冷战后预防性外交的发展及影响，本文主要内容关键词为：预防性论文,战后论文,外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战后的世界，和平与发展已成为时代主流。但因民族、宗教矛盾等复杂因素的影响，区 域冲突却不减反增。在应对冲突的传统方法（如军事行动和经济制裁）越来越显得“力不从心 ”的情况下，国际社会开始寻找新的控制和解决冲突方法。正是在这一背景下，预防性外交 开始受到更多重视，并成为国际关系领域的一个新课题。
一、冷战后预防性外交的提出及其原因
一般认为，“预防性外交”一词最早是由前联合国秘书长哈马舍尔德(Dag Hammarskjold) 于20世纪60年代初提出的。当时冷战正酣，哈马舍尔德把联合国为防止苏伊士运河、黎巴嫩 和刚果等地区冲突演化为美、苏两个超级大国之间的对抗而进行的调解和维和努力称为“预 防性外交”。（注：Michael S.Lund,“Early Warning and Preventive Diplomacy”,Managing Global Cha os ,United States Institute of Peace Press,1996,p.398.）
不过，预防性外交真正在国际社会上引起重视，并作为一个独立课题在国际 关系学界引起广泛讨论，是在冷战终结之后。
早在1992年，时任联合国秘书长的布特罗斯·加利在题为《和平纲领》的报告中，对预防 性外交作了较为系统的阐述，把预防性外交定义为“防止争端在有关各方之间出现、防止现 有争端升级为冲突、以及当后者发生时限制其蔓延的行动”，这些“行动”包括早期预警系 统、事实调查使命、建立信任措施、以及维和部队的预防性部署和设立非军事区。（注：Boutros Boutros-Ghali,An Agenda for Peace,United Nations,1992,p.11-19.）
此后预 防性外交无论是在理论上还是实践上都取得了不同程度的进展。
预防性外交之所以在冷战后受到重视，原因主要有三。首先，预防性外交有助于缓解联合 国面对的压力。随着冷战终结，各类冲突的发生和解决不再有美苏争斗的背景，联合国和其 它一些地区性组织因此被推到前台，担负起解决冷战后世界各类冲突的重任。但这些国际组 织既缺乏经验又缺乏资源。如联合国用于维和的预算只相当于纽约警察和消防部门的预算之 和，而前者却被要求承担全世界的“警察和消防”任务，这实在是强人所难。（注：Connie Peck:Sustainable Peace,Rowman & Littlefield Publishers,1998,p.8-9.）
在这种情况 下 ，具有“低成本、高收益”特点的预防性外交，自然成为联合国等国际组织在应对冲突时克 服其资源紧张问题的一条出路。
其次，预防性外交为国际社会应对各类冲突提供了新思路和新方法。冷战后尽管较大规模 的地区性冲突明显减少，但冲突的数量并未下降，国内冲突尤为突出。这些国内冲突与冷战 中的武器、导弹或边界等问题完全不同，若以传统方法应对不但难以奏效，甚至还可能适得 其反，这就要求国际社会探寻新的思路和方法。在这种背景下，不少国家把很大的希望寄托 于预防性外交。
第三，传统方法在实践中多次失败，抬升了预防性外交的地位。由于冷战后各类冲突虽规 模 不大却此起彼伏，因此对联合国的维和需求迅速增长。自1991年以来，以维和为主的国际介 入在一些地区（如柬埔寨和莫桑比克）进行得较为顺利，但在另外一些地区（如索马里和波黑） 却遭遇了挫折和失败。这些不成功的实践促使国际社会对如何解决冲突进行再思考，从 而为预防性外交的提出和探讨提供了新的驱动力。
二、国际社会有关预防性外交的争论焦点
加利在《和平纲领》中对预防性外交的阐述并未被认定为权威性定义。事实上，该报告发 表后，批评意见即纷至沓来，各国在参加有关这一问题的讨论和实践时，也都是从自身利益 出 发，对预防性外交作出自己的解释。加利本人在几年后也对上述定义进行了较大修正，将预 防性外交的内涵严格限定为外交行为，并把预防性外交与预防性维持和平、预防性人道主义 行动和预防性建立和平并列为“预防性行动”的四种主要形式。（注：Boutros Boutros-Ghali,“Reflections on the Role of the UN and Its Secretary-G ene ral”,Preventive Diplomacy,The Center for International Health and Cooperation,2 000,p.190-193.）
目前，国际社会有关预防 性外交的争论仍在继续，归纳起来，主要集中在预防性外交的实施对象、实施主体、适用 阶段、应用手段、实施的前提条件和根本任务等方面。
1、关于预防性外交的实施对象。是否将国内冲突以及在何种条件下将国内冲突列为预防性 外交的实施对象，是近年来引起争论的焦点之一。由于冷战后预防性外交的提出在很大程度 上是针对冲突多为内战这种新局面，因此要将国内冲突完全排除于预防性外交的范畴之外是 十分困难的。加利就曾指出：“自冷战结束以来，越来越多的成员国坚持或准备接受这样的 观点，即联合国的预防、调停、维和以及建立和平的行动，不应仅仅因为冲突是发生在一国 国内而非两国之间，就止步不前。”（注：Boutros Boutros-Ghali,“Reflections on the Role of the UN and Its Secretary-G enera l”,Preventive Diplomacy,The Center for International Health and Cooperation,200 0,p.194.） 但是，对国内冲突实施预防性外交，必然会与尊重主 权和不干涉内政等公认的国际法和国家关系基本原则发生矛盾，因此许多国家要求一定要慎 之又慎，妥善处理好这一矛盾。它们认为只有那些被国际社会普遍认为“过于危险或过于残 忍而必须采取国际行动加以控制和解决”的国内冲突，才可被列为预防性外交的实施对象。 （注：Michael S.Lund,“Early Warning and Preventive Diplomacy”,Managing Global Cha os ,United States Institute of Peace Press,1996,p.194.）
同时，坚持预防性外交必须经由当事方邀请或同意方可实施，在某种程度上也体现了对国 家主权的尊重，因而有利于上述矛盾的解决。
2、关于预防性外交的实施主体。目前，关于预防性外交实施主体问题的争论主要体现在以 下两个方面。一是预防性外交的实施主体是否仅限于第三方。加利就认为预防性外交是由联
合国、地区性组织、主权国家和非政府组织等第三方实施的行为，争端当事各方为预防冲突 发生或升级而采取的主动行动并不包括在内。他讲道：“预防性外交思想的核心是假定当事 各 方本身不能主动、有效地运用这些手段（注：指联合国宪章第33条款所规定的用于解决争端的各项和平手段和建立信任措施——作者 。）
若想通过外交手段防止冲突迫在眉睫的危险，第 三方的帮助是必需的。”（注： Michael S.Lund,“Early Warning and Preventive Diplomacy”,Managing Global Cha os ,United States Institute of Peace Press,1996,p.191.）
，但我国学者刘学成对此提出质疑，认为“预防性外交也应该是当 事方采取的预防性的外交行动” （注：刘学成：《关于在亚太地区开展预防性外交的几点看法》，www.cass.net.cn）
二是预防性外交各实施主体的地位及相互关系。在预防 性外交中，究竟是由某个实施主体发挥主导作用，还是各实施主体应处于平等地位，这是近 年来国际社会一直争论的一个问题。比如有人认为联合国应在预防性外交中发挥主导作用， 也有人对地区组织情有独钟，还有人认为在某些情况下非政府组织更适合成为实施预防性外 交的主角。
3、关于预防性外交的适用阶段。根据加利对预防性外交的定义，预防性外交主要适用于以 下三个阶段：争端出现之前；争端出现之后但尚未升级为武装冲突之前；武装冲突发生期间 。 以美国和平研究所迈克尔·伦德博士(Michael S.Lund)为代表的一些学者和观察家对此表达 了不同见解，认为加利的定义使预防性外交成为在冲突的任何阶段都可采取的行动，混淆了 适用于冲突不同阶段的各种不同行动（如预防性外交与危机管理和维和行动）之间的重要区别 ，从而影响了预防性外交的针对性和有效性。伦德认为，预防性外交适用于两种情况：一是 在一场新的冲突发生之前，即预防新冲突发生；二是在一场暴力冲突已经平息下来之后，即 预防已得到平息的冲突“死灰复燃”。（注：Michael S.Lund,“Early Warning and Preventive Diplomacy”,Managing Global Cha os ,United States Institute of Peace Press,1996,p.384-385.）
可见，伦德的主张基本上仅与加利所提第二阶段即 “争端出现之后但尚未升级为武装冲突之前”相吻合，其他方面则存有明显差异。
4、关于预防性外交应用的手段。加利在其《和平纲领》中认为，除外交手段外，预防性外 交也可使用军事等其它手段。当时，他把维和部队的预防性部署列入预防性外交，就充分说 明了这一点。但他的这一观点尤其是包括使用军事手段的观点提出之后引起了很大争议。因 此，加利后来对预防性外交进行再定义时，即吸收另一派的观点，将之严格限定为使用外交 手段的预防性行动。他指出，所谓预防性外交是使用外交手段，在争端出现之前防止争端出 现，在争端出现之后防止其升级为武装冲突，以及在武装冲突发生之后防止其蔓延。这些外 交手段包括联合国宪章第33条款所规定的谈判、调查、调停、和解、仲裁、司法解决、 求助于地区机构或安排、或当事各方可能选择的其它和平手段，另外还应加上建立信任措施 。”（注：Boutros Boutros-Ghali,“Reflections on the Role of the UN and Its Secretary -Ge neral”,Preventive Diplomacy,The Center for International Health and Cooperation ,2000,p.190-193.）
5、关于预防性外交实施的前提条件。该问题的实质是预防性外交是否只有在得到当事方邀 请或同意后方可实施，即预防性外交是否具强制性。许多人认为，有关当事方的认可与合 作 是预防性外交获得成功的关键因素之一，因此预防性外交应坚持非强制性原则。加利曾明确 指出，联合国在没有得到有关国家邀请或同意的情况下，不得采取任何预防性行动，即使对 那些所谓的“失败国家”( Failed State)也不例外，因为索马里、波斯尼亚和科索沃的情况 已经表明，缺乏这种同意与合作，联合国的行动难以取得成功。（注：Boutros Boutros-Ghali,“Reflections on the Role of the UN and Its Secretary -Ge neral”,Preventive Diplomacy,The Center for International Health and Cooperation ,2000,p.194-195.
目前，主张预防性外交 坚持非强制性的国家占多数，只有美国等少数国家为把预防性外交作为其干涉主义工具，极 力鼓吹预防性外交应具强制性。
6、关于预防性外交的根本任务。所谓预防性外交的根本任务，是指预防性外交的实施主体 在实施预防性外交过程中所担负的主要责任。目前，国际社会在此问题上大致有两派观点。 其中一派认为，要保证预防性外交的有效性，其实施主体的主要责任应该是解决冲突的根源 问题。前国际法院院长穆罕默德·贝贾奥伊(Mohammed Bedjaoui)就认为，不发达是国际和 平与安全的一个威胁，而发展是和平的一个因素。因此他提出，对国内或国际紧张局势的预 防，应从促进经济发展和教育进步等方面做起。（注：Mohammed Bedjaoui,“The Fundamentals of Preventive Diplomacy”,Preventive D ip lomacy,The Center for International Health and Cooperation,2000,p.35-36.）
瑞典外交部长简·埃利埃森(Jan Elias son)也认为，解决冲突的根源问题，即“在世界范围内促进民主、尊重人权、保护难民以及 实现经济的可持续发展，必须成为一项全面的预防性战略的一部分”（注：Jan Eliasson,“Establishing Trust in the Healer:Preventive Diplomacy and th e Future of the United Nations”,Preventive Diplomacy,The Center for Internationa l Health and Cooperation,2000,p.229.）
。另一派则认为， 预防性外交实施主体的主要责任不是解决争端，而是为解决争端创造条件。西方学者戴安娜 ·齐加斯(Diana Chigas)指出，预防性外交的目的是防止冲突发生而不是解决争端，因此， 国际组织应更多以“公正顾问”的身份，就有关政府所应采取的行动提出建议，以缓和紧张 局势，防止紧张局势升级。Diana Chigas with Elizabeth McClintock and Christophe Kamp,“Preventive Dip l omacy and the Organization for Security and Cooperation in Europe:Creating Incen tives for Dialogue and Cooperation”,Preventing Conflict in the Post-Communist W o rld,The Brookings Institution,1996,p.31.）
三、当前预防性外交实践的特点
预防性外交并非仅停留于理论探讨阶段，实际上已多次被付诸实践。对之加以总结，可看 出其以下几个特点：
首先，由于缺乏对预防性外交的统一界定，当前预防性外交实践活动缺乏规范性，进而导 致对这些活动划分上的混乱。由于国际社会在预防性外交的许多方面（如上述预防性外交适 用的阶段和实施手段等）未取得一致认识，有关实施主体在实践中都是根据自己的理解展开 预防性外交，从而使这些行动之间形成较大的差异性。因内涵界定不一导致出现混乱的 情况同时反映在对预防性外交实践活动的划分上，给有关的分析研究带来很多困难。例如， 联合国在马其顿的预防性维和使命被普遍当作预防性外交实践的一个成功范例，但按照加利 1996 年对预防性外交的再定义，这一行动不应归为预防性外交，而应列入预防性行动的另一形式 ，即预防性维持和平。这也反映出当前预防性外交理论和实践发展中的一种倾向，即预防性 外 交的内涵被不断扩展，一些西方国家有意无意地模糊预防性外交与意义更为宽泛的“预防性 行动”和“冲突预防”之间的巨大差别，使预防性外交在很多情况下成了后者的代名词。
其次，从预防性外交实践活动的发展步伐看，当前预防性外交实践具有初始性和不平衡性 。所谓“初始性”是指，尽管联合国和一些地区性组织正在加紧预防性外交的机制建设，但 预防性外交仍处于探索阶段，较为完善的机制尚未形成。从联合国秘书处下属的政治事 务部，到非洲统一组织(OAU)的冲突预防、管理和解决机制，再到欧洲安全与合作组织(OSCE ）的 少数民族事务高级专员和长期使团(Long-Term Mssions)，预防性外交的一些相关机制已初 步建立起来。美洲国家组织(OAS)也通过有关决议或宣言（如1993年的《马那瓜宣言》），确 立了预防性外交的地位、目标和原则。同时，东盟地区论坛(ARF)内部要求预防性外交机制 化的呼声和压力也在增大。今年7月，第八届ARF外长会通过了《ARF预防性外交概念和原则 》等三个文件，标志着ARF在由建立信任措施向预防性外交过渡方面取得实质性进展。尽管 如 此，我们注意到，在已经建立的这些机制中，预防性外交通常与冲突管理或冲突解决捆绑在 一起。也就是说，国际社会（包括联合国、OAU和OSCE）至今仍没有单一和专门的预防性外交 机制。由于目前联合国和各地区性组织的主要精力仍集中于冲突管理和冲突解决，加上这 些实施主体内部在预防性外交机制化问题上都存在不同程度的阻力，要形成较为完善的预防 性外交机制还有很长的路要走。
所谓“不平衡性”是指，当前各实施主体在预防性外交实践上步伐明显不一。OSCE被公认 为在这方面步伐最大，它不仅在预防性外交的机制建设上取得了一定进展，而且将其频繁运 用于具体的实践活动中。冷战结束以来，OSCE在前苏联和前南斯拉夫的许多地区都开展了预 防性外交，它在俄罗斯车臣地区的有关活动甚至还得到俄罗斯当局的合作。因此，有人称OS CE 是“当今预防性外交领域最具创造力的组织” （注：Diana Chigas with Elizabeth McClintock and Christophe Kamp,“Preventive Dip l omacy and the Organization for Security and Cooperation in Europe:Creating Incen tives for Dialogue and Cooperation”,Preventing Conflict in the Post-Communist W o rld,The Brookings Institution,1996,p.68.）
。OAS没有专门的预防性外交机制，但也 已基本突破“不干涉成员国内部事务”原则的限制（注：Connie Peck,Sustainable Peace,Rowman & Littlefield Publishers,1998,p.141-14 2.）
，为该组织运用预防性外交介入成员 国内部事务开了绿灯。ARF在此问题上则采取了循序渐进的作法，该组织目前还处在由建立 信任措施向预防性外交过渡的时期，其《ARF预防性外交概念和原则》文件的通过，并不说 明ARF已经进入预防性外交阶段，因为该文件不具法律约束力，只反映了ARF各方就预防性外 交讨论的现状。而且，该文件写明“预防性外交适用于国家间的冲突”，（注：ARF Concept and Principles of Preventive Diplomacy,on ASEAN Offcial Web.）
表明ARF在预 防性外交对国内冲突适用性上的顾虑和谨慎。上述情况同时反映出这样一种现状和趋势，即 各地区性组织都在从本地区的实际情况出发，开展符合本地区特点的预防性外交。
再次，从预防性外交实施主体间的关系上看，基本是平行关系，相互间的合作有待进一步 加强。在预防性外交的实践中，联合国与其他实施主体间不是从属关系，而是一种平行关系 。联合国在迄今所实施的预防性外交行动中并不居于领导地位，其他实施主体在开展预 防性外交时通常并不经过联合国，即无需联合国的授权。当联合国与其他实施主体同时对同 一对象实施预防性外交时，它们的行动是平行的，只有经相互磋商与协调后，有时才会形成 一定的主次关系，即有时联合国居主导地位，有时地区性组织居主导地位。例如，联合国与 OSCE在塔吉克斯坦就进行了明确分工，由联合国主导调停工作，而由OSCE主导人权问题和民 主制度的建立（注：Connie Peck,Sustainable Peace,Rowman & Littlefield Publishers,1998,p.134.）
这说明预防性外交各实施主体间的合作已有所加强。但仍存在较多问题和障碍。OAS、OAU 和OSCE都是联合国大会观察员，并与联合国分别订有合作协议，保持定期会晤与磋商，ARF 通过东南亚国家联盟也与联合国保持联络渠道，这就为地区性组织与联合国之间的合作奠定 了基础。除ARF外，上述地区性组织近年来在预防性外交的具体实践中都不同程度地加强了 与联合国的合作，并积累了一定的合作经验。与此同时，非政府组织与其他预防性外交实施 主 体之间的合作也在不断加强。例如，OAU就依靠国际和平学会组织“专家会议”，广泛听取 有关意见，以不断完善它的冲突预防、管理和解决机制（注：Connie Peck,Sustainable Peace,Rowman & Littlefield Publishers,1998,p.191.）。不过，由于目前预防性外交领 域尚缺乏有效的协调机制，无法在各实施主体间进行合理分工与协调，因此上述合作只是初 级的，缺乏系统性和战略性。这种状况使预防性外交各实施主体间的行动经常出现重叠甚至 相 互竞争的现象，既浪费了国际社会有限的资源，也给预防性外交的顺利实施增添也许多困难 和阻力。
最后，从预防性外交的实施对象看，介入国内争端的倾向明显，并有不断加强之势。由于 近年来在预防性外交实践领域较为活跃的实施主体，如OSCE、OAS、以及美、英等国，多为 “预防性外交主要是针对国内争端”主张的积极倡导者和支持者，因此其已经和正在实施的 预防性外交行动的主要对象是国内争端，像OSCE在前苏联和前南斯拉夫一些地区开展的预防 性外交，绝大多数是针对国内争端的。因此，预防性外交实践活动以对国内争端的介入为主 导，成为当前预防性外交一个重要的和突出的特点。而且，随着上述这些实施主体预防性外 交实践步伐的日益加快，以及其他实施主体有关行动的相对滞后，预防性外交对国内争端介 入的倾向还会不断得到加强。
四、预防性外交的影响
冷战后预防性外交的提出和发展对国际社会来说犹如一把双刃剑，它对维护地区和平与安 全具有积极意义，同时也对现存国际法和国际关系基本准则形成了一定挑战。
1、预防性外交的提出和发展为国际社会减少冲突、维护和平与安全带来新希望，并已在实 践中作出一定贡献。作为应对冲突的新工具，预防性外交为国际社会开拓了思路，有助于根 据冷战后国际安全形势的新特点，探寻更有效的维护世界和平与安全的策略和方法。与此同 时，近年来国际社会有关方面所采取的一些较为适当的预防性外交行动，确实缓和了部分紧 张局势，降低了某些冲突发生的危险，从而为维护世界和平与安全作出了实际贡献。例如， 由中国、美国、朝鲜和韩国参加的、旨在解决朝鲜半岛问题的“四方会谈”，是冷战结束以 来大国在预防性外交领域积极且有益的尝试，而且是一次有争端当事双方直接参与的预防性 外交行动。尽管自1997年12月启动以来，四方会谈进展缓慢，但这一机制对促进相互理解和 缓和南北紧张气氛发挥了积极作用。
2、预防性外交提升了联合国等国际组织的地位，并在一定程度上促进了国际协调与合作。 联 合国是当今世界唯一的全球性政府间组织，和平解决争端是其主要职能，因此它所采取的 预防性外交行动更具代表性和权威性。与联合国相比，地区性组织更熟悉本地区及其成员国 的情况，由于绝大部分冲突都是局部性冲突，因此在预防和解决冲突的过程中地区性组织也 可发挥重要作用。联合国和一些地区性组织在开展预防性外交方面的上述优势，使它们成为 重要的预防性外交实施主体。冷战结束以来国际社会所开展的颇具影响的预防性外交，多为 联合国和OSCE、OAU等地区性组织所为。更重要的是，预防性外交为这些国际组织在国际事 务中发挥更大作用开辟了新天地，也为国际协调与合作开拓了新领域。例如，原本为冷战时 期东西方关系缓和产物的OSCE通过发展预防性外交，重新确立了其在冷战后欧洲安全中的重 要地位。又如，作为亚太地区唯一的官方多边政治与安全对话渠道，ARF把预防性外交作为 其发展的重要阶段之一。
3、预防性外交本身的干预色彩对“尊重主权”和“不干涉内政”原则构成挑战。预防性外 交的干预色彩体现在两个方面：一是行为主体多为联合国等国际组织所指挥的第三方所为， 使第三方干预即外部干预通过预防性外交合法化；二是当前预防性外交对国内争端具有强烈 的针对性。这两方面显然使预防性外交与公认的“尊重主权”和“不干涉内政”原则发生矛 盾。这个矛盾如果处理不好，不但会把预防性外交引入歧途，甚至还可能动摇现代国际法和 国际关系的基础。因此，妥善处理好预防性外交与“尊重主权”和“不干涉内政”原则的关 系 ，是当前预防性外交领域必须认真对待、正确解决的原则性问题。
其实，上述二者的关系并不是“非此即彼”，只要在坚持国际法和国际关系基本原则的基 础 上，对预防性外交作合理的限定，上述矛盾即迎刃而解。坚持预防性外交的非强制性以及将 预防性外交的实施手段严格限定为“和平的外交手段”，就可基本解决这一矛盾。所谓非强 制性，是指预防性外交的实施事先必须争得当事方的同意，这实际上是对预防性外交的实施 设置前提条件。这样，在当事方同意的情况下所实施的预防性外交不被视为对内政的干涉 ，而未经当事方许可强行实施的预防性外交将被认为是对一国内政的粗暴干涉，是对国际关 系 准则的践踏，是预防性外交应严格禁止的行为。同时，与其它手段特别是军事手段相比，“ 和平的外交手段”具温和性和低调性，因此有助于淡化预防性外交的干预色彩，并可防止某 些国家借“预防性外交”之名对别国进行武力干预的危险。另外，由争端当事方所开展的预 防性外交也应受到鼓励，因为这可减少预防性外交与“尊重主权”和“不干涉内政”原则间 的碰撞。
4、由于国际社会尚未就预防性外交达成共识，某些大国可能乘机把预防性外交当作强权政 治的借口和工具。如前所述，预防性外交在某种程度上已是一种合法化的第三方干预即外部 干预，这使那些推行强权政治、大搞干涉主义的国家发现，如果打着“预防性外交”的旗号 ，它们的干涉行为就会顺理成章。近年来，以美国为首的一些西方国家极力鼓吹预防性外交 的强制实施以及手段的多样化（即包括军事手段），并有意模糊“预防性外交”与“预防性行 动”和“冲突预防”之间的区别，以此扩大预防性外交的内涵，其目的就是要推动预防性外 交向有利于其自身利益的方向发展，为强权政治服务。
总之，冷战后预防性外交在理论和实践上都取得了一定进展，但国际社会对此在许多方面 还缺乏共识，有关争论仍在继续。今后，预防性外交的发展方向将取决于国际社会各种力量 在此问题上妥协的结果。