汉中市冷惠渠管理局 陕西南郑 723102
摘要：汉中市中小型灌区众多，不计小型民堰，万亩以上的国有中小型灌区就有17个。这些中小型灌区对当地农业生产和经济发展起到了至关重要的支撑和保障作用。但又因其数量多、规模小，长期缺乏规模性资金投入进行必要的更新改造，造成设施效益得不到充分发挥，尤其是管理运行存在的诸多不容忽视的问题制约了灌区的发展。笔者以冷惠渠灌区为例，针对运行管理中存在的突出问题进行分析，提出了对策和建议，供各级政府和中、小型灌区管理单位参考。
关键词：灌区；管理运行；问题；对策
1.灌区基本情况
冷惠渠灌区始建于1948年，于1951年建成投入运行。渠首引水枢纽位于汉中市以南7公里处的南郑县大河坎镇三华石村冷水河中段，是由陕西水利奠基人、水利大师李仪祉先生在主持兴建关中泾、洛、渭三大灌区之后，在汉中首批兴建的“三惠之一”。灌区地跨南郑、城固两县，辖 5个乡镇（办事处）54个村，总人口 10.5万人，农业人口8.l万人，设施灌溉面积5.6万亩，有效灌溉面积5.1万亩。冷惠渠管理局隶属汉中市水利局，2007年经过水管单位体制改革，由自收自支事业单位变为差额拨款事业单位，核定编制37名，其中纯公益性人员17名，准公益性人员20名。全局现有在职人员38人，离退休人员（含长期协议工）21人。
2、目前灌区管理运行存在的突出问题
冷惠渠灌区自建成投运半个多世纪以来，在抗御水旱灾害，服务灌区“三农”，保障经济社会安全，促进工农业生产持续稳定发展，保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。但是，随着时间的推移，灌区暴露出的矛盾和问题日渐突出，对灌区的稳定和发展构成威胁。具体表现在：
2.1灌区自身 “先天不足”，发展制约因素多。一是灌区地理位置的制约。灌区渠道沿南山绕行，北临汉江，西与南郑县红寺坝灌区接壤，东与城固县南沙河水库灌区相邻，灌区形似哑铃，沿汉江南岸呈条带形分布，东西长22公里，南北宽仅1.8公里，最窄地段只有260米。东、西两条干渠长27.6公里，沿途斗闸门多达55部，中上游段控制灌溉面积占25%、斗渠数量占75%。干渠水量调控难度大，尤其是西汉高速公路纵贯全灌区，将灌区沿顺长方向一分为二，导致干渠与高速公路之间的夹槽地带内涝严重，以下放水困难，进一步加大了用水管理工作的难度；二是灌区水源的制约。灌区取水方式为低坝自流引水，尽管冷水河多年平均径流量达5.72亿m3，但受降雨时空分布不均制约，往往造成夏灌用水高峰期干旱缺水，非用水高峰期的河道径流又白白浪费，致使灌溉供水保证率偏低，灌区年均缺水309.7万m3；三是灌区面积逐年削减。随着汉中市中心城区向南推进，城市基础设施建设力度逐年加大，有效灌溉面积呈年均近千亩递减的势头，灌区农业灌溉水费收入逐年下滑，管理局难以维持正常运行。
2.2历史遗留问题多，单位包袱沉重。一是离退休人员生活保障得不到财政支持。全局离退休人员占在职职工总数总数的55.3%，由于管理局长期以来的入不敷出，无力办理最基本的职工养老保险，离退休干部职工生活费仍由管理局发放，风风雨雨几十年的水利职工，退休生活得不到保证；二是单位人员结构不合理，整体素质不高。在职38人中，管理人员和专业技术人员仅有9人，其中中级以上职称5人，技术力量十分薄弱；29名工勤人员中，50岁以上7人，35岁以下15人。具备较强基层水利管理工作经验的人手匮乏，人员青黄不接现象十分突出。
2.3灌区改造投入不足，工程设施老化失修严重。冷惠渠灌区主要工程设施有：东、西干渠2条长27.6 km，已衬砌并完好长度10.3km，占干渠总长的37%；支渠4条长22.5 km，已衬砌并完好长度4.1km，占支渠总长的18％；斗渠55条长84.7 km，已衬砌并完好长度28km，占斗渠总长的33%；农渠431条长193km，已衬砌并完好长度58km，占农渠总长的30%。另有排洪沟13条长20.3 km；小（一）型水库1座，总库容185万m3；抽水站2座，装机7台330KW。虽基本形成“旱能灌、涝能排，以灌为主和引蓄提互补，以引为主”的灌溉设施网络，但由于本灌区属1-5万亩的一般中型灌区，受国家投资方向的限制，灌区的维修改造一直受规模性资金的限制，致使骨干工程设施老化日益加剧。夏灌防汛期间，东、西干渠滑坡坍塌、渠水外渗浸淹民房和农田现象频繁发生，管理局每年必须投入5-6万元岁修资金，解决干、支渠险工险段和斗闸维修，才能勉强维持骨干工程的正常运行。加之末级渠系衬砌率低，输水损失严重，夏灌高峰用水期水量供需矛盾十分尖锐。
2.4缺乏必要的政策支持，灌区管理工作举步维艰。一是农灌水价长期倒挂。目前灌区仍执行1998年市物价局批准的28元/亩.年的水价，随着近几年政策性增资、运行维护费用增加，灌区水价成本已达66.5元/亩.年，造成灌区管理单位负债运行，职工生活清贫；二是继国家取消“两工”和农业税后，近几年中央又陆续出台了一系列支农惠农政策，灌区农民粮种、农机具、农资等补贴等亩均已达七八十元，而农灌水费作为目前唯一的涉农收费项目，已遭到基层部分干部群众的抵触，导致随意拖欠和拒缴水费的情况愈演愈烈；三是城镇开发建设占用水利设施用地和有效灌溉面积，水管单位得不到合理补偿。被占用后的渠道由明渠改建为涵洞或暗管，使清淤维护难度增大，费用无从着落。斗渠、分渠权属不明，渠道必要的安全保护范围往往在开发建设征地过程中，被地方村组干部和群众变卖。尽管市政府2007年印发了《汉中市人民政府关于明确市属灌区水利工程管理区和安全保护区范围的通知》，对市属灌区各级渠道管理和安全保护范围有明确界定，但由于斗、分渠因种种原因未办理土地使用证，形成了政策依据明确，但法律依据不足，难以操作的结果。2010年省水利厅又印发了《陕西省灌排工程保护赔偿补偿办法》，但因属部门行业规章，实际操作中往往被地方保护主义干预，难以实施。城市基础设施建设和房地产开发占地多为放水条件好、产量高的“良田”，每年水管单位必须按土地部门审批的手续核减水费面积，政府对水管单位缺少有效的补偿机制，灌区面临生存危机。
2.5水管单位体制改革配套政策未能完全落实到位，单位稳定和发展缺乏保障。2006年我市水管单位体制改革工作全面启动，经过多方努力，2007年取得了阶段性重大突破。冷惠渠管理局由长期以来的“自收自支、自生自灭”的灌区单位变为差额补贴的事业单位，使灌区职工看到了一线生机和曙光，表明了灌区管理单位在国民经济特别是对“三农”问题的重要性得到政府的认可。但仍有三个遗留问题至今未能落实到位：一是对核定的17名纯公益性人员，分三年到位，到2009年才落实了人员经费每年 32.6万元，这种一成不变的“差额补贴”形式没有考虑到纯公益性人员的政策性调资；二是占全灌区在职职工总数55.3%的离退休职工因过去单位经费紧张，没有办理养老统筹等手续，这批“老水利”的基本养老费用至今全由管理局承担，加大了管理局的经费压力；三是灌区公益性的水利工程设施维修养护费至今得不到落实，致使一批工程设施长期带病运行。由于以上三个方面的存在，使管理局维持正常运转艰难，前景堪忧的局面仍未从根本上得到改善。
3、存在问题的原因及对策
冷惠渠灌区存在的上述问题，既带有我市中小型灌区普遍存在的共性问题，也有该灌区独有的特殊性问题。究其原因，有灌区自身存在“先天不足”的，有历史遗留的，也有灌区管理工作层面上的，还有政策保障层面上的。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆笔者结合现阶段政策环境、社会环境和工作环境等，提出如下对策：
3.1克服灌区自身缺陷，强化灌溉管理职能，确保社会效益和经济效益双赢。针对冷惠渠灌区规模小、地理位置特殊、大部分处于经济开发区、灌区地形狭长、干渠沿山傍河修建、无骨干水源调蓄设施等不利的自然因素，应从抓好用水管理这一中心环节入手，全面做好工程管理、用水管理、组织管理和经营管理，努力挖掘灌区自身潜力。
首先，牢固树立“建设是基础、管理是关键、使用是目的”和“三分建，七分管”的理念，健全和完善规章制度，逐级落实工程日常管护责任，确保已建工程安全并始终处在最佳运行状态。
其次，坚持抗旱、防汛“两手抓，两不误”。一方面按照“水权集中、统一指挥、分级管理”的原则，坚持计划用水，层层落实管水责任。根据低坝引水的特点，坚持早引、抢引丰水，加强用水管理，优化水量调度，并充分发挥库、站、井的补充作用，确保全灌区适时均衡受水；另一方面，夯实防汛责任，搞好局、站、点防汛值班，及时上传下达防汛指令和雨情、汛情、工情、险情，确保防汛信息畅通无阻。同时，积极筹措资金做好应急抢险，最大程度保证各类设施安全度汛。
第三，坚持专管与群管相结合的管理模式，强化局、站、斗三级水管服务体系建设，组建用水者协会参与管理，加强人员政治思想和作风建设，努力建立一支务实、精干、高效的管水队伍，维护良好的水利行业形象。加强与地方各级政府的协调沟通，定期召开渠系、站、斗三级灌委会会议，充分发挥灌委会在制定用水制度、协调用水纠纷、维护用水秩序等方面的职能作用，为灌溉用水管理的顺利进行提供有效的组织保证。
第四，认真执行水价政策，确保“两费”足额征收到位。坚持水费廉政建设“三公开、两不准、一禁止”制度，让农民群众用“明白水”，缴“明白费”。同时，结合灌区自身的资源优势，盘活水利资产、开辟综合经营渠道，尽可能增加单位收入。
通过“内强管理、外树形象”，使灌区各类设施在灌溉、防汛和排涝等方面充分发挥效能，为灌区农业发展、农村稳定、农民增收提供更加有力的支撑和保障，使广大水利职工的辛勤工作进一步得到各级政府和社会各界的充分认可。
3.2抢抓历史机遇，积极争取项目资金，加大改造老化工程设施力度，增强灌区农业生产发展后劲。在全力抓好灌溉管理主业的同时，始终把发展作为第一要务，抢抓一切机遇，坚定不移地实施项目带动战略。中共中央、国务院今年发出了第八个“一号文件”，把灌区续建配套和节水改造任务列入了“十二五”至2020年的工作重点，灌区建设与发展的一个春天已经到来，机遇难得，使命光荣，任务艰巨，责任重大。管理局要充分调动一切积极因素，举全局之力，力争灌区项目列入国家计划盘子。一是超前做好项目前期工作。冷惠渠渠首加闸蓄水工程，应在2002年编制的可行性研究报告的基础上，及早委托设计单位做好估算调整和修订；冷惠渠灌区节水改造、续建配套工程应在已编报的“十二五”冷惠渠灌区节水改造和农业综合开发灌区节水改造等项目的基础上，进一步做好勘测论证，为初步设计提供更为准确翔实的资料。二是加强联系沟通，最大限度争取有关部门对灌区的支持。加大向省、市相关部门汇报工作的力度，争取在省级农田水利补助资金、以工代赈资金、防汛抗旱应急资金、水毁修复应急资金和水资源费等专项资金项目上给予支持，及时治理东、西干渠突发的险工险段，保证正常输水。三是强化质量意识，抓好已批工程项目的实施。坚持“百年大计、质量第一”的方针，认真执行“四项制度”，按照“法人负责、企业保证、监理控制、政府监督”的要求，健全质量管理体系，确保工程质量达标创优，使项目资金效益得到充分发挥。
3.3深化内部改革，强化体制机制建设，努力增强单位内部活力。一是建立科学的人才机制。针对人员结构不合理、队伍整体素质不高的现状，通过人员分流、退休自然减员的办法，实行“吐故纳新”。在单位编制范围内，报请上级人事主管部门引进一批大中专院校学生，充实专业技术力量。抓好工勤人员的业务知识和岗位技能培训，以适应新形势下水利工作的创新要求；二是建立有效的激励机制。在单位内部建立健全各项规章制度，形成团结向上、积极有为的良好氛围。尤其要对在工程建设、用水管理、防汛抗旱、综合经营等方面做出突出成绩的人员，从精神和物质上给予必要的鼓励。激励先进、鞭策后进、提高人员整体素质，为开创灌区管理工作新局面奠定坚实基础；三是引入必要的竞争机制。深化人事、分配等各项制度改革，实行全员竞争上岗，做到能者上、平者让、庸者下，切实增强全员的危机感和紧迫感。大力提倡工作看实绩、看成效，严格绩效工资奖励考核，适当拉开分配档次，重点向有突出贡献的人员和一线艰苦岗位倾斜。大胆提拔重用工作有为、群众公认的优秀人才，让他们在重要岗位上展示才华、发挥才智。
3.4加大执法力度，规范执法行为，依法维护水管单位合法利益。管理局现有水政执法人员6名，均为兼职。由于灌区地处经济开发区，城镇基础设施和房地产开发建设占用水利设施用地现象十分普遍，执法工作量大面宽。因此，一是要扩大宣传教育面，提高社会各界对灌区工作的认知度。要以“世界水日”、“中国水周”等活动为契机，以媒体宣传、知识讲座、设置固定标语、编印散发宣传材料等形式为载体，逐步在灌区营造浓厚的水法制氛围；二是要注重对各类工程设施的日常监测管护，尽可能把一些有违章苗头的行为杜绝在萌芽状态；三是抓好执法队伍自身建设，合理设置少而精的专职执法人员，引导执法人员加强对法规、政策精神的学习领会，不断提高执法水平和能力；四是多方筹集资金，精心组织安排，按照汉政函〔2007〕123号文件规定的范围，积极与国土资源部门协调，及早办理灌区斗渠、分渠土地使用证，为维护灌区工程设施完整、水利资产免遭流失争取法律主动权；五是克服畏难情绪、排除一切干扰，认真贯彻《陕西省灌排工程保护赔偿补偿办法》，合理收取各类补偿费用，维护水管单位合法利益。
3.5积极争取水管单位体制改革配套政策的落实，为灌区稳定和发展提供支撑。由于市级财力有限，2007年水管单位体制改革的后续工作停滞不前。一是17名纯公益性人员经费每年初应按上年标准核定，实行“动态管理”，足额补贴到位；二是离退休人员应按纯公益性人员对待，纳入市级财政全额供养；三是灌区维修养护费应按比例实行分步走的办法，逐年将这项费用落实到位。只有上述问题得到解决，才能有效缓解灌区的经费压力，以维持单位的正常运转和职工队伍的稳定。
4、结论与建议
冷惠渠灌区建成投入运行已有半个多世纪，一代又一代的水利人，夏日不畏酷暑、冬季冒着严寒，风里来、雨里去，视灌区群众为“上帝”，竭诚提供优质高效的供水服务。历经1994年至1997年的连续四年大旱和1998年“7.8”洪水、2003年“6.9”洪水、2006年秋季特大洪涝灾害、2008年“7.20”洪水中和2010年“7.16”暴雨洪水灾害的考验，全体水利职工坚守工作一线，甘当抗旱防汛“排头兵”。他们散居基层站、点，远离城镇，以站为家，生活清贫，以“局兴我荣、局衰我耻”为信念，年复一年地行走穿梭于灌区的每个角落。然而，运行至今，灌区已经步入举步维艰的境地。是生存，还是消亡？这个问题时常困扰着管理局班子成员，困扰着从参加工作就扎根在冷惠渠并即将退休的“老水利”，也困扰着刚参加工作时间不长、满腔热情献身水利事业的莘莘学子。农民要种田吃饭就离不开水，离不开灌区工程设施，灌区不但要生存，而且要长期生存下去。生存离不开政府的关心，离不开政策的支撑。因此，笔者建议政府高度关注中小型灌区的兴衰，从根本问题入手，建立长效的保障机制，促进灌区良性运行、健康发展。建议政府对灌区管理单位实行财政“收支两条线”预算管理，并逐步向免征农业水费，财政全额供养方向过渡；在财力好转的情况下，配套落实灌区工程维修养护经费，以促使灌区尽快建立“管养分离”机制，达到灌区工程维修社会化、市场化的改革要求；建立各级政府对中小型灌区骨干工程、末级渠系改造投入和补偿长效机制，确保已成水利工程设施长久稳定发挥效益。
论文作者:袁长斌
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第19期
论文发表时间:2017/12/24
标签：灌区论文; 单位论文; 用水论文; 设施论文; 水利论文; 人员论文; 干渠论文; 《建筑学研究前沿》2017年第19期论文;