摘要：随着我国法制的健全和人民法律意识的增强，与消防队火灾扑救行为相关的法律问题受到越来越多的关注。本文从公安消防队实施火灾扑救行为的法律性质、行为主体的法律性质、扑救行为产生不良后果的法律解决途径这三个方面探讨与公安消防队火灾扑救行为有关的法律问题。
关键词：消防；火灾扑救；法律问题
1 引言
公安消防队是保证国家安全和人民生命财产安全的主要救援队伍，火灾扑救和以抢救人员生命为主的应急救援是消防队必须承担的两大义务，也是法定职责，并在其中作为骨干力量。但是在火灾扑救任务执行过程中或执行结束后，由于扑救行为的特殊性、急迫性、复杂性和作战属性，可能涉及到一些法律案件和纠纷。随着我国法治化体系的逐渐完善和人民群众法律意识的增强，与火灾扑救行为有关的法律问题受到人们越来越多的关注，已有学者和专家对此问题进行了研究，但是剖析角度各有不同。本文运用学到的法律知识和实际工作经验，在现有的法治体系下，对火灾扑救行为牵涉到的部分法律问题进行探讨。
2 火灾扑救行为主体的法律性质
《中华人民共和国消防法》（简称《消防法》）于2008年10月28日由十一届人大第五次常务会议修订通过，自2009年5月1日开始执行，在《消防法》中使用了“公安机关消防机构”和“公安消防队”两个主体表述。但是在《消防法》“第四章 灭火救援”中，“公安机关消防机构”和“公安消防队”是火灾扑救行为的两个法律主体，通过区分和明辨这两个主体概念，可以把握火灾扑救行为主体的法律性质。当前，学术界对这两个主体的法律性质存在不同的观点。一是直接忽略这个主体概念的区分，将它们都当作是消防行政主体；二是认为“公安机关消防机构”是“消防警察”，是行政主体，而“公安消防队”实施灭火救援作战任务，是武装力量；三是认为现实中“公安机关消防机构”和“公安消防队”实为同一机构、同一群体，法定“防消结合”方针实行统一领导指挥，灭火救援的主体是现役武装力量，即“武警消防部队”，而不是行政主体，更多强调其军事属性。
学术界这种不同观点和争论的出现主要是因为我国特别的消防体制。根据现行的《消防法》和消防组织体系可知，“公安消防队”隶属于中国人民武装警察部队编制，依照《中华人民共和国武装警察法》属于国家武装力量，是现役部队，由公安部进行领导。因此“公安机关消防机构”的主体具有两重性，既是行政执法机构，又是武警现役部队，这是主要的争议所在。本文认为可以从以下两方面来辨析这个问题。
（1）主体概念的差异性
根据《消防法》的规定，可以发现“公安机关消防机构”大多出现在涉及到消防监督管理、消防执法的条款中，说明它的法律性质是行政主体，具有消防行政执法职权；“公安消防队”主要出现在涉及到火灾扑救、应急救援的条款中，也符合《武警法》第二条“担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设的任务”，说明其法律性质是武装力量、专业救援力量。由此可以看出，《消防法》实际上已经对这两个概念进行了区分，从功能上进行了差别化定位，可以说是“同一机构组织、同一群人”在统一的领导下按照不同的法律身份履行法定职责。当然，这样为消防行为的实施留下诸多不确定性、潜在法律问题，比如全国少数地方挂“公安消防局”牌，更多体现了“公安机关消防机构”行政属性，多数地方挂“公安消防（总、支、大）队”牌，更多体现了与武警现役部队一致的属性，这种混乱也是法律地位不清晰的反映，也是需要在今后的法律修订中应当予以明确的。
（2）公安消防队火灾扑救主体的法律性质差异变化
如前所述，通常情况下，公安消防队在进行火灾扑救时，法律性质是武装力量，而不是作为行政主体，但是有一些特殊情况需要注意：
①《消防法》第四十五条规定了“公安机关消防机构”火灾扑救组织指挥权，并未使用“公安消防队”概念，本文认为之所以出现这类情况，是因为我国地域广大、人口分散、发展不均，公安消防队不能做到全覆盖保护，在《消防法》中，公安消防队（现役）、专职消防队（非现役）、志愿消防队（非现役）均可承担火灾扑救任务。因此，在没有公安现役消防队参与扑救的情况下，实施火灾扑救组织指挥的“公安机关消防机构”必然是行政主体。
②《消防法》第四十五条同时对灾情现场总指挥有权处理的六种事项作出规定。在火灾扑救过程中，当消防机构按规定决定实施这六种事项的行为时，这时“公安机关消防机构”和“公安消防队”的法律性质都应该是行政主体，原因是这个时候它们符合行政主体的特征。
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3 火灾扑救行为的法律性质
当前对火灾扑救主体的法律性质有分歧，也因而对公安消防队火灾扑救行为的法律性质存在争议，当前有以下几种观点较为突出。一是将火灾扑救行为看作是行政救助行为，因而其法律性质是行政行为；二是将火灾扑救行为看作是公益性的军事行为或者是一种国防行为；三是认为通常情况下，火灾扑救行为的法律性质不是行政行为，除了上面所提到的新《消防法》四十五条规定的六种行为。对这三种观点进行比较分析之后，本文比较认同第三种观点，但应明确为公安现役消防队的常规火灾扑救行为不应视为行政行为。原因有以下两方面：
（1）通常情况下，火灾扑救行为的法律性质不是行政行为
当前，法学界对行政行为的概念仍然没有一个统一的解释。总的来说，行政行为有以下几个特点：一是行政行为的主体首先要有行政主体的资格；二是该行为是行政主体行使行政权力，实践行政管理的行为；三是该行为一般可以产生法律效果。通过将火灾扑救行为与行政行为的特征进行对比，可以发现这两者有很大的区别，一是通常情况下，火灾扑救主体是现役武警官兵（公安消防队），不是行政主体，不符合行政行为的首要条件；二是火灾扑救行为是消防队应该履行的义务和承担的责任，而不是行政职权；三是火灾扑救行为通常不会出现法律效果。所以，本文认为公安消防队为主的常规火灾扑救行为不属于行政行为。
（2）《消防法》规定的六种行为属于消防行政强制
《消防法》四十五条规定：“火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要，有权决定下列事项：①使用各种水源；②截断电力、可燃气体和可燃液体的输送，限制用火用电；③划定警戒区，实行局部交通管制；④利用邻近建筑物和有关设施；⑤为了抢救人员和重要物资，防止火势蔓延，拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施等；⑥调动供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护等有关单位协助灭火救援”。消防行政强制是消防行政主体为了实施消防行政，对有关的人、物、行为等进行处置的强制性行为，可以发现《消防法》四十五条规定的六种行为都符合消防行政强制的特征。
4 法律解决途径分析
近年来，公安消防队火灾扑救涉及到的法律纠纷越来越多，利益受损的人们对这样的行为是否可以进行行政诉讼存在很大的争议，也不了解有什么样的法律途径可以去解决。本文针对第三方利益因为火灾扑救行为而受到损害时，探讨受损方可以采取的法律手段和解决路径。
需要首先声明的是火灾发生在时间、空间上很难被控制，现场处置也存在很多不确定性、急迫性，比如在火场疑是有人员被困的情况下、疑是存有易燃易爆危险品的情况下，必然需要采取较为迅速甚至激烈的、破坏性的作战救援行动，以期尽最大努力控制灾情后果，因而火灾扑救有很大可能地、不可避免地会对其他方产生一些负面影响，甚至可能出现扑救行动、强制措施造成的财产损失、水渍损失超过了火灾燃烧损失。这就需要利益受损方根据实际情况，选择不同的法律解决路径。
（1）火灾扑救行为中实行的行政强制符合法律要求，而导致第三方利益受损时，第三方可以按照法律规定，向有关补偿机关申请补偿。目前，我国还没有制定统一的行政补偿制度，对于火灾扑救行为的补偿机关没有明确的规定。本文认为按照《消防法》第三条、第四条确立的消防工作分级分工管理职责，补偿机关应为当地公安机关消防机构，由地方各级人民政府设立的行政补偿基金统一发放补偿金额。对于补偿制度，我国可以借鉴国外的相关制度规定，以更好地减少第三方的利益损害。
（2）火灾的责任人、受益人应承担相应的民事责任。无论公安消防队的火灾扑救行为是强制的还是一般的，只要其行为符合法律法规规定，采取的方式正当，那么根据《民法通则》及其他法律的有关规定，火灾的责任人、受益人应承担民事责任，或由被救的人和其他受益的人承担相应的责任。当这些人不承担相应民事责任时，受损方可以通过向法院提起民事诉讼的方式来维护自己的利益。
（3）我国应进一步加强完善灾害保险体系，扩大覆盖面，提升强制力。《消防法》第三十三条对于火灾公众责任保险有规定，但仅限于“鼓励、引导”公众聚集场所、易燃易爆危险品企业参与，从保险范围、实施力度方面均有较大欠缺。近八年的实践表明其效果并不显著，难以起到灾后处置的“稳定器”作用。
5 结语
公安消防队火灾扑救行为涉及到的法律问题众多，远超过本文所提出的几点，随着人民群众法律意识的提高、维权意识的增强，这些法律问题不断地得到解决，也推动着我国的法律制度逐步完善。虽然很多问题已得到解决，但是在火灾扑救中仍然存在不少问题，比如城乡消防规划已经过政府编制并批准实施，但落实为覆盖到位、标准规范、完好有效的公共消防基础设施需要长期逐年持续不断地经费投入、建设施工、维护保养，不能满足火灾扑救行动需要的情况比比皆是，甚至因此导致扑救行动失败、灾情扩大、损失扩大、人员伤亡，必然损害相关方利益，直至引发行政诉讼，这就需要地方政府、公安机关、消防机构直面未来的挑战，不断提高法律意识，不断加强消防工作力度，也需要我国的法治体系更加健全，以更好地保障人民群众的切身利益。
参考文献
[1]周丹,王松.消防队灭火行为涉及的几个法律问题[J].消防技术与产品信息, 2006(5):47-49.
[2]陈欢炼.消防部队灭火救援行为涉及的若干法律问题研究[J].法制与经济旬刊, 2011(4):119-120.
论文作者:杨兴
论文发表刊物:《基层建设》2017年4期
论文发表时间:2017/5/22
标签：火灾论文; 消防队论文; 主体论文; 法律论文; 公安论文; 行政论文; 公安机关论文; 《基层建设》2017年4期论文;