风险视阈下政府转型的公信导向与建构路向，本文主要内容关键词为：导向论文,风险论文,公信论文,政府论文,视阈下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共风险的变迁趋向 随着国家的工业化、城镇化、信息化建设，政府治理的外部环境发生着深刻的变迁，我国政治、经济、文化、社会、环境建设等领域沉淀积聚了诸多公共问题，这些问题集中体现为公共风险的三个变迁趋势： 一是风险的人化。我国社会文明正从农耕文明转向商工文明，诸如乌尔里希·贝克描述的风险社会①渐行渐近，风险的人化日渐凸显。人的决策和行为对自然、社会本身的影响不断扩大、增强，引发诸多不明的和无法预料的环境风险和邻避风险。环境风险往往完全逃脱人的感知能力，如放射性、空气、水、食物中的毒素和污染物、转基因技术可能带来代际伤害以及环境被破坏带来的影响。②在特定环境下，环境风险的生产者、承受者比较明确，二者都不处于“无知之幕”，风险项目存在着确定的地缘风险，可能遭受风险影响的社会公众对其极力抵制，从而产生诸多的邻避事件，甚至激发突发性的群体性事件。 二是风险的制度化。制度调整人与人之间的社会关系，是政府治理公共风险、管理不确定性倚重的工具。制度有三个基本构成：正式的规则、非正式的约束以及它们的实施特征。③规则是制度的支撑。改革开放以来，我国制度的演进越来越倚重正式规则，而忽视作为制度内核的非正式约束的不成文规则的演化规律、忽视了对非正式的约束的不成文规则的发现、培育和改造，规则化的制度进路极容易造成制度的僵化和虚化。由于社会变迁的迅疾性和复杂性，依托于正式规则的制度容易出现严重的滞应，无法有效回应社会变迁。而且，制度回答的是一个稳定社会中某一类常规问题，④规则的滥化导致制度过硬，无法回应社会实践中诸多实际情况所需的合理弹性。制度僵化、虚化和滞应，在实际运行中，引发诸多公共风险，具体表现为制度运转失灵引发的对公共空间具有破坏力的不确定，诸如政府传统管理制度的失灵引发的群体性事件或群体性对峙⑤、道德沦丧风险⑥和政府失信风险。 三是风险的公共化。社会变迁推动着私人风险不断从私人空间进入到公共空间，进而转化为公共风险。社会变迁中，社会纵深发展使得人与人之间的连带性不断增强，“小国寡民”早已是旧时的影像，自给自足已然是现代化的悖反，越来越多的事务陷入公共之网，个体所遭受的诸多风险逐渐、整体地呈现如下特征：生成的公共化、效应的公共化、治理的公共化。具有这些特质的风险不断从传统的私人的、个体的领域超越出来，获得公共特质，成就了公共风险的时代特征。如：经营风险、出口风险、海外投资风险、企业融资难、来自农村的劳动者劳动权益、社会福利难获保障、劳动者年老生活保障低、大病致贫、病患者维权困难等等，就个案而言，属于私人风险，但这类问题频频、复数、广泛发生，产生牵连的社会影响，在更大范围、更纵深领域可能引发突发性的公共危机。 二、公共风险政府治理的主要问题 公共风险的人化、制度化、公共化，是当前公共风险呈现出来的整体趋向。就风险的时代特征而言，传统的单一性、简单性和局域性的风险已经嬗变为当代的复杂性、不确定性和全局性的复合风险。各种风险之间曾显出高度的相关性和传递性，风险后果不断被强化和扩大。⑦公共风险生成的公共化和效应的公共化，推动着公共风险治理公共化的发展，Garrett Hardin所揭示的公地悲剧说明了公共风险公共化治理的现实必要。政府存在的唯一使命就是化解公共风险。⑧政府作为公共风险公共化治理的主导力量，改革攻坚阶段人化的、制度化的、公共化的公共风险不确定的多元因素错综复杂，多态势的牵连因素盘根错节给其带来一系列的挑战，直接影响到政府体系的宏观格局和微观建设，如目标设定、政策选择、制度建构等等，也深刻影响到政府公信。 当前，我国政府体系存在着回应性较弱、公共性异化、规范性不足等突出问题，面对复合化的公共风险，大量公共风险未能在政府体系内得到有效治理而成为外溢风险和剩余风险。公共空间中，外溢风险和剩余风险不断向下累积、不断向社会基层沉淀。公共风险向外向下的流动，造成基层政府“无限的责任、有限的权力”，其拥有的组织资源、制度资源、经济资源、信息资源、人力资源等与其管理职能都不匹配，基层政府处理社会事务有心无力、力不从心。⑨社会基层外溢风险和剩余风险形势严峻，严重影响政府治理的社会效果，影响社会群体对政府的信心，政府公信不断受到侵蚀。 其一，政府体系的回应性较弱。风险成为现代性的重要构成，主宰着我们的社会，西方后现代国家从20世纪80年代就已经开始深入探索公共风险的产生发展及其治理，形成了比较完整的风险管理体系和政府风险管理制度。而我国公共风险政府治理意识起步晚，对公共风险的认知和公共风险治理的探索，处于初步认知和探索阶段。公共风险认知上的局限性，直接导致回应公共风险的战略、政策、制度、规则不够完善、不够成熟，导致政府对公共风险治理需求的回应能力比较薄弱，政府治理公共风险的经验并不丰富，政府治理公共风险的制度结晶仍寥若晨星，公共风险政府治理整体处于摸着石头过河的阶段。政府目前的治理模式，存在诸多局限，严重影响政府公信力。一方面，处于风险认知初步阶段的政府治理，由于对公共风险认知上的局限性，缺乏应有的风险意识，政府体系会产生怎样的治理效果，存在着复杂的不确定性，这种复杂的不确定性增加了政府获得社会信任的风险。另一方面，处于风险治理探索阶段的政府治理，其体系的顶层设计明显不足，诸多的治理政策、治理制度、治理规则缺乏必要的前瞻性和稳定性。由于外部环境中各元素如经济形势、社会力量、事态格局频频变幻，政府疲于回应社会变迁，出台的法律法规、政策频繁调整，缺乏应有的科学性和稳定性。政府政策缺乏科学性、稳定性和连贯性，政府信用就会受到影响。⑩ 其二，政府体系公共性的异化。公共性是公共风险治理的价值追求，也是政府治理公共风险贯彻的基本精神。政府治理立足于公共利益，从公共利益出发，指向公共利益，是公共性对政府体系建构的提出的属性要求。具体体现在三个方面：一是政府体系应具有公共立场；二是政府体系应重点关切公共利益、政府体系重点应指向公共利益；三是政府体系涉及的是公共未来。(11)现实中，政府体系公共性异化是一个比较严重的问题，突出体现在治理政策、治理制度和治理执法等方面。政府治理政策和治理制度方面，决策者缺乏应有公共本位的情怀，治理政策和治理制度的公共精神不足，公共产品供给不到位，治理政策缺乏足够的稳定性和延续性，出现治理政策朝三暮四，瞎折腾式政策；或者一届官员一套政策，新官不理旧规。政府具体治理行为方面，执法人员滥用行政执行权，以罚代法；滥用自由裁量权，私办关系案、人情案；执行政策时搞“上有政策、下有对策”。凡此种种，都属于政府治理公共性的异化。政府体系公共性异化的诸种现象，严重损害政府形象，弱化了政府公信。 其三，政府体系规范性不足。从风险产生的理论来看，政府体系设计需要考量公共风险公共化治理目标与治理手段之间可能产生冲突，即政府治理结构性风险。政府不仅仅需要治理体系外的公共风险，还需要治理体系内的结构性的政府风险。从风险治理的技术角度考虑，政府体系的规范性，是治理公共风险的制度需要，也是治理政府风险的制度设计。政府治理的规范化，将有效减少政府体系自身的风险、提升公共风险的治理效率。 目前，我国政府体系，从践行公共风险公共化治理的治理职责来看，存在着政府制度建设不完善，制度虚化，权力腐败等问题，这些局限性无疑增加了政府体系自身的风险，严重损害政府公信。具体表现有如：第一，政府制度不完善。制度是政府治理规范性的重要依托，政府治理诸多乱象，主要症结之一在于公共风险政府治理的制度尚不完善。如公共财政的公开制度、决策公开制度、公共风险公开制度尚未建立，政府治理透明度不高。某些地方重大建设项目环评“捂盖子”遮遮掩掩，试图掩盖事实真相，致使矛盾发酵，严重损害了政府公信。第二，政府制度的虚化。制度化是现代政府履行治理使命的主要路向，也是现代政府降低政府不确定性、降低政府风险、增强政府公信力的主要路径，我国政府治理也明确提出了制度化的改革路向。在过去几十年的政府体系建设中，搭建出政府体系的制度框架和制度支撑。随着国家文明从农业文明向商工文明过渡转型，过去建立起来的与农业文明相适应的政府体系，需要不断地进行自我调整。体系内的自我调整和修复，导致政府制度不断地修订，这一过程中极容易导致制度虚化，制度无法在政府治理动态的实践过程中得到落实。与政府制度被虚化相反的一个趋势是，政府治理的人格因素在这一过程中不恰当地得到了强化和固化。尤其是政府体系不得不面对的一个结构性风险：权威体制与有效治理之间的矛盾，缓和这一矛盾的所运行的一系列机制诸如决策与执行的松散关联、运动型治理机制、正式制度的非正式运作、运动型政府，都“与现代国家制度建设不兼容甚至冲突，衍生了其他始料未及的后果，因此潜伏着极大的危机”(12)。而制度被虚化，则是其最为直接的后果。第三，政府治理存在着诸多权力腐败。公共风险的政府治理，其依托的法律、政策工具需要具有相当幅度的弹性，允许治理过程中存在灵活的、丰富的自由裁量，确保政策工具具有高度的适应性和灵活的伸弹性。“允许行政机关具有广泛的自由裁量权，在理论上是正确的，在实践上也是适当的。”(13)政府制度不完善、制度虚化为政府治理权力的弹性提供了腐败的温床。诸如“表叔”、“房婶”、“特供”、“萝卜选拔”、“吃空饷”等等，这些都是权力失范造成的权力腐败。权力失范多类型、多形态、高频率地发生，政府公信无疑将遭到严重的侵蚀。 三、转型阶段的公信导向 为了研究方便，本文对信任的研究采用了彼得·什托姆普卡的进路。彼得·什托姆普卡依信任对象的抽象性将信任分为人际信任、社群信任、组织信任和系统信任。所谓系统信任，是对系统总体品质的信任。(14)政府公信属于系统信任，这种信任是源于政府体系的宏观属性而建立起来的公共信任。 政府公信是政府的生命线，是政府力量的源泉。无论是哪一种政治体制下的政府，政府的持续性，必然是建立在由一定规则、制度维系的秩序上。风险是现代性的重要构成，也是我国转型建设不能忽视的基本元素。维系现代社会秩序，治理公共风险是现代政府的基本使命。而政府体系的宏观属性，决定着公共风险公共化治理是否有效推进，这也直接影响着公众利益的实现、权利的保障和正义的维系。当前，利益的实现、权利的保障、正义的维系已然构成现代公众评判政府的利器。“社会转型改变了公众的需求结构，进而改变了他们对政府体系信任和支持的逻辑。”(15)现代社会，利益的实现、权利的保障、正义的维系越来越强烈地预设政府公信。作为系统信任、制度信任的政府公信，信任对象——政府体系——的治理目标、治理政策、治理制度等等诸多可预见的外观载体，其治理立场、治理态度、治理的程序、治理效应已然成为公众评判的主要对象。而政府体系诸种外观载体的宏观属性，则成为影响公众评判的主要因素。 风险社会中，政府公信的预设机制突然变迁取代了传统社会合法性的预设机制。“传统社会中，只要传统居于主导地位，它就能代替信任。它用古代和永恒惯例的认可代替信任。并以这种方式减少不确定性和偶然性。”(16)而现代社会，系统信任决定了系统的合法性。系统公信反映了该系统的社会合法性，是该系统获得社会支持最为直观的表征。系统维持一定的社会合法性是系统存续之本，意味着该社会系统内不存在根本的结构性风险，是系统稳健运行的根本前提。相对应的，社会系统失信则意味着该系统社会合法性的弱化，来自社会的内部支持受到侵蚀。对于一个社会系统来说，系统失信、丧失社会的内部支持是该系统最严重的风险，也是该系统稳健运行最大的障碍。现代社会，政府获得公信，根源在于政府体系的宏观属性能有效践行政府治理的职责，公共风险政府治理的体系与社会支持有着高度的相融性。而政府公信的弱化，作为系统的结构性风险，是政府体系最严重的风险，根源在于政府体系的宏观属性无法有效回应公共风险公共化治理的社会需要，社会内部的支持不断流失，甚至恶化到丧失社会的合法性。 政府公信作为系统信任，其预设机制——公众信任预设政府的合法性——在现代社会中，取得了相当的社会合法性。风险社会，信任不仅仅对个体有着重要的意义，对于国家体系和政府体系，信任也已经变得至关重要。风险是与信任——作为驯服风险并应对不确定性的方法——的不断增加的重要性相关的。正如吉登斯强调指出：“随着抽象系统的发展，信任非人格化的原则以及不知名的他人，对于社会存在来说是必不可少的。”(17) 在一个良性的公共空间，政府公信的预设机制，存在倒逼效应。政府公信，揭示了政府与公众之间的结构关系。政府公信不是存在于政府治理之前，而是政府治理践行之后，是政府践行公共风险公共化治理的反应。在认知层面上，政府公信反映出政府体系宏观属性的社会认知。在评价层面上，政府公信反映出政府体系宏观属性的社会评价。社会认知和社会评价两个层面上的政府公信，反馈出政府体系的社会认知度、社会认同度和社会满意度，直接标定出政府体系的社会合法性。即政府公信的认知和评价，为政府公信的实践管理提供了基础，推动政府重视政府公信的建构，政府体系在此基础上将不断自我革新，自我调整。因而，转型阶段，鉴于我国政府体系存在的前述诸种问题，有必要在实践层面思考如何发挥政府公信的倒逼效应，助力于政府体系的转型建构。 发挥政府公信的倒逼效应，助力于政府体系的转型建构，首先，需要确立以政府公信为导向的政策支撑。不论这种确立，是来自政府的主动性确立，还是基于社会压力的被动性确立。以政府公信作为导向，这是政府所承担的社会责任决定的。政府治理公共风险的社会责任，决定了政府所有的资源配置都应该围绕这一中心工作来开展。以政府公信为导向，有助于推动政府回归社会责任，立足公共利益配置行政资源。同时，以政府公信为导向，也是政府社会合法性的必然要求。现代社会，系统信任预设机制的社会变迁，决定了现代化的国家治理体系，需特别重视公众对政府的评议，重视公众的话语权。这既是保证系统持续性、稳定性的需求，也是治理系统风险的需求。 其次，发挥政府公信的倒逼效应，助力于政府体系的转型建构，需要完善政府公信导向的制度支撑。具体而言，政府信息透明化制度是公信导向在认知层面所需的制度支撑；政府公信评估制度是公信导向在评价层面所需的制度支撑；而政府失信救济制度则是公信导向在救济层面所需的制度支撑。 1.政府信息透明化制度 政府信息透明化制度是公信导向的前置支撑。政府信息透明化是建构公信政府的前置要件。透明化是政府公信生成的前提，也是政府公信倒逼效应产生社会影响力和监督力的核心要素。社会公众对政府信息的缺乏会造成严重危害：侵害公众的知情权，违背政府以公众为本位的宗旨，导致行政神秘化，危及公众对政府的信任。(18)信息时代，行政神秘化、封闭化、威权主义已无法适应自媒体环境。政府转型建构的公信导向，需要完善政府信息公开制度。具体而言，政府信息透明化包括三个主要的方面：其一，静态政府体系的信息透明化，即政府政策、制度、规范的透明化。其二，动态政府体系的信息透明化，特别是政府失信的披露制度。政府通过积极、主动、及时、充分披露政府治理动态中的信息，引导公众舆论和社会监督。建立政府失信披露制度，政府新闻办和新闻媒体、政府网站加强对白色腐败、寻租行为、官员腐化、政绩工程、形象工程、虚假数字、谎报瞒报等失信问题进行公开披露。通过失信披露，强化失信事件的警戒作用。其三，政府信息公开的网络建构。充分利用现代媒体，保证信息公布的准确性、及时性、充分性、全面性和权威性，促进政府网络工程向基层延伸，准确、主动、及时、充分、全面公开公众关心的热点、重点信息。 2.标准化的公信评估制度 政府公信与政府治理的公开性、法律法规完善性、连续性，政策的科学、连续性，官员的廉洁性，执法的公平性，权责的平衡性，监管的有效性、治理的效能性等因素息息相关。以政府公信为导向，将政府公信影响因子转化为政府公信的评估指标，是触发政府公信倒逼效应的关键。建立标准化的政府公信评估指标，是政府公信导向的重要保障和践行路径。其中，最重要的是建立起政府公职人员公务诚信评估机制。政府公信最终是由政府工作人员，特别是公职人员的公务诚信来体现。公职人员作为政府治理具体行为的执行者，如果不讲公务诚信，受损害的绝不是公职人员个体的利益，而是整个政府和社会的长远利益。 公务诚信评估机制包括公务诚信信息征集、公务诚信评级、公务诚信发布、公职人员公务诚信奖惩等制度。完善公职人员公务诚信管理，对公职人员公务失信行为予以记录、揭露、预警和惩戒，将有效遏制公职人员权力寻租、失信败德行为，防范、减少政府失信于民，进而提高政府治理的社会效果。 3.政府失信的救济制度 公信导向，不可或缺的制度是政府失信的救济制度。政府失信救济制度的建构，应考虑如下方向： (1)失信救济的应急化。政府失信，也是一种社会风险。应急化就是建立政府失信风险的预警和回应机制，提高政府应对政府失信风险的能力。政府失信，既有意外不可控的因素造成，也有诸多人化因素、制度化因素造成。整体看，政府失信是可加管控的内源性风险。政府失信事件存在着潜伏、发生、发展和消亡四个过程，政府失信风险的预警和应急，实际上是对政府失信进行过程管理，通过事前的风险预警机制和事中的风险应急机制，政府有效治理失信风险。从过程看：可建构全程管理机制，覆盖政府失信事件的潜伏、发生、发展和消亡这四个阶段，具体包括预防准备、监测预警、应急救援和事尾救济。从组织上看，政府可建立以省、市政府为核心，多部门参与的应急机制，建立由省市政府统一领导，政府公信预警和应急办公室牵头，有关部门参加的政府失信应急联席会议制度。一旦发生政府失信事件，所在地区、部门和单位的领导负责具体领导组织应急工作，做到争取大多数群众、防止发生连锁反应。从技术上看，政府可充分运用政府公信评估数据库和公职人员诚信评估数据库，预警政府失信事件；建立政府失信责任基金，累积失信赔偿资金；建构保险协同参与政府失信责任机制，转移政府失信风险，将行政关系通过商业化的、社会化的机制，转化为民事关系，进而简化社会关系。 (2)失信救济的责任化。公信导向，就是建设一个公信政府、责任政府。有公信力的政府，是行政权责平衡、权责对等的政府，有着合理的激励机制和惩罚机制。对于损害政府公信的行为人，失信惩罚机制使失信者清楚地意识到失信要承担的责任。政府失信救济的责任化，首先是将政府失信责任法定化，通过立法来明确责任主体、责任类型，将政府失信责任法定化，排除通过除法律以外的其他任何形式豁免、减轻。其次是将政府失信问责法治化。追究政府失信责任者的责任，无论是政治责任、司法责任还是纪律责任，严格依循法律来进行。 (3)失信救济的修复化。对政府失信的受害人予以赔偿，是修复政府公信的有效路径。政府失信，如果是具体的行政行为，意味着特定人的信赖利益遭到政府行为的侵害；如果是抽象的行政行为，则损害了不特定社会群体的信赖利益。对政府失信的受害人，有必要确立政府赔偿制度：即对于信赖利益因政府失信遭受损害的相对人，由政府予以赔偿。通过政府赔偿，一方面弥补了相对人因政府失信而遭受的损失，另一方面能在一定程度上修复相对人对政府的信任，缓和因政府失信引发的相对人与政府之间的不信任关系、不合作关系、甚至是紧张关系。我国现行《国家赔偿法》赔偿范围窄，(19)政府失信造成的信赖利益的损失不在国家赔偿范围之列，受害人无法得到应有的赔偿，最终影响到公众对政府的信任。着眼于完善现有的国家赔偿制度，确立对政府失信信赖利益予以赔偿的基本原则，建立政府失信的赔偿标准、赔偿程序，建立政府失信的国家赔偿制度，对政府失信的受害人予以公平、合理、及时、有效的赔偿，将有助于修复因政府失信而被损害的公众与政府的关系。 四、政府体系的建构路向 风险社会中，政府失信、公信弱化，其后置效应、蝴蝶效应引发对政府体系宏观属性的质疑和否定评价，是国家治理不能忽视的。公信的破坏和公信的建立过程中存在着典型的不对称：失信容易，立信难成。在网络自媒体时代，即使是偶发事件，也犹风起于青萍之末，容易触发群体事件，导致民心不安、公信受损。政府转型，不仅需要有以政府公信为导向的决策支持和制度支撑；也需要针对政府体系的宏观属性，明确制度建构的基本路向。 从风险管理理论来看，风险管理目标决定着风险管理体系的建构。政府存续的使命是治理公共风险，有效治理公共风险是政府体系的宏观目标，政府体系的建构也应以有效治理公共风险为中心来展开。从这个角度看，政府体系的建构准则和运行机制，应该具备回应公共风险的宏观属性。具体而言，政府体系的宏观属性应该包括如下三个主要指标。 一是政府体系的回应性。风险生成的公共化和效应的公共化，客观上对政府体系提出了回应性要求。回应性是政府体系生成的逻辑起点，也是政府体系建构的逻辑起点。风险社会中，政府有责任回应、主导公共风险的治理。 二是政府体系的公共性。公共风险公共化治理的现代化趋势，解决之道是提供更多的政府，而不是更少的政府。公共行政的合法性是建立在满足受益者的需要和利益基础之上的。公共行政要关注公共利益的实现，公共行政关注和致力于实现社会的公平和正义。(20)面向公共利益、关注公共利益、实践公共利益，是政府体系的全部使命。公共性是政府体系的灵魂，是政府所有的政策、制度、规则内蕴精神的共同指向；丧失公共性，政府治理就难以名副其实。 三是政府体系的规范性。公共风险的政府治理，本质上属于政府权力，主要涉及政府权力的生成和政府权力的运行。由于权力具有的扩张与侵犯的特性，因此，要求对政府权力应予以分权、控制。(21)政府治理的法治化是分权与控权的逻辑必然和历史选择，也是控权与分权外观化、社会化发展的必然结果。 当前，我国政府体系存在着回应性较弱、公共性异化、规范性不足等突出问题，这些都是对政府体系宏观属性的破坏和侵蚀，严重弱化了政府公信。转型阶段，虽然立信难成，但立信作为政府公信维系的基础和根本，夯实政府体系的宏观属性的才是公信导向的终极目标。政府体系的回应性、公共性、规范性建设，构成了转型阶段政府体系建构的基本路向。 1.政府体系的回应性建构 回应性是现代政府的基准之一，也是政府治理的基本要求。回应不仅是政府治理的基本理念，也是一个政府治理的核心制度。政府体系的回应性建构，即有关政府与社会、政府与公众之间如何良性互动的制度建构，关系到政府治理的政策、制度、法规的生成，也关系到政府治理举措的实践。宏观来看，“服务型政府”、“透明政府”、“法治政府”、“责任政府”都是政府回应性的产物。具体而言，比较有针对性的回应性制度包括参政制度、议政制度、听证制度、政务公开制度等。当前，“主动回应社会关切，把人民群众的期待融入政府的决策和工作之中，努力增强提升政府公信力、社会凝聚力的软实力”(22)是政府体系的回应性建构的指南。 政府回应性的建构，应把握以下几个点：(1)政府回应的边界问题。这是政府回应性建构中一个非常微妙的问题。转型期，一个明智的政府既要为了社会经济的发展适时地让权，在这一过渡期它的职能又不仅是简单的让权，还要保障市场经济的框架和法规的建立。因而它在改革和过渡期的位置就极其微妙，人们对其应当发挥的职能的认识也存在着严重的分歧。“需要退让的是什么，需要加强的又是什么，即‘转型’究竟意味着什么。它需要削弱乃至消除的是，随意进入私人领域的权能：需要加强对市场经济的外部条件的建设：法律的制定和执行，全面社会信息的提供，交通水利等设置的完善。而前者的消除要比后者的加强更为艰难。”(23)(2)加强回应性顶层设计。长期以来，政府体系内，公共风险公共化治理的意识比较淡漠，处于改革转型期的政府，其公共风险治理的回应经验不足，回应制度不成熟。改变这一格局，有效回应当前公共风险的时代特征，国家层面和省级层面上需要组织力量，强化公共风险公共化治理的顶层设计，对当前公共风险的特征、布局、领域、作出前瞻性的预判；明确对治理的基本精神、治理格局、治理程序、治理资源的配置等作出规划。(3)政府主动回应原则。良序运作的市场需要政府；同样，社会也需要政府。但并不是任何政府都能恰如其分。现代政府不仅仅需要主动回应公共风险的治理需求、预警公共风险、治理公共风险，还需要主动加强对权力的自省和监督，强化政府治理的分权和控权。权力具有的扩张性，“必须存在一些限制政府攫掠市场的制度，为良序运作的经济所必须的公共物品的供给奠定基础，同时亦能限制政府以及政府官员的自由裁量和权威”(24)。 2.政府体系的公共性建构 政府体系公共性建构路向，解决的是政府体系建构的价值定位。建构服务型政府，是我国政府的转型定位。服务型政府，是一种以社会成员为本位，以满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求为己任，以服务公众和社会为核心职能的现代政府模式。(25)政府是否近距离贴近社会，贴近公众，从公众利益出发，以公众利益为本位，全方位保障政府服务的供给，直接关切政府公信。良性回应当前的治理环境，政府在具体的治理政策、决策、制度、行为活动中，其对象、内容，路径、程序、效率等方面应坚持公益本位的治理情怀，贯彻公共精神，切实以公众的利益为本位，为公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。特别要为生活在社会底层的各类弱势群体和个体正常地参与社会经济、政治、文化活动提供必要的社会救济和社会保障，防范其与社会关系的隔离或者阻断。“公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益基础之上的。公共行政要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益。”(26)毕竟，公众生活和参与社会经济、政治、文化活动一旦缺失保障而导致其社会关系不正常的隔离或阻断，其可能产生的破坏性就难以预料。当代社会，仅仅凭借依稀模糊的传统道德——这一传统道德在现代性的过程中不断地受到冲击、淡化、破坏，在缺少适合现代社会的道德建构这样的背景下，其对社会各类弱势个体能起到的内在平衡、自我制约的效果何其微薄。在公交车成为风险环境的一个隐喻(27)的背景下，为弱势群体和个体提供保障性的、制度化的政府服务、社会服务是政府体系公共性建构最为紧迫的一项根本工作。 3.政府体系的规范性建构 政府法治化建构，是政府体系规范性建构的具体实践。政府法治化，既是权力生成的基础、行权的依托，也是提振政府公信力有效的保障。政府公信的缺失，往往与法律被践踏有密切关系。政府治理不规范、有法不依、执法不严，甚至知法犯法、执法违法，有令不行、有禁不止，政府公信就要大打折扣。 成功的政府转型，离不开法治化。政府体系的规范性建构，是法治政府的核心内容。当前，推进政府法治化的有力举措，是重视倒逼效应，推行政府责任制度。其一是强化治理的法律责任。通过追责机制来推动政府治理依法办事，依法行政，取信于民。“法律制度越健全，不讲信誉的成本就越大，人们就越讲信誉；反过来，只有在一个人们比较重视信誉的社会里，法律才能真正发挥作用。”(28)其二是重视公众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对政府治理进行监督。其三是加强政府系统内部监督，支持监察、审计部门依法独立履行监督职责。其四是加强政府治理抽象行政行为合法性的监督。在法治逐渐进步的趋势下，对政府治理抽象行政行为进行司法监督不但必要，而且可行。(29) 政府制度化建构，也是政府体系规范性建构的具体实践。制度化建构，需要特别重视制度风险的治理和决策风险的治理。其一，制度风险的治理。改革开放三十多年来，我国政府治理所依托的各种制度、法律规则有着较为频繁的变革，人们对制度的延续性、稳定性和执行力的信任大为减弱。而且，随着改革的深入，社会结构和利益格局发生了深刻变化，政府治理所依托的制度存在着诸多的缺位、错位和制度倾斜等制度化风险日益严重。对此，政府转型过程中应加强风险治理，提升制度的规范性。其二，决策风险的治理。政府的决策机制影响政府治理。目前政府决策机制上，存在不少问题，典型的三拍现象：“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”，政府决策有较大随意性，决策缺乏监督，决策失误没有责任追究，决策者基本不承担决策风险。(30)而政府治理面临着复杂、迅即的风险环境，需要政府在决策的主体、决策的程序、决策的评估三个方面强化决策风险意识，规范决策机制，降低决策风险。 注释： ①风险社会是乌尔里希·贝克对全球后现代社会和公共空间的形象描述，但实际上，在全球公共空间视阈下，基于制度、产业、市场要素、风险载体等全球化流动趋势，风险也在全球范围内流动，现代社会发生的诸多社会问题和社会风险同样地在不同程度上发生于未完成现代化的国家和地区。更有甚者，风险的全球流动，未完成现代化的国家和地区更处于弱势地位，因社会风险治理技术、制度不完善，社会救济、保障能力有限，流动的后现代风险带来更糟糕的破坏力。经历三十多年的改革发展，中国工业化、城镇化虽然尚未完成，但后现代社会的诸多问题和公共风险却跨阶段地提前到来。 ②乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年，第20页。 ③参见[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行翻译，韦森审校，上海人民出版社，2008年，第7页。 ④参见苏力：《法律与文学》，生活·读书·新知三联书店，2006年，第106页。 ⑤目前我国面临社会分化风险，无论是社会领域、区域、阶层、组织的分化，还是社会利益、观念的分化，都出现了社会分化，社会分化带来诸多的社会问题和公共风险：如城市与农村在社会保险、社会福利、社会保障、教育等诸多领域的分化，最近报道的“非京籍少年被拒高考，获美国籍后直接参考加分”事件就是社会分化带来诸多社会风险的具体的体现之一。 ⑥基于社会弱势在表达利益、影响政策决策方面的弱势，不少制度在弱势利益保障方面缺乏公共精神；在社会公心和良知不断蜕化的环境中，特殊情势中的弱势者维权无路，迁移报复侵害无辜者。这样的现象将给国人和社会带来更大的风险。如2013年6月7日厦门公交纵火案即是。 ⑦滕焕钦、张芳洁：《政府公共风险管理效用目标探索》，《山东社会科学》2011年第1期。 ⑧刘尚希：《论政府的公共主体身份与财政风险的两个层次》，《现代财经》2005年第6期。 ⑨参见肖立辉：《加强基层政权建设》，张恒山主编：《当代中国社会管理创新》，中共中央党校出版社，2012年，第81页。 ⑩参见章延杰：《政府信用论》，上海人民出版社，2007年，第34页。 (11)许纪霖：《从特殊走向普遍》对“公共”的(to、for、about)的分析对此处公共性的属性要求的阐释极具有启发意义。载于许纪霖主编：《公共性与公共知识分子》，2003年，第28-30页。 (12)参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。 (13)[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003年，第11页。 (14)参见[波兰]彼得·什托姆普卡：《信任：一种社会学理论》，程胜利译，中华书局，2005年，第60页。 (15)上官酒瑞：《从人格信任走向制度信任——当代中国政治信任变迁的基本图式》，《学习与探索》2011年第5期。 (16)[波兰]彼得·什托姆普卡：《信任：一种社会学理论》，程胜利译，中华书局，2005年，第61页。 (17)参见Gidens，A.Modernity and Self-Identity，STANFORD，Calif.：Stanford Uniwersity Press.1991，转引自彼得·什托姆普卡：《信任：一种社会学理论》，程胜利译，中华书局，2005年，第51页。 (18)候琦：《论信息不对称对政府信用的影响》，《东北大学学报》(社会科学版)2004年第3期。 (19)崔丽：《〈国家赔偿法〉该大修了重点是提高赔偿标准等》，《中国青年报》2005年5月12日。 (20)[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003年，第2-5页。 (21)郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社，2009年，第31页。 (22)http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-09/18/c_117427551.htm，《李克强主持召开国务院常务会议》。 (23)郑也夫：《信任论》，中国广播电视出版社，2001年，第126—127页。 (24)[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行翻译，韦森审校，上海人民出版社，2008年，第24页。 (25)刘熙瑞：《服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。 (26)[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003年，第2页。 (27)http://jk.2500sz.com/news/jknew/2013/6/9/jknew-8-49-12-1703.shtml，从某种意义上说，那辆被炸毁的公交车，很像一个意味深长的隐喻：大家都在同一辆车里，如果一个人绝望，那么所有的人都不安全。 (28)张维迎：《法律制度的信誉基础》，《经济论坛》2002年第1期。 (29)参见华飞：《试论人大对政府抽象行政行为的监督》，《人大研究》2005年第3期。 (30)湖北省省纪委、省监察厅综合室：《改革和完善政府决策机制的调查与思考》，http://www.ctlzw.gov.cn/2007-11/12/cms497357article.shtml。