我国行政管理支出超常增长的实证研究，本文主要内容关键词为：支出论文,行政管理论文,实证研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1003-5230(2009)06-0020-05
一、引言
改革开放以来，我国行政管理支出无论从绝对量还是相对量都处于高速增长阶段，而且远远高于其他国家的支出比例。其中，行政管理支出从1978年的52.9亿元增加到2006年的7 571亿元，年平均增长19.83％，占财政总支出的比重由1978年的4.71％增加到2006年的18.73％；从国际横向比较来看，2006年美国的行政管理支出占财政收入的比重只有9.9％，日本为2.38％，英国为4.19％，法国为6.5％，加拿大为7.1％。在国家提倡节约型社会和服务型政府，财政支出加大对教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域投入的背景下，行政成本持续膨胀的现实十分令人瞩目。
我国行政管理支出是阶段性的自然膨胀还是畸形膨胀？是什么原因造成行政管理支出费用巨大？王伟认为造成行政管理费用激增的原因包括：一是政府机构设置庞杂，机构设置多，管理成本高；二是缺乏行政成本核算概念。刘仲藜认为造成我国行政管理支出膨胀的原因是我国五级架构的行政层次设置，同时，必须考虑物价上涨的因素。刘桓则认为从历史发展的角度看，我国行政管理费用支出的增长是必然现象，因为我国进入城市化高速发展阶段，政府要管理好不断膨胀的城市，就必须加大行政机构和行政人员的设置[1]。2008年4月，《瞭望》新闻周刊也对此问题采访了周天勇、彭怀真、叶青等几位学者，他们把我国行政管理支出膨胀的原因归纳为：(1)机构编制的急剧膨胀；(2)政府行为和公务消费缺乏有效的约束评价机制；(3)政府支出不公开透明；(4)预算编制不完整，对预算执行的监督不到位；(5)财政体制改革不到位[2]。其他学者的研究还包括：范媛媛把我国行政管理支出膨胀分为正常因素和非正常因素，其中正常因素包括社会消费水平的提高和物价的上涨拉动了支出的增长；非正常因素包括行政管理机构与人员的双膨胀导致行政管理支出的过度增长[3]。张雷宝从发展角度出发，认为行政支出和经济增长水平保持同步增长是合理的，这主要是因为经济增长过程本身会引致一定的行政需求增量[4]。何翔舟认为政府规模与公务员总量并非是行政管理成本膨胀的唯一因素；行政管理内容和项目的增加是行政管理成本不断膨胀的客观原因之一；同时，软约束体制和行政成本的转嫁使政府缺乏控制成本的动力[5]。房冬冬和李放认为我国行政成本偏高的根本原因在于行政管理的供给方，政府部门并不是按照社会的需求确定公共支出的规模，官僚垄断、官员个人利益最大化和官僚组织扩张等因素都对行政管理费支出规模产生重要的影响，也是造成我国行政成本偏高的主要原因[6]。季建林认为一个国家行政成本的合理极值受到四个主要因素影响：一是市场经济的发育程度；二是公众的需求与选择方式；三是政府规模与运作方式；四是政府的收入能力和实际收入。并且认为我国行政成本上升还会持续；遏制行政成本上升的机制与力量薄弱；政治体制与行政体制改革中降低成本的目标难以实现[7]。
综观学者的研究，说明我国行政管理支出的膨胀有其合理的成分和必然性，也存在非理性的成分。但是，大部分研究都是在考察行政管理体制、财政管理体制的基础上进行制度分析、历史比较和国际比较分析，其结论缺乏数据实证支持。因为不同国家的制度、历史文化背景、经济发展水平等存在较大差异，而且，制度和社会经济结构趋于不断发展变迁之中，所以，不能一味地进行国际比较或历史比较，应该联系我国经济改革和发展的轨迹考察行政管理支出的增长问题。
二、行政管理支出增长的机制分析
1.“瓦格纳法则”
阿道夫·瓦格纳(Adolf Wagner)在对英、美、法、德、日等国公共支出的资料进行实证研究的基础上，得出公共支出规模不断扩大是社会经济发展的一个客观规律的结论。“瓦格纳法则”包含以下这个重要的内涵：一方面，随着社会的发展，要求不断维护社会秩序，建立健全并不断完善各种法律规章制度，以保证市场经济机制发挥作用所必需的社会“环境条件”；另一方面，在经济工业化和随之而来的管理集中化、劳动专业化的条件下，经济结构以及当事人之间的关系越来越趋于复杂化，所有这些都有赖于公共部门活动的加强。
2.鲍莫尔的“非均衡增长模型”
鲍莫尔(Baumol)从公共部门平均劳动生产率偏低的现象入手对公共支出增长原因提供了解释，他将国民经济分为两个部分：生产率迅速提高的部门(即有技术进步的部门)和生产率缓慢提高的部门(如人力集中的公共部门)。公共部门属于人力密集型部门，同时又是生产率发展水平较低的部门——技术进步对生产率的提高贡献较少，如要维持两个部门的均衡增长，公共部门的支出只能增加，生产率偏低的公共部门的规模必然越来越大。
3.公共选择学派的公共支出增长论
该理论包括官僚行为增长论、利益集团增长论和财政幻觉论三个类别。官僚行为增长论代表尼斯坎南(Niskanen)认为，因为官僚机构以机构规模最大化为目标，导致公共支出规模不断扩大，甚至公共支出规模增长超出了公共产品最优产出水平所需要的支出水平。利益集团增长论认为，利益集团的存在，尤其是当由利益集团、官僚和被选出的代表所组成的“铁三角”关系存在时，政府的预算规模就必然庞大。财政幻觉论则认为，立法机构能够在公共部门的真实支出规模方面欺骗纳税人，也就是政府会以让纳税人觉察不到税收的方式(给纳税人制造财政幻觉)，扩大公共支出规模。
瓦格纳的“政府活动扩张法则”的一个重要内容是：经济发展水平提高、城市化水平的提高等因素客观上导致对行政管理需求的增大，这要求行政管理支出相应的提高；同时，鲍莫尔的结论包含以下推论：和其他部门相比，行政管理部门是生产率缓慢提高的低效率部门，随着社会、经济的发展，其他生产率迅速提高的部门的发展进一步导致行政管理支出的快速增长；公共选择学派的理论说明了我们应该理性的看待政治家和官僚，他们并非“大公无私”的，作为理性的“经济人”，在政策制定和执行过程中追求自己利益的同时会损害公众利益，而且由于高昂的交易费用，公众对其的监督和遏制非常困难。以上理论为我们研究我国行政管理支出的增长问题提供了基础[8](p174-201)，但转型期中国社会具有自身特征，分析我国行政管理支出的增长必须结合我国自身国情，借助于定量的分析才能得出科学的结论。
三、实证研究
本文选用Eviews6.0统计软件进行计量分析，在数据样本选择方面，以我国1978-2008年数据为样本，数据来源于中经网统计数据库(http://db.cei.gov.cn/)。本文考察我国行政管理支出相对量的增长，也就是行政管理支出占财政总支出的比重，用xzgl表示；经济发展水平用人均GDP衡量，同时为了消除价格波动的影响，对其用居民消费价格指数(以1978年为基期)进行调整，用gdp表示；城市化发展水平用城镇人口占总人口的比重衡量，用csh表示；对外开放度用商品进出口总值占GDP的比重衡量，用jck表示；物价波动因素用各年消费者价格指数衡量(1978=100)，用p表示。为消除可能存在的异方差，对五个变量都作对数处理得到lnxzgl、lngdp、lncsh、lnjck、lnp。
本文实证研究的步骤为：变量的平稳性检验，确定是否可以进行协整分析；变量的协整关系检验，考察变量之间的长期均衡关系；误差修正模型和脉冲响应函数分析，考察变量的短期均衡关系和冲击机制。
1.变量序列的平稳性检验
在经验研究中，尽管DF检验的DF统计量是应用最广泛的单位根检验，但是他的检验功效偏低，尤其在小样本条件下，数据的生成过程为高度自相关时，检验功效非常不理想；另外DF检验和ADF检验对于含有时间趋势的退势平稳序列的检验是失效的；所以采用Elliott、Rothenberg、Stock基于GLS方法的退势DF检验，简称DFGLS检验[9](P169)。经检验五个变量都是非平稳的；但是它们的一阶差分序列在5％显著性水平下都是平稳的，因此，五个变量都是一阶单整时间序列，可以进行协整分析。
2.滞后阶数和协整模型的选择
本文使用Johansen检验方法。根据无约束VAR模型确定协整模型的滞后阶数，协整模型滞后阶数等于VAR模型滞后阶数减1。
由表1的检验结果可以确定，无约束VAR模型的最优滞后阶数为3，所以考察这五个变量之间的协整关系，滞后阶数选择2；同时，选择协整项包含截距项、不包含时间趋势项的协整模型。
3.协整方程的估计
采用迹统计量和最大特征根统计量来检验变量之间是否具有协整关系，在5％的显著性水平上，迹统计量检验表明存在3个协整向量，最大特征根统计量表明存在2个协整向量。说明五个变量之间存在协整关系，经标准化的协整方程如下式所示：
令协整方程的残差项为
，对其进行单位根检验，采用无趋势项、无截距项、利用AIC准则选择一阶滞后，结果表明残差序列在1％显著性水平下是平稳序列，不存在单位根。根据以上分析结果，我们可以认为：lnxzgl与lngdp、lncsh、lnjck、lnp存在长期稳定均衡关系。其中，行政管理支出占财政总支出的比重与人均GDP、商品进出口总值占GDP的比重负相关；与城市化发展水平、物价水平正相关；而且模型系数的统计量检验是显著的。
4.误差修正模型的估计
协整方程表达的是变量之间的一种“长期”均衡关系，而实际经济数据却是由“非均衡过程”生成的，因此，建模时需要用数据的动态非均衡过程来逼近经济理论的长期均衡过程。在协整方程的基础上建立误差修正模型得到以下结果：
在误差修正模型中，所有作为解释变量的差分项的系数反映各变量的短期波动对作为被解释变量的短期变化的影响；误差项的系数(称为调整系数)表示对上一期偏离均衡的调整速度。从短期各变量的变动来看：滞后1期的lnxzgl、lngdp和lnp的波动对当期的lnxzgl的波动都有正效应；滞后1期的lncsh、lnjck的波动对当期的lnxzgl的波动有负效应；滞后2期的lnxzgl、lngdp和lnp的波动对当期的lnxzgl的波动都有负效应；滞后2期的lncsh、lnjck的波动对当期的lnxzgl的波动有正效应。从偏离长期均衡的影响来看，误差修正项的系数为-0.233，符合对均衡偏离的反向修正原则，校正上一期非均衡的速度为23.3％。
同时，我们对以上估计结果进行变量的块外生性检验[9](P277)，即检验短期内各变量的波动是否为lnxzgl短期波动的Granger原因。检验结果表明：接受lncsh、lnjck、lngdp的短期波动不是lnxzgl短期波动的Granger原因的原假设；拒绝lnp的短期波动不是lnxzgl短期波动的Granger原因的原假设；但是，拒绝lncsh、lnp、lnjck、lngdp的联合波动不是lnxzgl短期波动的Granger原因的原假设。说明误差修正模型估计的整体结果是显著的，但是短期内，行政管理支出占财政支出的比重主要受物价波动的影响，其他变量影响的系数统计量不显著。
5.脉冲响应函数分析
脉冲响应函数能够刻画一个变量的随机误差项的冲击对每个内生变量当期及以后各期的影响，传统的VAR模型的动态分析一般采用“正交”脉冲响应函数来实现，常用的正交化方法是Cholesky分解，但是Cholesky分解的结果严格的依赖于模型中变量的次序，本文采用的由Koop等提出的广义脉冲响应函数克服了上述缺点[9](P281)。
从图1可以看出：(1)在当期给lngdp一个标准差信息的正冲击(人均GDP增加)，lnxzgl产生持续的负响应；表明人均GDP某一正冲击后，对行政管理支出占财政支出的比重带来显著的持续的抑制作用。(2)在当期给lncsh一个标准差信息的正冲击(城市化水平提高)，lnxzgl产生持续的小幅波动的正响应；表明城市化水平的提高会对行政管理支出占财政总支出的比重产生稳定的持续的提高作用。(3)在当期给lnjck一个标准差信息的正冲击(商品进出口总值占GDP的比重增加)会给行政管理支出占财政总支出的比重产生持续的抑制作用。(4)在当期给lnp一个标准差的信息冲击(物价水平提高)会对行政管理支出占财政总支出的比重产生持续的拉升作用；(5)lnxzgl对自身一个标准差的信息冲击有持续的正响应；表明我国行政管理支出占财政总支出的比重短期内有很强的惯性上涨的趋势。
脉冲响应函数分析结果表明各变量对lnxzgl的短期冲击效应和各变量对lnxzgl的长期影响效应方向是一致的；而且短期内lnxzgl有比较强的惯性上涨的趋势，这与我国的实际情况是相吻合的。
四、简要结论及解释
1.长期来说，我国行政管理支出占财政总支出的比重与城市化发展水平、物价水平正相关，与经济发展水平、对外开放度负相关。改革开放以来，我国城市化水平高速扩张，由1978年的17.92％上升到2006年的43.90％。同时，我国有庞大的农村劳动力在城镇就业和暂住，城镇人口在扩张的同时，人口结构也发生巨大变化，使得各级政府管理当地社会事务、维护社会秩序、治理社会环境时的行政支出增多[10]。我国城市化的发展有市场自发力量形成的成分，也有政府行政手段干预的结果。其中，张孝德和钱书法认为中国在计划经济尚未完全转轨的制度环境中的城市化，存在着诱发政府以计划方式推进城市化而陷入“政府悖论”的风险，使中国的城市化成为脱离市场导向的“政府主导型”城市化[11]。这样，在政府主导的城市化进程中，不论是在制度变迁的安排上，还是城市资源的配置和城市的稳定的管理上，需要一个职能更加完善、体系更加复杂的政府，而且政府也乐于参与其中。
同时，经济发展和对外开放度的增强，伴随的是市场经济的逐步成熟和完善，包括非政府部门的逐渐成熟，这样，政府的行政管理职能从某些领域退出，所有这些都会压缩行政管理支出。而且，经济开放不仅促进了资源的国际化流动，而且引入了竞争性市场机制和国外先进的公共治理经验，也就改变了政府在经济运行中的地位和作用，市场要求政府更多地退出微观经济领域，政府的行政管理职能也发生转换，这导致我国行政管理支出占财政总支出的比重与经济发展水平、对外开放度负相关。
2.短期来说，行政管理支出占财政总支出的比重波动主要受物价水平波动影响。物价水平上涨也会助长行政管理支出膨胀，原因在于：(1)伴随着经济的发展，物价水平总趋势是上升的。由于公共产品和服务的成本较高，而且对它们的需求是严重缺乏弹性的。(2)和其它种类财政支出相比，我国行政管理支出刚性是最强的，在实际中难以压缩。我国很多贫困地区财政被称为“吃饭财政”，由于财政收入的困境，只有压缩其他的经济建设支出、文教卫支出等，保证行政管理机构的正常运转。具体来说，改革开放以来，国家提倡所谓的“高薪养廉”以及物价水平的上涨，数次调整行政事业单位工作人员的基本工资，同时，出差住勤补贴标准和住宿收费标准也相应提高，机关工作人员的价格补贴数额增加等等，这些因素都直接造成了行政管理支出的大幅度增长。
3.基于本文的研究结果，要控制我国行政管理支出的超常增长问题，应该加大经济发展力度和对外开放的尺度，引进国外先进的政府治理经验；同时，在我国城市化扩张的同时，要减少政府行政干预的成分，让市场来主导我国城市化的发展；同时，要加快转换政府职能，约束政府的自我扩张的冲动，精简政府机构和人员。
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