农民工养老保险法、农民工社会保障法的议案3件，63位代表提出制定失地农民权益保障法的议案2件等。笔者在提交的《尽快建立农民工和失地农民社会保障体系的建议》中也反映了类似的问题。笔者认为，农民工在流动就业过程中，在城市里建立了个人账户，回到农村以后，由于农村没有社会保障制度，就只好断保。而参保人断保，不仅影响自己的社会保障权益和利益，也影响社保的覆盖面的扩大④。同时，由于社会保险制度的不衔接、不统一，地区差别、城乡差别以及政策差异，影响了劳动力的合理充分流动，也影响到社会保障制度本身的完善。笔者提出，农民工当前最迫切的问题是工伤保险，全国有农民工1.5亿，生产、生活条件差，工伤事故频繁，工伤保险是最紧急的；然后是医疗、失业、生育等保险。建议在城镇中，将农民工逐渐纳入到城镇的社会保障体系中，享受城镇的最低生活保障待遇。在此基础上，强制性要求用人单位给农民工交纳一定的社会保险费。至于养老保险则可以考虑全国统筹安排。
除此以外，四川代表团傅勇林代表提交的《关于我国城市农民工社会保障问题的几点建议》、广东代表团王宁生等5名代表提交的《关于建立健全农民工社会保障体系的建议》、澳门代表团的吴仕明代表《关于让农民工同享宪法赋予的各种权利的建议》以及澳门代表团的陈启明代表《关于加大劳动保障执法力度切实维护农民工劳动保障权益的建议》等。
在2006年召开的十届全国大四次会议上，代表们围绕农民工权益保障等问题提出的议案与建议有较大增加。其中，周晓光等30名代表、赖联明等31名代表提出制定进城就业农民权益保护法、农民工权益保障法的议案2件；徐景龙等34名代表、周洪宇等34名代表提出制定失地农民权益保障法、失地农民社会保障法的议案共2件。这些议案、建议对农民工社会保障问题有较大的侧重。
同时召开的全国政协会议上，全国政协委员谢志成提出了《关于希望尽快实行“社保”全国统筹，避免进城务工者因工作地区变动而失去社会保障权益的情况继续发生的提案》。谢志成委员在提案中指出，作为农民工“参保”中最被强调的养老保险和医疗保险没有真正实现其目的——为农民工提供社会保障。表现在：首先，相当多的企业没有按规定条款为农民工购买养老保险和医疗保险；其次，即使有的买了，但由于农民工流动性大，城乡之间、地区之间没有实现社会保障有效对接，所购保险无法转移、延续，无奈之下，农民工只好在变动工作时要求退保，而他们能退去的只是自己缴纳的部分资金，至于企业为他们所缴纳的部分，不仅农民工得不到，企业也无法退去。这样一来，农民工既没有从企业为其所购保险中得到实惠，企业参保的积极性也受到了伤害。
应当说，以流动人口的角度分析农民工社会保障问题比前两次会议上的同类议（提）案和建议更具有针对性，而且也是在解决欠薪问题以后代表委员关注农民工问题的另一个焦点。代表们提出，农民工社会保障制度主要的制约瓶颈是缺少制度保障⑤，而并非完全是缺少法律保护。十届全国人大代表周春莲认为，流动人口的社会保障问题在现实生活中得不到有效保证和落实，原因是多方面的，既有思想观念及认识上的原因，也有体制、政策和法律上的原因，关键是缺少切实有效可行的制度保障和支持。至于流动人口社会保障制度无法落实的原因，全国人大代表郝富霞认为，有些经营者对社会保障认识模糊，把为职工投保当做负担。有些职工虽然愿意参保，但害怕提出来被老板“炒鱿鱼”。还有的职工觉得放进口袋里的钱才是真格的，认为参保是远水不解近渴，从而甘愿放弃权益⑥。
在此次会议上，还有其他代表针对农民社会保障问题向大会提出了许多政策建议，比如，江苏代表团张国良等10名代表提交的《关于实现农民工养老保险全国统筹的建议》、浙江代表团赵林中代表提交的《关于逐步打破农民工保险制度区域壁垒的建议》、安徽代表团宣林等20名代表提交的《关于切实解决农民工养老保险转移问题的建议》、山西代表团马巧珍代表的《关于做好农民工社会保险工作的建议》、来自台湾的张永钧代表提交的《关于农民工社会保障问题的建议》、重庆代表团杨晓碧代表的《关于建立农民工社会保险基金转移机制的建议》、福建代表团黄双月代表的《关于农民工养老保险全国“联网”的建议》、海南代表团符秀容等7名代表的《关于制定农民工劳动养老保险条例的建议》等。
根据劳动与社会保障部的统计，在十届全国人大四次会议上，代表所提的农民工问题有45件，占建议总数的9％，集中反映在维护农民工合法权益及相关立法问题，还涉及安全教育、农民工外出务工就业信息服务、有序流动、农民工工资等问题。同时，关于农村养老保险问题的建议有39件，占建议总数的8％，比2005年增加16件，增幅较大。这些建议，除了继续关注失地农民养老问题外，还涉及建立城乡统一的养老保险制度问题。
从政府对代表委员们的回应和在农民工问题上的明确表态来看，2006年是具有重要意义的一年。其标志在于，首先，在2006年的十届全国人大四次会议上，作为大会重要议程进行审议的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》将农民工社会保障问题纳入其中：“加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确保保障标准和方式。认真解决进城务工人员社会保障问题。”其次，“两会”结束后的2006年3月26日，国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》（下称《意见》），这是解决农民工问题的纲领性文件，它总揽了这个时期农民工所面临的诸多难题，也为解决这些问题提供了指导思想和基本原则。《意见》提出要高度重视农民工的社会保障工作，要根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。《意见》指出，农民工的社会保障，要适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害；要兼顾农民工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性。《“十一五”规划纲要》和《意见》体现了政策制定者以人为本的执政理念，表明政府对改善农民工这一社会弱势群体生存状况和权益保障所作的承诺，体现了政府对解决农民工问题的决心和信心。