从经济学视角看农村乱收费，本文主要内容关键词为：视角论文,经济学论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国农民人均收入增幅呈连年下降趋势：1996年增长9％，1997年增长4.6％，2000年增长只有2％。根据农业部的资料估算，从1989到2000年12年间，农民人均纯收入年均增长3.8％，而人均负担年均增长则达到14.8％。增长的负担中，有相当一部分属于乱收费。乱收费现象的存在绝不仅仅是乡村政府中个别人或个别组织的主观行为，在其背后有深层次的制度性原因。研究农民负担问题，有些能从农村内部找原因，有些必须跳出农村来思考，不少农村问题的根子在农村之外。本文通过对乱收费现象的经济学分析，试图寻求解决这一问题的根本路径。
一、农村乱收费现象的经济学解释
1.乡镇财政职能偏离，财权和事权不对等。根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，而作为乡镇政府只需提供本辖区内的公共产品和服务。但实际中，中央与地方在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡镇政府拥有的财权和事权严重偏离。第一，乡镇财政承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出。民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共产品，计划生育和部分农业生产支出并不反映农民的偏好。第二，乡镇在与上一级政府或中央政府合作提供公共产品和服务时，其财政承担的份额太大，如农村教育、部分公路建设等。第三，乡镇政府提供的某些公共产品具有很强的正外部性，却没有得到相应的补偿。比如我国乡镇政府承担的基础教育投资责任（主要是教师工资）、兴修水利、对空气污染的控制等存在收益外溢问题，另外乡镇政府的收益外溢还表现在非本地居民到本地来享受本地的公共服务设施，如公园、文化娱乐、交通设施等。这些公共产品的供给对乡镇政府来说其私人收益小于社会收益，需要有政府间转移支付加以补偿，但事实上这种补偿很难实现，势必造成乡镇财政缺口，地方政府在有限的财权之下只有通过税外收费弥补资金不足。
2.乡镇政府机构臃肿，职能变异，行政经费支出巨大。地方各级政府机构林立，组织膨胀，干部队伍庞大，尤其是县、乡两级政府。县级政府为了工作方便，要求乡镇一级政府对口设置相应的机构，多轮县乡机构改革都未走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，机构越精简越大，人员越减越多。据统计，全国乡镇总供养人员为1285万人，除去已退休的280万，在职的还有1005万人，其中党政机关人员140万人，平均每个乡镇31人，而每个乡镇实际供养人口已高达235人。人员众多，机构臃肿无疑会导致财政缺口增加，这一点可以用以下模型解释。我们假设乡镇政府行政管理人员数为n，机构数量为m，行政管理费用：为c，则：n=f（m），c=g（n，m），f、g是增函数。由于财政包干，上级政府用于乡镇政府的行政经费相对固定，假定为R，这样财政缺口就等于c—R，见图1。
图1
下图显示，正点是c与R曲线的交点，属均衡点，此时c—R=0，但地方政府的人员、机构都超出均衡数量，并沿曲线上移至A点，这样财政缺口就由0变为AB，诱发乱收费现象的发生。
地方政府长期承担地方经济发展之推动者的角色，在社会主义市场经济深入发展的今天，乡村政府没有及时实现由计划经济向市场经济转型，没有从微观领域退出，却管了大量不该管的事，必然增加人员编制和管理成本，导致行政经费居高不下。为维持如此庞大机构的正常运转，一些地方变相要农民交钱养人，从而为乱收费打开了缺口。
3.乡镇政府决策者“政绩”欲望强烈，导致某些公共产品供给超出农民的承受能力。居民对公共产品和服务的需求偏好受多种因素影响，但收入水平是最重要的因素之一，人们对公共产品的需求是随着收入水平的提高而增加的。在一定的收入约束条件下，居民会选择使其效用最大化的私人产品和公共产品消费组合，但是政府的一些决策者为了达到一些个人的目的而强制改变居民意愿的需求组合，导致超越收入水平的公共产品的过度供给，从而不能真正反映农民对公共产品的需求偏好。这一点可以用西方经济学中的无差异曲线（indifference Curve）加以解释，见图表2。假设农民的全部收入用作两方面消费，一方面是私人产品，另一方面是公共产品（严格讲是准公共产品），MN线是根据农民收入确定的预算线，U1线就是使农民效用最大化的无差异曲线，此时农民会用既定收入消费OX1单位的私人产品和OX2单位的公共产品，但地方政府的决策者为显示其政绩，经常会改变农民消费组合，加大公共产品的消费，这样使公共产品的消费由OX2单位移到OY2单位，迫使农民的私人产品的消费由OX1单位下跌到OY1单位，农民效用无差异曲线也左移至U2。
图2
一些地方政府不从本地的经济状况出发，在提供公共产品和服务时，过多地考虑地方政府决策者的“政绩和利益”，由此造成公共产品的供给机制不能反映农村对公共产品需求状况，农村公共产品供给结构失调，导致农村公共资源配置的低效率，农村公共产品提供的成本超越农民的实际承受能力。乡镇原有的财政收入很难满足公共产品的过度供给，乡镇政府必将通过税收以外的各种收费弥补资金缺口，为乱收费找到了一个似乎正当的理由。
4.乡镇政府与农民之间的信息不对称和基层法治不健全，助长了基层政府集体寻租和个人寻租行为。按照现代政治学的基本原则，政治权力的合法性来源于人民的委托，这是一种契约关系。政治家为了公众的利益行使人民委托给他的权力，因而他在拥有了权力的同时，也就被加上责任。如果他的决策或行为违背了多数人的利益，他自然应该承担责任，直至引咎辞职（我国目前乡村干部主要还是上级政府任命，但民主选举和村民自治是大势所趋）。根据此原则，我们可以借鉴新制度经济学中的委托——代理理论解释乡镇政府与农民之间的信息不对称。作为委托人的农民由于文化素质普遍较低，信息源少，信息获取方式落后，他拥有的信息相对较少，很难分清哪些费用是合理的，哪些费用是不合理的；而作为代理人的乡、村政府则具有完全信息，由于利益关系，乡镇政府及村组织在披露相关信息时过于含蓄，对合理费用和不合理费用的宣传力度不足，由此产生委托人与代理人之间的信息不对称。代理人由于拥有私人信息，其行为经常偏离委托人利润最大化目标，从自身利益出发，所做的各项制度安排都是为了实现自己的利益最大化，这就产生了所谓的“道德风险”问题。
由于信息不对称和监督机制不完善，很容易引起各政府部门的乱收费等寻租行为，地方政府完全可以隐瞒筹资的实际用途，在将筹集资金的一部分用于提高农民福利水平的同时，挪用部分资金提高自己个人的福利水平或用于各种腐败用途。这类寻租行为即使被查处，也很难追究有关领导人和责任人的责任，经济制裁力度也很小。正是因为寻租的事前监督和事后处罚约束软化，大大降低了各政府部门及个人的寻租成本，为寻租活动留下更大的空间。
二、相关政策建议
1.完善乡镇财政体制和政府间转移支付制度。根据公共财政理论的财权和事权对等原则，应进一步明确中央与地方政府提供农村公共产品的职责，实行财政分权制。中央应主要从事跨经济协作区的水利投资、大江大河大湖的治理、农产品交易中心的建设、重大农业基础科学研究以及制定涉及农业生产交易活动的法律法规等。而地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资和管理。对于农村的计划生育、国防建设事业，中央以及乡镇以上的政府要承担大部分职责，应下拨经费，而不能完全由农民承担。中央或乡镇以上政府应进一步扩大乡镇政府的自主权，适当下放税收权限，赋予乡镇政府一定的地方税目、税率调整和减免权力，以保证地方政府的财政收入和公共产品供给能力，从制度上减少或避免乡镇政府预算之外的收入来源，真正堵住乱收费的根源。
对现行的政府间转移支付制度应进一步完善和改进，要求转移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。所以说，对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，上级或邻近地区政府应对其进行适当的补助（上级的补助更具有可行性），平衡这类公共产品的分摊。中央政府在参与时，应按一定的比例支出该项目的成本，即通过财政拨款使外部效益内部化。
2.压缩乡镇政府规模，重新定位政府职能和规范政府行为。地方各级政府特别是乡镇政府机构林立，人员严重超编，日常工资和各种开支巨大。改革中必须尽快以转变政府职能为重点，精简机构，裁减冗员，提高机构运行效率。当前最重要的是精简或裁减那些依赖于收费生存的和在体制转型中因部门利益、地方利益成立的以及那些仍然依存于计划经济体制而苟延残喘的非正式的、临时性的或寄生型的乡镇机构及其人员。
乡镇政府的角色亟需转换，按照市场经济原则，政府只有在市场失灵时才发挥其作用，所以乡镇政府的职能主要是维护市场秩序，提供公共产品，乡镇政府不应该去随意干涉属于经济组织职能的事务，使这些经济组织或乡镇企业成为独立自主的市场经营主体，真正做到“政事”和“政企”分开。
乡镇政府作为地方公共产品的供给者，其自身行为的规范是制止乱收费的一个重要因素。规范政府行为需要健全基层政治民主制度，加强民主监督机制。首先改革现行的乡镇干部任免制度。乡镇干部的任免应由广大农民决定，而不应由上级政府部门决定，即由村民代表直接选举产生，同时受村民代表监督，对村民负责。其次要加强对乡镇政府工作人员特别是领导的监督和约束，健全乡镇政府资金收支管理，定期公开其财务收支状况。