建立我国历史性环境保护的法律体系，本文主要内容关键词为：历史性论文,环境保护论文,法律体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自本世纪80年代初掀起经济建设高潮，使几乎每一个城市都发生了巨大变化。人们一方面满足于新建筑的舒适与物质条件的改善，另一方面却又为日益衰落的传统环境与民俗风情感到担忧。在一些专家学者和一些政府工作部门的实际工作者辛勤维护苦心经营中，出现了一批将保护与利用历史文化遗迹很好地结合起来的城市和城镇。在城镇建设中保护和利用历史文化遗产，已成为城市规划和建设部门专家学者、工作人员的共识。但如何把这项工作持久的继续下去，建立和制定保护历史性环境的有关法律、法规和条例，使历史性环境的保护工作有法可依，这是我国目前非常迫切与必须做的事。
所谓历史性环境，是把每一历史地区及周围环境从整体上视为一个相互联系的统一体来看待，其组成部分包括人类活动、建筑物、空间结构及周围环境。这个“相互联系的统一体”即本文所述的“历史性环境”，从空间上讲，小到某幢建筑物或建筑物之间的空间，包括广场、庭院、道路、公园甚至树木小品等，大到一座城市乃至乡村区域。历史性环境保护的法制建设，就是要建立起与此相适应的法律保护体系。
一、西方国家早已建立较为完善的历史性环境保护的法律体系
我国所面临的经济发展与历史性环境保护的矛盾是西方发达国家在上世纪末工业革命后已遇到过的。在欧洲，对文物建筑和历史纪念物乃至更广泛范围的保护立法已有上百年的历程，至今已进入科学化、系统化、法制化的良性循环。经过漫长的道路，发达国家历史性环境保护已走上正轨，其成功的经验值得我们吸取。
比如英国，早在1882年就制定了《历史古迹保护法》，当时仅有21项无人居住的古遗构及遗址由国家收购并监管，到1900年增至 400项。从1913年《古建筑加固和改善法》（1931年对该法进行修正），到1933年制定《城市环境法》，约有1万个古迹被列入保护名单， 1944年颁布的《城乡规划法令》，奠定了受法律保护的古建筑名单的基础，1953年颁布的《历史建筑和古迹法》、1962年颁布的《城市生活环境质量法》和《地方当局历史建筑法》对古建筑的修理、维护的经济资助和权限做了进一步的规定。1967年颁布的《城市文明法》首次在法律中确立“保护区”的概念，确定了3200保护区。1969年公布的《住宅法》确定巴斯等4个历史古城为重点保护城市。在1968年的《城市和乡村规划法》、 1972年的《城市和乡村规划法修正案》、1974 年的《城乡康乐法》、 1990年的《登录建筑和保护区规划法》中对登录建筑、保护区、历史古城的维修资助、控制措施、资金保障及违章的惩罚制度作了规定，使历史性环境保护体系及法律制度日臻完善。
国外历史性环境的保护，分为四个层次：1.古迹与历史性建筑。这是最早受到保护的人类文化遗产，相似于中国的文物保护单位，根据它们所处年代的久远和实用价值，一般分为历史建筑和文物建筑两类。2.保护区。指那些“其特点或外观值得保护或予以强调的，具有特殊的建筑艺术和历史意义的地区。”根据保护的重点不同，保护区又有文物古迹区、历史风貌区、风景文物区之别。3.历史名城。在欧洲，历史名城分为两类，一类是历史性城镇，另一类大多为世界性名城。4.历史性村镇。指那些有浓郁地方气息、优美景观或历史遗迹的传统地方小镇，也包括格局特别的自然村落。
列入历史性环境的保护对象，一般经过基础资料的调查、收集、整理、登记和公布等一整套法定程序，被公布为法定保护的建筑称为“登录建筑”或“被录建筑”。法律保护所有的“登录建筑”，并根据重要程度，2%列为1级保护，4%列为2级保护，94%列为3级保护。 “登录建筑”的确定是历史性环境保护体系的基础工作，保护区通常以“登录建筑”为中心划定保护范围。
“登录建筑”的确定必须符合法定的评判依据，其法定的评判依据一般包括：1.建筑艺术特色，即有特色和创造性构思的设计、装饰、工艺的范例，以及典型的建筑形式、技术、规划类型的范例；2.历史特征，即能够反映国家、社会、经济、文化或军事史的重要侧面，以及与名人、大事相关的建筑，或在建筑发展史中具有重要地位的建筑；3.群体价值，即具有建筑艺术或历史完整性的建筑群或规划范例；4.年代及稀有程度，一般说来，年代越久远越可能被选定，如：1700年以前，外型及轮廓完整并保持原样的建筑，基本上全部收入；1700—1840年间，除属于建筑群以外，需有一定的质量和特色，或主要建筑师的代表作；1914年—1939年间，经严格挑选的少数主要建筑等。 （注：参照：DavidWarren：历史名城的保护规划：政策与法规；张钦哲：英国古建筑及古城特色保护述略，《建筑师》21期，1984年12月。）
法律规定了历史性环境的所有权和经费来源。在英国，古迹若属国家所有，则保护经费及管理均由国家直接负责；属于私人所有的古迹，国家采取间接控制的方式，即国家授权特别委员会编制私人所有古迹名单，使之受法律保护，并限制业主的处置权。
根据不同的保护层次确定保护措施：
登录建筑的保护。1968年英国《城市规划法》规定了“被列建筑许可证制度”，即对登录建筑拆建、扩建须经一定程序得到许可证。任何未经同意而对登录建筑进行拆毁、改建、扩建等行为均属刑事犯罪，将被判处两年以内的监禁和罚款。罚款金额没有上限，依本项工程的经济效益而定。
保护区的保护。英国1974年制定《城市文明法令》对保护区的保护作了详细规定，如对保护区内未列建筑的拆毁加以控制；若要修整保护区内3英寸直径以上的树木，必须在6周以前通知地方规划部门，以便拟定具体的保护办法；国务大臣亲自决定保护区，指定地方规划部门编制保护区改进计划，并提交地方公众会议讨论通过，制定特别条款，以控制保护区内的广告等等。地方政府在划定保护区的同时，还要向公众提交一份当地特色的说明书以及保护地区范围图。地方规划部门负责指定保护区内新建筑的设计及控制的详细准则。
历史名城的保护。历史名城的老城区保护必须是城镇发展政策和各项计划的组成部分，将保护规划纳入万人以上城镇的总体规划中，保护措施最初开始主要从建筑高度、环境、空地及文物建筑方面进行保护，后来发展到增加对传统氛围的保护并整顿交通及卫生设施。
历史城镇的保护。历史性城镇的选定到保护要考虑多种可能性及实际问题。在制定保护方针之前，政府要委派特别顾问对所选地区进行调查研究并写出报告。
由此可见，发达国家对历史性环境保护的法律体系，是经历了上百年时间形成的一个包括了保护的主体、客体到措施的完整体系。保护的主体从最高国家权力机关、最高国家行政机关、地方政府、地方规划部门到公众；保护的客体由点到面，由单体建筑到整体环境的逐渐推进；保护的措施从理念到操作，有重点有依据，有资金保证，有法律准则。相比之下，我国历史性环境保护的法律体系尚处于起始阶段。
二、我国历史性环境保护的问题与矛盾
我国历史性环境保护的法制建设已形成了诸如《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施细则》、《中华人民共和国水下文物保护管理条例》、《国务院关于进一步加强文物工作的通知》等一系列法律文件，但是在实际工作中，尚存在着许多的问题与矛盾。人们对历史古迹的消失与城市开发的速度成正比的忧虑常常见诸报端，西湖边的“高房子”会不会成为历史的遗憾，北京在旧城中心平安大道的大拆大建造成古都风貌的严重伤害，面对种种“过失”却无能为力。尤其是浙江龙游县通驷桥被炸毁，（注：《城市导报》1999年2月4日。）引起人们对建立保护历史性环境的法律体系的思考。通驷桥是县级文物保护单位，这座始建于宋代迄今已有800 多年历史的十孔连拱的大石桥，经县人大、政协、县委、县政府等五套班子多次讨论，决定拆除。为此，龙游县人民政府向省文物局提出了“关于要求撤消通驷桥县级文保单位的报告》，浙江省文物局批转了《关于同意撤消通驷桥县级文保单位的批复》，“同意撤消”，做好“挡案资料工作”，并在拆通驷桥之前“做好相关记录工作”。炸桥是为了拓路，拓路建桥本是城建局管辖的事，而在龙游县，此事一直是由交通局在操作，城建部门只是提供有关的参考意见。文物保护单位的确定和撤消权限在哪一级？确定和撤消文物保护单位的依据是什么？文物保护工作应由哪个部门负责？通驷桥遭厄运，是我们民族的悲哀，也暴露了我国历史性环境保护的法律体系不健全带来的问题和矛盾。
我国的历史性环境保护的法律体系尚未建立
目前我国的历史性环境保护的法律体系主要由文物单位和历史文化名城两个层次构成。但是从建立历史性环境保护的法律体系的意义上说，是远远不够的，还需要增添一些中间层次。
对于文物，已立有《中华人民共和国文物保护法》提出了比较明确的保护要求，但对于历史文化名城，在《文物保护法》中只指出了是“具有特殊价值的城市文化景观的城市”（注：董鉴泓、阮仪三编：《名城文化鉴赏和保护》，同济大学出版社。）或“保存文物特别丰富，具有重大价值和革命意义的城市”，（注：《中华人民共和国文物保护法》第8条。 ）提出了比较宽泛的保护要求， 但没有法律的具体条文。 自1982年国务院批准公布第一批24个历史文化名城名单以来，至今已先后公布了三批共99个历史文化名城名单，有些省也公布了省级历史文化名城，全国共约84个，这对我国的历史性环境保护事业起到了十分积极的促进作用。
基于大量古迹集中于城市，历史文化名城以整座城市作为历史文化环境加以保护，以强调保护内容的一致性和时间的延续性。但是，我国的城市千差万别，城市的问题错综复杂，由于人口和经济的迅速增长，要在保持生态稳定与渴望改善物质条件之间取得平衡，是前所未有的大难题，许多城市在名城保护和经济发展之间艰难徘徊。
与此同时，文物保护单位确定之后，在文物保护单位周围须划定保护范围及建设控制地带，实现分级分区保护，而一些城市和乡村中具有历史文物特征的地段或具有浓郁乡土气息及景观特色的地区，由于既不宜列为文物保护单位，又不能作为历史文化名城，难以纳入现有的历史性环境的保护体系中被妥善保护。因此，按现有的历史性环境保护法律法规体系，只包括文物保护单位和历史文化名城两个层次是不够的，必须增加一些中间层次，如历史文化保护区或历史地段等，以尽快使我国历史性环境保护的法律体系完善起来。
对待历史性环境保护的认识还有争议
自历史文化名城公布以来，对保护的理解始终存在争议。争议的焦点在于是否允许对历史地区进行改建与扩建。由此形成了两种保护的提法：一种是坚持“保护为主，抢救第一”的方针，认为历史性环境是一种不可再生的独特资源，提倡保存原貌，尽力保护，反对不合理改建。在历史环境古老风貌日渐稀少的今天，城市保护体系尚未健全，相关法制不完善的情况下，划定范围，严格保护是拯救历史文化遗产的一种有效措施。这一原则对那些特色鲜明，传统风貌保护较好的地区尤为适用。另一种提法则强调“发展”，即名城应在发展中保护，这才是“积极的保护”，认为城市要发展才有活力，有活力才有能力保护。并且，城市保护应当考虑居民利益，让他们生活得舒适是管理者的职责，同时，新建的环境也将是另一种意义的文物，同样构成城市风貌特色。从而支持对历史地区及环境的改造利用。
以上两种提法各有其道理，从表面上看并不矛盾，然而在实践中，由于没有相应法制的约束，保护的要求界限不清。但更多的是面对经济效益的诱惑而借“发展”之名破坏历史性环境。由于没有一整套法律法规提出具体保护要求，而仅靠行政机制下的人为控制，很难把握好“发展”和“保护”之间的“度”，给保护原则在实际运作中造成极大的“弹性”。因此，有必要在保护历史性计划的法律法规中，明确保护原则及其适用范围和具体要求。
土地开发中的利益是保护的重要矛盾
历史文化积淀丰富的地区往往也是城市中心区。近年来，随着城市土地批租的进展，城市中心地价迅速上升而且缺乏制约力——地产开发商、城市投资者从市中心的高地价中看到级差效益和高回报率；政府希望从高地价中获得保护历史文化遗迹的资金；居民则盼望着舒适的居住环境。然而，由于对历史风貌保护的要求，致使这些地区的建筑高度、密度、容积率等受到限制，一些需拆迁的地区因巨大的动迁量和低容积率而使开发商踌躇再三。常常出现历史性环境保护地区土地使用性质的改变和建筑容积率一再突破的事实。
问题的关键在于，历史地段、文物保护单位建设控制区以及一般旧城区的划分，将直接涉及到是保护还是开发的原则问题。需要在历史性环境保护的法律法规中规定一套慎密的标准作依据，划分哪些地区可开发，哪些需控制，哪些需要保存，指标幅度有多大，以及如违反法律法规如何进行制止、惩罚等，才能避免和防止出现“建设性的破坏”。如福州市在三山鼎立的中轴线上竖立的高层建筑，其庞大的体量与“显赫”的位置使于山和乌石山及两座山的白塔和乌塔大为失色；北京市美术馆以南的文豪大酒店因严重超高，破坏了自故宫向东看的城市天际线；为建高速公路，虎门炮台搬家；南京的一条高速公路引线破坏了中山陵前的绿化……尽管这些“过失”引起了广泛的批评，却没有相应的法律法规能够制止和惩罚。现有的关于城市建设与土地管理的法律，如《城市规划法》和《土地管理法》均较少涉及历史风貌保护与历史地段开发，更谈不上保护、开发、控制的划分依据。仅在地方性部门规章或历史名城保护规划方案中控制有关历史地区建筑密度及高度指标。由于这些指标的确定缺乏法定依据及通行的规范，再者它们所具有的法律效力相当有限，因而受到人为突破难以避免。
历史性环境保护的职能机构和经费来源问题
目前我国负责历史性环境保护的职能机构主要是国家和地方的文物局、城乡建委和规划局等部门。文物局负责文物保护和管理，建委负责城市的建设和管理，规划局负责城市规划和规划管理。从表面上看，各职能机构分工明确，但实际运作起来困难重重。首先，从以上三个职能部门来看，除文物局“一心一意”实施文物保护外，城乡建委和规划局都“一身兼二任”——保护与开发并重，对历史性环境保护的重视程度如何，完全取决于决策者的认识程序。而且文物部门权力有限，规划、土地和建设不归它管。其次，即使这三个职能部门对历史性环境的保护认识一致，它们和其它政府职能机构处于平级的地位，制约能力十分有限，缺乏权威机构来平衡、协调保护历史性环境中所涉及的各方面关系。再次，从经济角度看，目前除周庄等镇通过保护古镇来发展旅游业，促进了经济发展之外，一般来说，尤其是在保护初期，保护和修缮历史性环境是“花钱”的工作，而建设和发展则是“赚钱”的工作——不仅可以得到有关部门的投资，而且可以利用建设和发展得到经济上的回报。权衡之下，政府决策者难免在经济利益和保护历史遗产之间选择前者。因此，需要在保护历史性环境的法律法规中明确，设立一个保护历史性环境的最高决策机构，并从中央到地方各级建立一个专事“保护”的网络，保证和监督保护政策的制定和实施。
关于保护的经费。在我国的现行法律中，只有《中华人民共和国文物保护法》第一章第六条规定了“文物保护经费分别列入中央和地方的财政预算”。而历史文化名城、历史性地区的保护经费却没有明确固定来源。充足的经费是历史性环境保护的必要条件。从我国生产资料公有制来说，历史遗产的保护经费应由国家来承担。实际上政府的财政收入十分有限，无力支付旧城保护或改建所需的全部资金，资金缺口的差额只能由社会自身解决，“财大气粗者”则可能置保护于不顾，从自身利益出发，选择投资取向。因此，需要在历史性环境保护法中明确，历史性环境保护的经费，其主要来源应是政府的专项财政预算，此外还可以通过各种渠道筹集保护经费，如建立专门的基金或专门的借贷机构，并享受政策性优惠，如以保护养保护——用保护历史性环境来发展旅游业，获得的收入继续用于保护；或享受税收优惠等。
三、尽快建立我国历史性环境保护的法律体系
我国无论在经济建设还是历史性环境保护方面，起步均晚于西方各国，因此，要发挥“后发效应”，学习西方的成功经验，避免重复别人走过的弯路。在历史性环境保护的法制建设方面，要看到我国自己的特点：建筑结构不同于西方的砖石结构，而以土木结构居多；我国地域辽阔，各地的政治、经济、历史、文化背景不同，因此历史性环境保护的方法和侧重点也会有所不同。在历史性环境保护的法制建设初期，应从以下几方面入手：
首先，建立历史性环境保护的法律体系，从原则到措施逐级细化。我国的城市法律体系由宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方行政规章六种法律文件形式构成。法律可分为全国人大制定和修改的基本法律，由全国人大常委会制定和修改的单行法律两种。行政法规和部门规章介于法律与地方法规之间，一般是专门法律制定之前的代行法规或专门法律制定之后的实施细则，由国务院有关部门制定。地方性法规是专门法律在各地方的实施细则，由地方人大或政府制定。
关于历史性环境保护领域的法，在全国人大制定的根本大法即宪法中，应有原则性条文规定。应从保护传统文化的高度提出历史性环境保护的重要性。建议由全国人大制定一部专门的《历史性环境保护法》，作为规定和调整历史性环境保护方面各种关系的基本法律。在此基础上，由全国人大常委会分别制定《文物保护法》，《历史文化保护区保护法》，《历史文化名城保护法》等单行法律；由国务院，国务院各部委制定《文物保护法实施细则》等行政法规、部门规章；各省、自治区、直辖市的国家机关及其常设机关制定《文物单位管理规定》，《保护区管理规定》，《名城整体空间环境保护管理规定》等地方法规；各省、市人民政府等，逐级制定和颁布保护、修缮、消防专项管理办法等地方行政规章，逐级细化具体明确的历史性环境保护的法律规章和保护条例。
其次，在确定统一的保护原则的基础上，加强地方性法规建设，突出地方特色，适应我国幅员辽阔，各地差异较大的特点。一些基层城镇制定的行之有效的保护办法和条例，也可由上级政府批转推广，提高这些保护文件的法律效力。
应该看到，一些行之有效的保护措施都是依据本地特点提出的。以周庄为例，镇政府规定，重点保护区内的建、翻、扩、改房屋，其门面、外部装饰必须与古镇风貌相协调；与毗邻房屋相匹配；与整体格局相适应；与总体规划相符合，必须遵循古民居的蓝本，做到“粉墙黛瓦”，“椽悬出檐”、“花边滴水”及“修旧如旧”的原则要求。严格禁止装防盗门、卷帘门、铝合金门窗。若翻建房屋，地基基础与沿街房屋屋高都有明确规定。在此基础上，镇政府又于1995年颁布了《古镇保护暂行规定》和《房屋拆迁管理暂行办法》，使措施进一步法律化、制度化，有效地保证了保护古镇工作的延续性。各地在实际工作中都有一些成功的经验，是完善我国历史性环境保护的法制建设的基础，有待于进一步将它们列入历史性环境保护的法律体系。
在当前绝大多数城镇的建设均开始由外围转向旧城内部，国家提出严格控制城市用地不准使用农田的情况下，旧城改建与更新正掀起一个新的高潮，而历史性环境主要是存在于旧城之中，如没有正确的保护措施和完善的法制，不用几年，我国的历史城市将面目全非，那也就很难说为后人留下多少城市历史文化遗产了。因此，建立起我国包括文物环境、保护地段、保护区、历史城镇、历史文化名城五个层次的历史性环境保护的法律体系是当务之急。