改革开放以来，随着新型农村经济的发展，村庄面貌普遍发生变化，但部分村庄管理薄弱、整体发展缺乏活力、村庄中心空荡、外围建设无序蔓延，这种现象称之为空心村。严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，由此引发的土地纠纷直接影响了社会稳定.更为严重的是造成了土地资源的极大浪费，带来一系列的经济、社会和生态环境问题，制约了农村经济的发展和和谐社会的建设成为农村经济发展的瓶颈问题。
一、村庄改造的类型与特征
当前单县农村“空心村”主要有两种类型：第一种是人去楼空型。即农户进行异地搬迁，在别处购房落实住宅，不再回来居住而出现房屋闲置的现象。第二种是外形内旧型。即农户在村庄四周建起新房，陆续移居新房后而出现村中心老屋闲置的现象。这种类型大多分布在经济较好的平原地区，由于土地升值和农户手头有钱，掀起了建新房热，正常申请建房或违章抢建，村庄规模急速向外扩张，农户逐步乔迁新居，村内老屋闲置无人居住，形成了“空心”，村外都是新房，村内到处是破旧房屋。其特征表现为，①村庄用地布局分散，内部废弃宅基、空地较多，土地浪费现象严重；②村庄中心建筑破败，密度低，人口少；③村庄周围建筑质量较好，多为新建住宅；④缺乏公共设施和市政公用设施，环境差，道路窄，影响了村民的生产生活。
二、“空心村”形成的主要原因
一是集体土地流转不畅。推行农村家庭联产承包责任制后，集体的土地大多分到千家万户，村里很少留有机动地，由于村集体经济普遍薄弱，五经济能力从农户手中有偿收回村内闲置的集体土地，即使通过宅基地整理项目复垦还是由原农户占有使用，农户间自发流转要全靠个人关系好坏与经济补偿多少，承包田、自留地、空闲地等流转明显受制约，农户个人是难以相互调剂；老宅基流转再复杂，回收方式无法参照、补偿金额没有标准，还可能涉及古建筑保护，拆除后规划重建，使用权流转很难；土地流转不畅是“空心村”形成的根本原因。
二是村庄建设规划滞后。农村建设缺乏规划指导，村庄建设建设规划实施有效期为五年，许多村没有及时修编，2010年全县还有275个，已完成修编占全县总数40.1％，有些村庄编制规划没有与土地利用总体规划相衔接，脱离农村实际，操作性不强；近十年来，规划修编时，往往保留旧村，规划新村，没有考虑新老村结合；集体土地流转制约，规划难落地；缺乏有效的管理措施，农户没有全村一盘棋的观念，建房的随意性较大，不按照规划实施，随意圈地建造、批少建多等时有发生，村庄布局杂乱无章，村庄规模像“摊大饼“式向外扩张。
三是破旧老屋拆除困难。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆农民的传统观念，认为祖宗留下的老房子是基业，要守好，卖不得也不好拆；山东省实施《中华人民共和国土地管理法》，开始实行农村村民“一户一宅”政策，以前的一户多宅由于农户都取得合法的集体土地使用权证，属历史遗留问题，拆除这类老屋缺乏依据；老屋大多是排屋或四合院式的，相邻处置和权属分割农户间难协调；无法进行拆除；缺乏有效的经济手段和行政措施，按照土管法规定农村建房必须“拆老建新”，在建造新房前，建房户与村委会签订老屋拆除协议，但新房建成后，由于没有落实补助政策，以及老屋拆除的执行主体不明确，处于无人管理状态，农户不会主动拆除老屋。
三、空心村改造的模式
一是改建式。就是在原地折旧建新，统一规划，自选户型图纸施工，占地面积户均比老宅减少30—40％。
二是置换（流转）式。对于一些农民拆老宅空出后不用的土地，修要建房的农户就可报名竞标。主持竞标的是村里说得话响、办事公道的家族长老等人组成的新农村建设理事会。竞标所得资金，按杂房10元、住房20—30元/平方米进行补偿后，余款主要用于投入农村公益设施建设。
三是返公式。整治“空心村”后，土地“多”出来了，除一半用于农民建房外，剩一半全部“返公”归村集体所有，用于修通村公路、村内道路，安排农村公益设施建设。主动拆“空心房”退出土地返公的，还可适当减免、抵交本次公益设施集资份额。
四是返耕式。在保障村内各项建设用地基本得到满足的情况下，一些地方还将拆房后腾出的宅基地改作耕地。
四、空心村改造的对策
一是成立专门工作机构。县政府牵头，成立由国土资源、建设规划、农办、财政等相关职能部门组成的县“空心村”改造领导小组，专门负责“空心村”改造工作，组织开展试点，做好项目立项、竣工验收、资金安排、检查考核，协调相关部门做好“空心村”改造的政策处理，业务技术服务与指导。
二是加强政策法规宣传。广泛开展《土地管理法》、《城乡规划法》等有关农村土地、住房政策法规的宣传教育，提高农民对农村土地的性质、农民审批建房条件、耕地保护、村庄规划的认识，让农民明白农村土地和宅基地所有权是属村集体，个人仅有使用权，并且规定一户只能拥有一处宅基地，建房要先批后建、先拆老屋后建新房，并要按照村庄规划建设，为“空心村”改造营造良好的舆论氛围。
三是执行“一户一宅、先拆后建”。村民在审批宅基地时，必须拆除原有老宅，将老宅基地交还村集体，除合理分家析产外，不得以隐瞒、变通、买卖等手段规避老屋拆除、退回老宅基地，坚决防止产生新的一户多宅；除对有保护价值的古居民，经县名城认定，不予拆除，经过适当经济补偿后，统一收回村集体，修缮后开发经营或作公共场所，其他老屋一律实行新房建设前拆除。
论文作者:周卫国
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第16期
论文发表时间:2019/9/26
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