财政分权与中等职业教育发展，本文主要内容关键词为：职业教育论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—2456(2007)06—0131—06
政府行使职能、干预经济都需要有合适的财政制度安排。在所有的财政制度安排中，预算制度居于主体地位，而预算制度最为核心的部分是处理中央政府和地方政府之间，以及各级地方政府之间的财政集权与分权的关系。各级政府分别提供不同特性的公共产品，这些不同特性的公共产品的受益范围受到空间上的限制，所以每种服务应当根据受益范围的辖区范围来决定，并在该辖区内支付费用。因此，对公共产品偏好相似的人们将加入同一辖区，这种机制通过自主投票——“以脚投票”(消费者)成为一种偏好表露机制。此外，当地居民可以参与民主选举，选择符合自己偏好的政治家来执政，如果当政的政治家不能满足当地选民的偏好要求，就会在下一次选举中落选。这种“以手投票”(选民)的公共选择机制也激励着地方政府满足当地公众的需求。通过人口的流动和民主选举来促进不同地方政府之间的竞争，将有利于刺激地方政府不断主动采取措施来提高公共产品供给的效率，提升辖区整体社会福利水平。此外，财政分权还有助于当地居民(包括企业)参与公共产品供给的决策。
但是这些机制能够充分发挥作用以促进地方政府之间竞争是以许多前提假设为基础的，这些前提条件至少包括以下几点：(1)人口具有完全流动性，消费者—选民愿意迁徙到能满足自己偏好的地区；(2)地方政府税收收入和财政支出的信息是完全公开透明的，消费者—选民也有足够的知识了解这些信息；(3)有很多的社区可供消费者—选民来选择，消费者—选民对政治家也有充分的了解；(4)没有就业方面的限制，地方政府提供的公共产品在地区之间没有外部性和不经济性；(5)消费者—选民表达自己的偏好或迁徙不需花费成本或成本很少。但这些条件很难满足，在市场经济发达的国家如此，在发展中国家和经济转型国家就更难以得到满足了。如果这些外在条件不能得到满足，财政分权对地方政府之间的竞争以及公共产品供给的效率又会带来什么影响呢？West和Wong发现，中国的财政分权导致配置在卫生和教育的公共支出减少，特别是贫困地区，它明显恶化了当地居民的福利状况[1]758。那么，在我国，财政分权对发展中等职业教育(包含中等专业学校、技工学校和职业中学)的影响又是什么呢？
一、改革以来中国的财政分权与中等职业教育财政制度变迁
(一)改革开放以来中国的财政体制改革
1980年我国对大多数省份实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。
1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制。此举旨在提高地方政府追求财政收入的积极性，它允许省级政府在完成上缴额定的基数后，可以占有剩余的税收收入，因此省级政府可以通过多收税来取得剩余财政收入。
1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行包括“收入递增包干”、“总额分成”等6种形式的财政包干，同时中央政府规定1988年后地方政府完全可以控制本地区的财政可支配支出范围。
财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理，体现了“统一领导、分级管理”的原则。地方政府财力的不断增强使其有能力增加对本地区的重点建设项目，以及教育、科学、卫生等各项事业的投入。促进了地方经济建设和社会事业的发展。但是财政包干体制也存在着诸多问题，如：财力分配不合理、中央对地方财政收支行为缺乏监督和控制手段、中央财政所占比重下降、基数核定方法不科学、财力配置缺乏横向公平等。
为了提高中央财政的宏观调控能力和规范政府间财政分配关系，1994年实行分税制改革，首先明确划分不同层级政府的财政资源，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税，或中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。其次，在政府支出方面，仍维持原有的中央和地方的支出划分格局。再次，建立税收返还制度，中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还；在此之后，税收返还在1993年的基数上逐年递增。
分税制财政体制改革，初步规范了政府间财政分配关系，中央财政收入所占比例明显提高。但以前财政包干制形成的顽疾仍然存在，主要表现在三个方面：(1)产生了大量的预算外、体制外收入。2005年，地方财政预算外收入与预算内收入之比仍高达0.333∶1，如果加上制度外收入，此比例会更高[2]。(2)各省份间的财政收入不平衡状况加剧，尤其是一些贫困省份，他们的微薄财政收入甚至难以维持最基本的公共产品供给[3]。(3)历次财政改革，都是针对政府收入的划分，而政府支出结构没有实质性的改变。改革后各项政府支出的比重虽然产生了一定的变化，但仍只是数量的变化，而没有发生质的改变。
历次财政分权改革虽然增加了地方政府的可支配资源和操作的自由度，但基本上只是在上级政府委任制下收入分成的改变，地方政府没有独立的税种，政府支出结构也没有根本的变化。因此，与西方国家建立在选举基础上的财政分权有本质的区别。
(二)中等职业教育财政体制沿革
从1949年到20世纪80年代初期，政府和国有企业一直是中等职业教育的提供者，中央政府提供中等职业教育服务的财政支出，地方政府和国有企业代理中央政府来完成中等职业教育的供给。从1983-1985年，中央财政每年都拨出500万元的职教补助费，各省市自治区财政也依照上述精神，相应增加了职教补助费。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“发展职业技术教育，要充分调动企业事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。要提倡各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。这些学校除了为本单位和部门培训人才外，还可以接受委托为其他单位培训人才并招收自费学生。”
中共中央、国务院1993年2月13日印发的《中国教育改革和发展纲要》提到，职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理。
1995年5月，国家教委印发的《关于普通中等专业教育(不含中师)改革与发展的意见》明确指出：中专学校要改变单纯依靠国家财政拨款办学的状况，在坚持国家财政拨款为主要渠道的同时，实行多渠道筹措办学经费。学校要大力兴办校办产业，产教结合，促进学校自我发展。各级政府要合理确定学校的基本办学经费，并建立适当比例逐年增长的拨款制度。
通过这些文件，中央政府把发展中等职业教育的责任下放给了地方政府，尤其是省一级政府。在中等职业教育的经费筹措上，实行多渠道筹措办学经费。这些放权措施在一定程度上促进了中等职业教育的发展，中等职业教育规模持续扩大，按中等职业教育和普通高中规模大体相当的发展要求，今后几年，我国中等职业教育的招生规模将呈持续扩大的态势，预计2007年将达到800万人左右，2010年进一步上升至820万人。职业教育办学模式呈多元化格局，2003年设置的民办职业高中1070所，占职业高中学校总数的18.4％；民办职业初中53所，占职业初中学校总数的5.2％，呈现稳步发展的态势[4]。改变了过去中等职业教育办学经费来源单一的局面。
二、中等职业教育发展过程中存在的问题
1.中等职业教育经费投入增长缓慢
近几年，我国职业教育投入增长缓慢，尤其是中等职业教育投入方面。2002至2003年，全国教育经费支出由5047.88亿元增加到6208.27亿元，增长了23％。而中等职业教育(包括中等专业学校、技工学校、职业中学、成人中专)经费支出由356.74亿元增加到424.45亿元，只增长了18.9％，增幅低于教育经费总支出。中等职业教育的经费支出占全国教育经费总支出的比例，2002年为7.1％，2003年也只有7.4％，低于2001年的7.9％。
我国职业教育投资实行多渠道筹措办学经费，但国家财政拨款仍然是主要渠道，国家财政性经费约占总经费的60％，其中财政预算内经费占总经费的50％。2003年，全国财政预算内教育经费由2002年的2876.96亿元增加至3850.62亿元，增长33.8％，中等职业教育财政预算内经费由上一年的182.59亿元增加为213.69亿元，增长17％，增幅明显低于财政预算内经费增长。中等职业教育占财政预算内教育拨款的比例由2002年的6.35％上升为2003年的6.64％，增幅很小，且低于中等职业教育的经费支出占全国教育经费总支出的比例7.4％。职业教育生均预算内教育经费投入低。2003年全国职业中学生均预算内教育事业费平均水平为1684.79元，仅与普通高中相当，为普通高等学校5772.58元的29％。
2.中等职业教育经费来源主要依靠财政拨款和学杂费，社会参与程度较低
虽然中央政府强调，中等职业教育的发展要多渠道筹措经费，依靠行业、企业、事业单位办学和社会多方面联合办学，但由于没有地方政府在相关政策上的配合，没有对企业、事业单位联合办学的优惠政策，联合办学发展很缓慢。2003年，中等职业教育经费来源主要还是依靠国家财政性拨款和事业性收入(学杂费)(见表1)。
从上表可以看出，与普通高等学校相比，中等职业教育经费来源中的事业收入、校办产业、勤工俭学、社会服务用于教育、捐集资收入及其他收入的比例均比较低。其中，中等职业教育事业收入中，来自学杂费以外的收入只有28.92亿元，只占全部事业收入的17.19％；而普通高等学校事业收入中来自学杂费以外的收入为215.77亿元，占全部事业收入的29.91％，这部分收入主要来自学校与企业、事业单位合作办学或进行科研活动的收入。这固然与高等教育的办学规律有关，但与中央政府的政策及地方政府的支持程度也有关。
3.东、中、西部地区中等职业教育投入不平衡
改革开放后，由于对东部沿海地方实行特殊的优惠政策，加上东部沿海有利的地理优势。东部地区经济发展非常迅速。财政体制改革，尤其是分税制改革后，税收超收部分按超收额的30％返还，这有力地促进了东部地区财政发展的积极性。也加快了东中西部地区财政发展的不平衡程度。财政收入的数量大小决定了投向中等职业教育资金的多寡，因此，东中西部地区在职业教育的投入上表现出明显的不平衡(见表2)。
数据来源：《中国教育经费统计年鉴2004》计算得出。
从表2可以看出，从东部地区到西部地区，投入到中等职业教育的资金依次减少，而地方政府在中等职业教育投入上的财政努力程度依次增加，这主要说明了东、中、西部地区的经济基础影响了中等职业教育的投入程度。同时我们也可以看到，财政分权改革后，中央财政只对少数中央所属的中专学校投入资金，中等职业教育投入的责任绝大部分落在了地方政府身上。
三、中等职业教育发展中存在问题的分析
1.地方政府主要追求经济增长、升学率等短期政绩目标
我国的政治体制是全国人民代表大会制度，与西方的议会直选制不同，地方政府的主要官员大都是通过上级政府委任。上级政府对地方官员的考核也主要是以经济发展指标作为考核标准，经济发展得越快，地方官员升迁的机会就越大。分税制改革后，税收返还比例是根据税收增长情况确定的，税收增长越多，税收返还也越多。这也要求地方官员发展经济，扩大税基。因此，发展经济就成为地方政府官员的主要目标。
为了发展经济，地方政府把一部分财政资金用于经济建设，同时为了吸引外来资本，地方政府不得不投资改善当地的投资环境，增加公共基础设施。在财政收入一定的情况下，增加经济建设支出和公共基础设施投资支出，就会挤占教育方面的支出，必然也会引起对中等职业教育投入的减少。从图1可以看出，地方财政基本建设支出从1996年到2004年增长的速度非常快，而中等职业教育支出增长速度缓慢。这也说明了地方政府单纯追求经济增长而忽视了中等职业教育的发展。
图1 1996—2004年中等职业教育支出与基本建设支出
在地方政府官员的政绩考核指标中，还有一个重要的指标，那就是升学率。我国仍是高等教育主导型国家，每年有多少学生升入大学仍是公众关心的社会问题之一。1988年后，中国的财政分权明确规定地方政府完全拥有地方开支的自主权。地方政府通过在不同种类教育之间配置教育资源而表现出不同程度的偏好，地方政府把更多的资源配置在普通教育。因为普通教育能带来较高的大学升学率，而职业学校毕业生并不计入大学升学率中。
2.政府规模扩大导致财政支出中行政管理费增多
布伦纳、布坎南发展了一个“怪兽模型”①，他们强调，财政分权本身就是对政府这个“怪兽”的有力约束，追求财政上的好处将导致人口的跨区域流动，这就对地方政府的课税权力形成了十分强大的约束力，足以部分甚至完全替代对政府课税权力的有形约束，地方政府之间的相互竞争限制了政府的课税权力。利用中国1952-1997年的数据进行实证检验，发现中国的财政分权与政府规模扩张之间存在着正相关关系。可能的原因有：(1)我国还处于经济转轨期，市场经济刚刚引入不久，计划经济尚未完全终结，两种体制下的政府职能都需要相应的政府机构来执行。因此，改革开放以来的财政分权导致了政府规模的膨胀。(2)改革开放以来的放权减少了中央政府对地方政府的直接监督控制，辖区范围内的社会公众对地方政府及其官员的监督控制机制还没有形成，造成了对地方政府及其官员监督的一定程度的缺失，加剧了地方政府规模的膨胀。(3)我国的户籍制度限制了劳动力和人口的跨区流动；资本市场不健全，政府行政干预多，资本的跨区流动也受到限制。因此，蒂波特模型的条件难以得到满足，政府间的竞争强度不够，地区之间进行地区封锁，实行地方保护主义。这样也助长了地方政府规模的扩张。从近几年财政支出中行政管理费支出的数量和增长速度大大高于中等职业教育支出就可以看出，政府规模的扩张必然挤占中等职业教育支出(见图2)。
图2 财政支出中中等职业教育支出与行政管理费支出
3.财政分权并没有带来相应的事权下放
通过财政分权，上级政府把发展中等职业教育的责任下放给了地方政府，但发展中等职业教育的一些相应的事权并没有完全下放给地方，如：课程设计、教学安排等。《中国教育改革和发展纲要》中明确规定：“中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理。国家颁发基本学制、课程设置和课程标准、学校人员编制标准、教师资格和教职工基本工资标准等规定。省自治区、直辖市政府有权确定本地区的学制、年度招生规模，确定教学计划，选用教材和审定省编教材，确定教师职务限额和工资水平等。省以下各级政府的权限，由省自治区、直辖市政府确定。”地方政府和学校不能根据企业、事业单位的需要，对学制、课程等方面做出合理安排和适当调整，企业、事业单位也就没有合作办学的积极性。同时，地方政府也没有把相应的事权下放给中等职业学校，学校的行政管理、教学计划、人事安排都是根据地方教育行政部门的规定制定的，学校没有自主权。在学校层次，校长只是宣传上级政府政策的代理人；教师严格按照行政部门的指示来安排教学计划；学生家长没有正式的途径参与学校的管理和决策制定，只能对一些日常事务提一些建议。如午餐安排、争取奖学金等；企业家通常被看做是学校服务的提供者和职业学校发展及政策制定的顾问，很少有正式机会参与实施和表达发展职业教育的思想和观点。由于没有相应的事权下放，地方政府和学校的自主权很少，地方居民不能参与职业教育发展的决策制定，因此，并不能满足蒂波特模型所需的条件。也就不能提高职业教育的办学效率。
4.财政分权后的转移支付制度不科学
目前我国的财政转移支付制度是在1994年分税制改革时初步建立的转移支付制度的基础上逐渐演变而来的，主要包括税收返还、财力转移、一般转移和专项补助四种主要形式。我国税收返还的绝对额每年都有增长，但在转移支付中所占的比重由1994年的高居70％以上的比例逐年下降，近年稳定在40％-45％，继续在我国转移支付中居于主要地位。税收返还是我国无条件转移支付的主要形式，强调保护地方的既得利益而实行基数法，形成了一省一率、一省一额的不规范现象；因不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异而缺乏较合理的客观标准，我国的税收返还规模和经济发展水平存在正相关，并与各地区经济结构有关，即经济较发达地区得到的税收返还规模较大，结果是富裕地区提供公共服务和产品的资金越来越多，而贫困地区的资金越来越少。而其他形式的转移支付由于数量太少或覆盖范围太大，难以有效实现地方财力平衡和公共服务均等化的目标，难以实现地区间的配置均衡。由于区域经济发展不均衡和地区财力不均等，各地在中等职业教育的投入上也就差别很大，造成了中等职业教育的不均衡发展。
四、结论及启示
通过对我国财政分权改革历程和职业教育发展现状的分析，发现我国的社会经济发展状况和政治制度使得我国并不存在满足蒂波特模型的条件，财政分权并没有提高地方政府发展中等职业教育的效率，也没有促使当地居民参与到发展中等职业教育的决策制定中去。中等职业教育的发展还面临着许多困难，尤其是资金上的困难。从公共产品的受益范围来看，中等职业教育属于地区公共产品。但随着我国人口流动性增强，某个地区中等职业教育的受益范围会越来越大，辐射面越来越广。因此。需要发挥中央政府在联邦制下无法发挥的协调作用，调节不同地方政府发展中等职业教育带来的成本和收益，促进地区间中等职业教育的均衡发展，满足不同地区对中等职业教育的需求。
1.树立满足公众需要为己任的政绩观，地方政府加大对社会服务的投入
应该增强政府官员为人民服务的意识，用科学的发展观帮助政府官员树立正确的“政绩观”，改变过去单纯追求经济增长的做法，把为人民服务与满足公众需要、满足社会需求等同起来。上级政府对地方官员的考核，应该更多地从满足辖区居民共同需求的方面考虑，并加强对地方财政资金使用的绩效管理，促使地方政府把更多的资金用于满足民众共同需求的社会服务方面，如居民对提高技能的职业教育需求等。以增强民众对政府的满意度。
2.中央向地方、政府向学校适当下放事权，发挥地方政府和学校的办学积极性
上级政府在将发展中等职业教育的资金责任下放给地方政府后，一些与职业教育发展有关的业务方面的权力也应该交给地方政府，如学制、课程设置等，允许地方政府根据当地经济社会发展需要举办有特色的中等职业教育，而上级政府加强对地方政府的行政管理和办学质量的监督。同样，地方政府也应该将有关业务开展的权力交给学校，如教学计划、专业设置、课程安排等，让学校和企事业单位协商决定教学内容及方式。以满足企事业单位的需要。让企事业单位参与职业学校建设和发展的决策，发挥社会力量办学的作用。
3.建立东、中、西部地区共同办学、联合培养、灵活就业的办学机制
西部地区有更多的中学毕业生需要进入职业学校学习，但缺乏充足的就业市场，而东部地区有较大的技能型人才需求和就业市场，但职业教育的成本高。西部地区的职业学校可以根据东部地区的人才需求进行订单式培养，生源既可以是当地的生源，也可以是东部地区的生源，学成毕业后再到东部就业；西部地区的地方政府可以投资为东部地区的企业培养所需要的技能型人才，吸引东部地区的企业到西部地区投资建厂。中央政府应该在不同地区的地方政府间协调，加强不同地区间劳动力市场、劳动力流动等制度建设，促进这种联合办学的顺利实施。
4.建立公式化均等分配的转移支付制度，加大对贫困地区的专项转移支付
以客观的主因素法对共享税设计公式，进行规范的均衡分配。这些主因素包括人口、自然环境、经济发展状况、教育发展水平、医疗卫生条件、社会保障状况等，其中教育发展水平就要综合考虑中等职业教育的规模、投入状况、就业情况等方面。对一般转移支付后仍不能达到均等化水平的贫困地区，应建立专项转移支付，明确专款专用，以保证中等职业教育等社会服务项目达到均等化水平。
［收稿日期］2007—03—08
注释：
① 布伦纳、布坎南受私人部门垄断的传统理论启发，认为一个高度集中统一的政府总是企图通过自身税收的最大化尽可能地压榨其公民。公共部门的发展表明了政治体制对过度膨胀存在一种系统性的倾向，现代“怪兽”(leviathan)的出现正在威胁着自由的体制。这种倾向性产生的原因有两方面：一方面是选举程序造成的；另一方面是政府的代理人(官僚和政治家们)将他们的愿望强加给民众。
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