农业保险的政策性目标与消费群体的狭窄性：一个悖论的分析——以浙江省为例，本文主要内容关键词为：浙江省论文,悖论论文,政策性论文,为例论文,狭窄论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F840.66 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2007)12-0016-06
国内外农业保险的反复实践已经证明，农业保险的基本定位应是政策性的。我国十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次以党的正式文件的形式将“探索建立和完善政策性农业保险制度”作为深化农村改革、完善农村经济体制的一项重要措施予以确定下来[1]，同时于2003年3月1日正式实行的《农业法》也以国家立法的形式明确了农业保险的性质[2]。
作为社会主义新农村建设的主要参与者与受益者，在农村地区从事小规模农业劳动的广大农户理应享受到与农业保险有关的各项优惠政策。然而，由于农业和农业风险的特殊性、政府财力的有限性、农业保险管理和技术手段的局限性等诸多因素的影响，在事实上，我国当前绝大多数小规模农业生产的农户①被排除在农业保险的承保对象范围之外，这种局面与农业保险的政策性目标②显然是相悖的，从而有可能在事实上使得农业保险的发展与其政策性目标出现比较大的偏离。因此，本文认为，农业生产的可保性导致政府行为介入的必要，而政府在介入过程中所制订的政策性目标又与农业保险消费群体的狭窄性存在相悖的一面。
一、市场分析以及政府的介入
国内外学者对农业保险市场的政府介入问题进行了大量的研究和探索，取得了相当多的研究成果。
农业保险市场无法由私人企业来承担是政府介入农业保险市场的基本原因(Appel等1998，1999[3]；Goodwin和Smith 1995[4])。除了实行补贴性的农作物保险计划的国家（如加拿大、日本）有较大的发展以外，私营（或商业的）农作物保险市场至今尚未形成规模(Goodwin和Smith 1995[4]；Wright和Hewitt 1994[5])。
农民对于农作物保险的需求相对较低，是导致私营农作物保险市场未能发展起来的一个原因。尽管有补贴，但农业保险的参与者仍然很少，农户可以利用多种风险管理工具来分散风险，其中许多风险管理工具都与农业保险工具相竞争，例如期货和期权市场、产销合同约定、减少农作物损失的改良方法（例如灌溉、使用杀虫剂等）、非农收入、储蓄和借款、农作物种植和牲畜的多样化、政府灾害救济等等。国外也有不少研究估算了农作物保险的需求水平，认为农作物保险的需求水平是很低的，一般为-0.2到-0.92(Goodwin和Smith 1995[4])。Just等人的研究表明，在参与联邦农作物保险计划的农业生产者中，规避风险只是促使他们投保的一个次要的原因，更确切地说，农民是否参与农作物保险计划主要是根据预期利益的大小（即保费补贴的高低）来决定的（Just、Calvin和Quiggin1999[6]）。
道德风险和逆向选择也是私营农业保险市场无法形成的重要原因。如果生产者投保后能够通过采取某种行为来增加其预期赔款，就容易产生道德风险。为了避免道德风险，保险合同通常规定免赔额与共保等条款，或者建立损失由保险公司和被保险人共同分担的其他机制等。但是，由于农业生产的监督成本很高，私营农作物保险公司就需要制订相当高的免赔额或高额的保险费，这些规定都会减少农户对农作物保险的投保意向（Goodwin和Smith 1995[4]）。由于农户对农业生产掌握的信息比保险人更为全面，农户能更好地把握费率是否合理，这时就会出现与其面对的风险相比，保费交的高的农户不愿意参加保险，而风险较大的农户则选择超额投保的现象，这就发生了逆选择。这种情况发展下去会使得市场的赔偿超过保费，而全面提高费率将进一步加剧这种局面。商业保险市场无法形成的另一个原因是，作物的产量损失在农业生产者之间是趋向于正相关的（Bardsley 1984[7]；Miranda和Glauber 1997[8]；Duncan和Myers 2000[9]）。保险人在空间上分散风险十分困难，必须通过再保险分摊风险，当然，再保险也要支付相应的成本，这种成本会在农业生产者收取的高额保费中得到合理的反映；如果没有再保险的支持，保险人必须准备巨额保险准备金以应付巨额损失，结果常常需要更多的附加保费来抵消保险人资金的机会成本损失。
因此，对于大多数生产者说，道德风险、逆向选择和关联风险等问题的存在使得农作物保险的成本是很高的，以至于高到没有足够的农业生产者来支持一个有效的农作物保险市场的运作。国外70多年对农业保险争论的焦点不是国会是否应该向农民提供援助，而是政府应该以何种方式援助。
但是，国外农户的概念主要是指农场主，而中国农业保险面对的是广大分散的从事小规模农业生产的农户。小规模农产普遍保险意识弱，收入水平低，因此，国外对农业生产可保性的研究并不完全适合中国的实际情况。
国内关于农业保险需求的研究相对比较滞后，主要的研究集中在1982年以后，以郭晓航(1986)[10]、庹国柱(1997)[11]、丁少群(1996)[12]等为代表的国内农经学者首先开始对农业保险进行系统性的研究。此后，刘宽(1999)[13]分析了农业发展水平低下情况下保费高昂和农户收入水平低下的矛盾。姚海明和赵锦城(2004)[14]、冯文丽(2004)[15]、张跃华(2005)[16]、庹国柱和王国军(2002)[22]都对农业保险的道德风险和逆向选择问题进行了分析。皮立波和李军(2003)[17]、史建民和孟昭智(2003)[18]、胡亦琴(2003)[19]、刘京生(2000)[20]根据各自对农业保险的研究和分析，提出了政策性农业保险的思路。谢家智、蒲林昌(2003)[29]在对政策性农业保险发展的弊端进行分析的基础上，提出了政府诱导型农业保险发展模式的思路。对农业保险需求的实证研究还有王红(2004)[21]根据两个村庄的样本数据对农业保险需求进行了实证分析，认为我国农业保险需求水平普遍低下。张跃华、顾海英、史清华(2005)[23]对河南11村的农户进行了田野调查，对农业保险需求问题做了系统的理论分析，认为农业保险需求不足的原因主要在于农民收入低下以及自然风险在农户生活中相对其他生活风险并不显著，并进而指出中国商业性农业保险市场是不成熟的。
从国内的研究来看，目前学者对中国农户农业保险的需求特征大多笼统的从“面”上加以一定的特征描述，并没有对农户进行细致的分类，更没有针对性地对各种类别的农户提出相应的政策建议。同时，在事实上，当前我国农业保险的承保对象也没有将绝大多数从事小规模农业生产的散户包括在内。
笔者认为，农业经营的集约化程度的确直接影响到农业保险的费率制订、政府的财政补贴额度、方式，并最终影响到农业保险能否顺利的开展下去，但集约化经营的农户在我国当前毕竟在数量上还非常少，专业户、农业企业并不能代表当前我国全部农户的利益要求，农业生产集约化程度总体比较低的局面并不能成为广大小规模农业生产的农户不能享受与农业保险有关的支农优惠政策的理由。正是基于这样的考虑，本文认为，农业保险的承保对象问题不是是否应该将广大分散农户纳入农业保险体系的问题，而是根据各个地区的实际情况如何将广大散户纳入当地农业保险体系的问题。
二、悖论的提出和分析：以浙江省为例
浙江省是一个非农产业相对比较发达的省份，统计表明：2006年浙江从事农业的农村劳动力为733万（仅占农村劳动力的32%，2005年为34%），从事工业的农村劳动力达796万。在农民收入中，工资性收入占50%，家庭经营副业等方面收入约占30%，只有20%左右来自第一产业。2006年，浙江农民的人均纯收入达7335元，城镇居民人均可支配收入是18265元，两者之比是1:2.5，而全国比例是1:3.2。针对这种情况，浙江农业保险的承保对象定位于具有一定生产规模的种养殖大户，理由是风险损失对种养殖大户的收入具有比较大的影响，同时种养殖大户相对较强的农业风险防范意识和保险购买力也符合当前农业保险运行的实际要求。而浙江广大农业散户的收入主要来源于非农收入，即使遭受到农业风险损失也可以依靠自身的力量比较容易地恢复农业生产，不致对家庭的经济造成大的影响。但是，本文的观点是，纯农业收入在一、二、三产业中的比值低与农业保险的政策性目标在本质上是两回事，政策性目标要求农业保险的涵盖对象应该包括所有从事农业生产的劳动者，而不能因为广大散户在调整自身家庭经营时兼顾了非农产业的经营而剥夺了他们在农业生产上享受农保优惠政策的权益，即使在非农产业在农户家庭总收入中的比重占较大份额的浙江省，也仍然有必要将广大小规模农业生产、有一定比例非农收入的散户纳入农保体系，而且从长远来看，这种必要性的贯彻程度直接影响到农业保险的可持续发展。所以，对浙江省农业保险体系的这一悖论的分析对我国其他农业大省更具有借鉴意义，这也正是为什么笔者要选取浙江省作为一个例子来分析上述悖论的原因。
（一）政策性目标与保险的属性要求
稳定推进农业政策性保险的试点工作是中共中央关于建设社会主义新农村的一项重要任务，而新农村建设的主要参与者和受益者应该包括广大散户在内的所有农户。庹国柱、朱俊生(2004)[24]认为，所谓政策性农业保险就是为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度，农业保险要求政府给这类业务以一定的财政优惠政策和资金支持，因而农业保险具有部分的财政再分配性和部分的社会公平性。很显然，从政策性农业保险的概念来看，农业保险的政策性目标不能因为广大小规模农业生产的散户由于保费支付能力的低下或农业保险投保意识的薄弱而在农业保险的制度设计中忽视他们的存在。
庹国柱、李军、王国军(2001)[25]在对美国、加拿大、日本和菲律宾四个国家农业保险立法的比较中提出，各国举办农业保险的政策目标有两类：一类主要是推进农村社会保障（社会福利）制度的建设，同时兼顾农业发展；另一类主要是促进农业稳定发展。一般来说发达国家的农业保险属于前一种，发展中国家的农业保险属于后一种。中国属于发展中的农业大国，农业保险的政策目标也应着重关注促进农业的稳定发展，这一点无可厚非，但在当前的中国农村，在社会保障体系还非常不完善的前提下，农户的农业生产尤其是小规模农户的农业生产是他们家庭经济稳定的最根本的保障，尽管非农产业在我国很多省份的农村地区发展迅速，但对农户而言并不能取代农业生产的基础保障功能，很多农户尽管非农收入是其家庭的主要收入，但仍然不愿意放弃农业生产正说明了这一点。
从保险的属性来看，保险的基本原则是根据大数法则在时间和空间上分散风险单位。如果将大多数支付能力有限的农户挡在农业风险保障体系之外，那么农业保险的风险单位就无法在时空上有效分散，从而使得保险经营的大数法则无法得到有效发挥，就浙江省的情况而言，2004年，全省种植大户为10.5万户，养殖大户为12.9万户，种养大户所占比重仅为2.3%。其中种粮大户3.35万户，种粮面积131.8万亩，种粮比重占6%，处于从属地位。农业龙头企业数量不少，但大多小而全、小而散、小而弱。2004年，全省农业产业化组织8764个，平均每家拥有的固定资产为430万元左右；其中销售收入上亿元的龙头企业仅186家，超过10亿元的大型龙头企业寥寥无几；农业产业化组织带动农户占总农户的一半，但大多数属于松散型，签约农户仅201.2万户，占带动农户的33.5%。专业合作社的会员仅25万户，只占总农户的2%[28]。千家万户的分散生产的小规模农户没有真正进入农业保险体系，而相对而言，广大散户的农业抗风险能力又是最弱的。因此，浙江省农业保险要发挥有效分散风险的作用，必须考虑将广大散户纳入到农业保险体系中来。
（二）广大散户农业保险的参与困境
无论农业保险的政策性目标、社会的公平性还是从农业保险本身的经营特征都要求将广大小规模农业生产的农户纳入到农业保险的体系中来，但是，在事实上，广大小规模的散户却因为各种主客观因素被排除在农保体系之外，农业保险陷入了政策性目标与覆盖面狭窄相悖的困境之中。
从农户参加农业保险的意愿角度，张跃华(2004)[26]认为，只有那些对农户生活起重大影响的风险，在利用自身的力量，或传统的力量很难进行分散时，才会首先引起农户的重视。对于次要的风险，农户可能会选择自己分散风险的方式。浙江省农户农业自给性需要和种植的多样化，以及经营规模分散和对农业收入依赖度下降的特点，使得农户对农业生产和农业保险的预期下降，加上缺乏风险意识，农业保险对广大的散户而言就如奢侈品般可望而不可及。因此，农户农业保险的参保意愿比较低，杭州萧山区实施的水稻互助保险，政府补贴70%的保费，但2004年645户种植大户中只有3户参保，2005年也只有24户[28]。
从支付农业保险保费能力的角度看，浙江省农业弱质性明显，受自然灾害影响大，损失率高，全省每年因自然灾害造成的农业直接损失正常年景在40亿元—60亿元，遇大灾之年农业直接损失在100亿元以上，平均每年损失61亿元[28]，这种高风险、高损失率导致了农业保险的高费率，从而对于大多数小规模农户而言，这种农业保险价格是他们难以承受的。
鉴于农业保险的政策性目标和农户支付能力的低下，国内外政府无一例外地对农业保险进行保费补贴，一般补贴的额度在50%-70%之间。但是，政府对农业保险的政策性支持是有限度的，以美国为例，从上个世纪80年代初期到90年代末期，美国政府平均每年对农业保险资助超过20亿美元，总的资助费用超过保险费的80%(Jerry Skees,1999)[27]，2000年通过的《农业风险保护法案》提供82亿美元的补贴，其中大多数是通过农业保险的方式资助农业，对我国这样一个发展中的农业大国来说，这种补贴额度至少在较长的时期内政府财政是无法承受的，即使政府有这个经济实力，其资金的社会效用也是不容乐观的。美国在上个世纪90年代为刺激农业保险的发展，政府在不断加大支持保险补贴，但农业保险的覆盖面和深度并没有明显的提高(Goodwin,1995)[4]，尽管美国政府目前对农业保险总的资助费用超过保险费的80%，它仍然在积极地寻求中间力量的介入。因此，政府的补贴并不能从根本上解决农户保险参与率低的困境。
三、初步建议
基于以上对农业保险政策性目标和覆盖对象狭窄性相悖的分析，本文认为有必要对农户按照非农收入在其家庭总收入中的重要性进行分类，并对每种类别的农户提出使其纳入农业保险体系的相应措施。
首先，是小规模纯农业生产的农户，这些农户不具备从事非农产业的技能和意愿，属于中国的传统型农民。通常这些农户收入非常低，其支付农业保险的能力是最弱的，他们风险的防范能力也是最弱的，最容易受到农业风险的侵害。对于这部分农户，如果当地有相应的合作经济组织，可以根据自愿原则将其纳入合作经济组织，合作经济组织在为其提供农业生产服务的同时，以团体保险的形式参加农业保险，团体保险的保费相对低廉，比较适合小规模农户收入水平相对低下的实际状况，如果将保障程度限定在一定的范围，合作经济组织是有一定保费支付能力的；如果当地没有相应的合作组织，可以根据自愿原则考虑将其纳入当地的其他农村社会服务体系，将对其提供的农业科技和生产设施服务与参加农业保险“捆绑”在一起，使农户有意识的将农业保险的保费支出纳入其农业生产成本中。
其次，是有非农收入的半农业农户，这些农户又可以分为二类，分别为：非农收入在家庭总收入中占有显著份额的农户家庭和非农收入只占家庭收入很小比例的农户家庭。对于第一种类型的农户，由于农业收入只占家庭全部收入的很小比例，通常这些农户对农业收入的预期是非常低的，对农业保险的保障功能基本持无所谓的态度，因此，可以考虑通过一定途径将他们的土地有偿地、逐步地转承包给当地的农业大户以提高农业专业户的生产集约化水平。当然，考虑到非农收入的不稳定性以及我国农村社会保障体系的不完善性，在具体土地承包流转时，对土地流转的方式、土地承包的时限要根据各自的实际情况留有灵活调整的余地。对于第二种类型的农户，即农户的家庭主要收入基本来自农业生产，非农收入所占比例微不足道。通常这些农户比较关注农业风险，对农业风险造成的损害有着深刻的体会，但是，由于农业的比较利益低下，通常这些农户的收入水平很低，他们通常不具备足够的保险购买能力，这种类型的农户基本可以将他们归为小规模纯农业生产的一类。解决的措施基本可以类同与小规模纯农业生产的农户。
从以上的分析可以看出，对有非农收入的半农业农户进行分类是十分必要的，不能笼统地认为所有具有非农收入的半农户在遇到风险时都具备恢复基本生产的能力，在实施当地的农业保险政策时对他们的应有权益不加考虑。就拿浙江省而言，全省有1000多万农户，多数农户承包耕地仅1-3亩，且大多为兼业农户，并且劳动力存在着老龄化倾向[28]。
第三，是专业户或农业企业，他们属于新式农民，具备比较强的风险意识和保费支付能力。这些农户在事实上是当前浙江省农业保险的主要服务对象，对于这种类型的农户必须发挥他们的集聚能力和带头作用，通过与中、小规模的农户签订各种合作协议等方式主动地去增强小规模农户的生产专业化和产业化水平，提高小规模农户的收入，从而在更大程度上提高当地农业保险的覆盖面，以利于农业保险的可持续发展。
收稿日期：2007-06-20 修回日期：2007-11-12
注释：
①本文专指小规模的纯农业劳动生产者。
②庹国柱、朱俊生(2004)认为，所谓政策性农业保险就是为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度，农业保险要求政府给这类业务以一定的财政优惠政策和资金支持，因而农业保险具有部分的财政再分配性和部分的社会公平性。
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