信访法律文化与和谐信访的构建，本文主要内容关键词为：文化与论文,和谐论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D920文献标识码：A 文章编号：1001-0300(2008)01-0114-04
信访是中国社会发展的必然产物，它是随着社会的进步而不断演变的。在经济快速发展的今天，如何能前瞻性地处理好基层的信访工作，是一个很值得深思的问题。构建和谐社会是历史赋予我们共产党人的重任，要完成这项使命，必须正确审视民众的信访文化，妥善解决好群众们的上访问题，在制度、法律等各方面加强规范。
一、从《秋菊打官司》看信访法律文化
《秋菊打官司》拍摄于1992年，这部以纪实手法拍摄的电影作品一经问世，立刻在全国引起巨大反响。该影片既获得了国际国内影视界的高度评价，也赢得了社会各界尤其是法学界的关注。以著名法学家苏力《秋菊的困惑和山杠爷的悲剧》（收入苏力著《法治及其本土资源》，中国政法大学1996年版）一文为代表，《秋菊打官司》催生了几十篇法学论文，秋菊的故事被许多法学教师作为活生生的例证在课堂上给学生讲授。千百年来，老百姓为了伸张正义、维护自身的权利，不惜拼上身家性命、千里跋涉、上京告状。信访，民间俗话即“告状”，是中国传统文化的一个重要部分。从唐代的话本小说，到明清的“三言二拍”都能看到这类作品。13世纪中期以后，当中国戏曲日趋成熟的时候，出现了“公案戏”，即对民间告状、打官司、民告官这类戏剧的统称。可见，这种源于人们追求公平、正义的传统文化已扎根于国人心中。客观地说，这种文化对于中华文明的进程，无疑起到了积极的推动作用。但是，它也有着时代的局限性，这种局限至今影响着中国民众的社会生活。
从信访角度重新审视电影《秋菊打官司》的故事，可以发现基层民众信访法律文化的几个特点。
首先，是难以割舍的“面子”问题。
用秋菊的话说：“村长必须给我家庆来道歉”。秋菊不断地上访，不断地要求维护自己及家人在村中的形象（尊严），而村长不断地抵制秋菊的“道歉要求”，不断地给秋菊难堪，甚至辱骂，但他从未阻止过秋菊上访，为什么，在村长的内心也有一个“面子”问题，你“告”我不成，我在村中就有面子。表面上，秋菊对“权利”有着明显的也很让人赞叹的主体意识，但更多的，秋菊只是一种从人格和尊严，甚至为了从一口气出发，去争取自己理想的结果。
其次，是息事宁人的妥协精神。
秋菊为了争口气不断的上访，但她身边的村民，包括自己的丈夫、派出所的干警都一味地劝她不要撕破脸皮和村长做对，不要得罪村长和政府“官差”。并劝说秋菊为了村长道歉花费那么大的成本不值，应该大事化小，小事化了，息事宁人，甚至大多数村民对秋菊的行为给予了嘲讽的态度，认为那样做真不值得。
再次，是追求公正的法律精神。
电影中“民告官”的行为，在法律上，国家已经颁布了《行政诉讼法》，但老百姓对这部法律的认识还相当贫乏，可秋菊相信，“恶”总应该受到“罚”，相信总有一个公正、客观的解决结果。秋菊主张权利保护，法律体系也随之启动了保护程序。公民要求“惩恶”，那么法治的要求必然是法律面前人人平等的适用，不管你是不是“村长”，是不是“公家的人”，是不是长辈。
从《秋菊打官司》我们还可以看到在迈向现代化的今天，信访法律文化还存在着迫切需要解决的几个问题：
第一，民众法律意识尚未普及。法律心理是信访文化法律意识的初级阶段，作为个体的法律心理具有多变性和多样性的特点，是法律的表面的、直观的、片面的主观心理反映，而作为民族的法律心理则具有相对稳定性，一个民族的法律心理是通过法律传统锻造，日积月累的结晶，形成民族法律意识中的“超稳定心态”。信访说到底是公民的权利表达，虽然在内容和形式上存在着差异，但民众信访的法律心理却是惊人的相似。改革开放以来，我国在法律上已经制定了一系列诉讼制度，赋予公民正当的诉讼权利，但是，长期积淀于民众心理中的无讼心理阻碍了这种诉讼制度的充分实现。中国人的传统心理是，打官司是丢面子的事情。在这种“无讼”心理的支配下，人们宁愿寻求行政领导主持公道也不愿打官司。影片中秋菊的丈夫及多数村民都是这个心理，认为告状是很不得体的作为。因此，信访特别是涉法信访反映了当事人崇信法律、依法办事的现代法律意识尚未完全确立，这既是传统信访文化遗留的影响，更是法律虚无主义的恶果。建设社会主义法治国家，我们必须加强普法宣传和引导，以促进公民现代法律意识的确立。
在思想意识、文化层次相对落后的乡村，老百姓对自己的权利保护总是相对片面的。因为他们对法律的认识仅局限于表层。影片中，秋菊打官司，法院受理后，按程序，公安局应该首先成为被告，作为其法人代表的公安局长也应该出庭做审，但是秋菊却不愿意，因为她认为公安局长是一个大好人，一直在帮助她，甚至还用小轿车搭载了秋菊，用她的话说：“我告的是村长，不是局长，局长出庭，我就不去”。影片的最后，村长被公安局带走，秋菊一时手足无措，望着远逝的载着村长的警车，一脸茫然：“我只是要个说法，没有说要让公安局抓人啊。”我们在看到秋菊纯朴与善良的同时，更为她的法律意识误区而深深叹息。
第二，国家信访法律制度尚未完备。法律制度是构成社会法律生活的核心内容。党的十一届三中全会以来，我国立法工作取得了重大进展，但是社会主义法律体系还需要进一步完善。尤其是加强信访立法已经迫在眉睫。稳定是发展经济的前提，可是现实生活中，许多“秋菊”有这样、那样的诉求要通过信访来解决，对于他们的上访，却缺乏一套健全的法律来规范，显然与现代社会的发展很不相称。
信访制度在近些年来一直是备受社会各界关注的问题，当今的中国社会处在经济高速发展的过程中，伴随着经济的高速发展，以及社会保障制度的不完善，社会各阶层的矛盾与利益冲突日益尖锐，随之而来的就是逐渐增多的信访活动，并连续11年持续上升，在2003年形成了一次较大的信访洪峰，根据学者于建嵘的研究，2003年全国党政信访部门共受理1 272.3万人（件）次公民来信来访，比上年上升4.1%，其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%，国家信访局受理公民信访量上升了14%；全国党政信访部门共接待公民集体上访的31.5万批次，712万人次，分别比上年上升了41%和44.8%，其中50人以上的集体上访批次和人次分别比上年上升33.3%和39%，单批集体上访人数达800余人，创单批次进京上访人数的最高记录。2004年第一季度，国家信访局受理公民来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%[1]。在北京，来自各地的信访大军每天聚集在“国家两办”以及公安部、最高人民法院和最高人民检察院周围，甚至自发的聚集成东庄等“信访部落”。而且随着大量的群众集体访、重复访和赴京访的产生，严重影响了北京和周边地区的社会稳定，使我国的信访制度逐渐走入了尴尬的境地，也引发了大批学者对信访制度的研究和讨论，并促使国务院于2005年重新发布了新《信访条例》，以期能够改变信访目前的尴尬处境。加强对信访问题的研究，创新信访工作理念，完善信访立法是当前理论界和信访工作者需要共同完成的课题。
第三，群众信访法律行为尚欠理性。法律行为方式是人们法律意识最本质的反映。法律意识、法律制度等各个层面的法律文化始终都要以人们的法律行为来表现的。从“秋菊”们的信访来看，由于他们法律意识的薄弱和不足，信访的法律行为方式也各异，大多数的“秋菊”都是按程序逐级向有关部门反映问题，而少数一部分则在信访中因反映问题没有及时解决，行为偏激，出现了请愿、游行、静坐等过激行为。另外，公民信访缺乏法律理性，从鸡毛蒜皮的邻里纠纷到人命关天的大案，从交易合同纠纷到投诉政府损害公民权益，许多本该通过法律程序解决的问题却涌向各级信访部门，原因虽然是多方面的，但是凸显了公民作为社会法律人法律行为方式的错位和主体性现代法律意识的缺失。因此，信访的法律制度需要进一步完善和修补，信访工作制度和机制亟待丰富和发展，信访工作人员的素质有待进一步提高。要形成全社会都关心公民的诉求，都关注群众信访的氛围，为公民提供一个高效、法治、公平的信访环境。
二、和谐信访的构建
1.和谐信访工夫在信访之外
群众为什么上访？群众反映的问题为什么那么难以顺利解决？信访为什么会有那么多的工作量？为什么群众信访找的最多是政府？信访只能在工作中去解决吗？上述问题的答案需要我们去思考。
众所周知，我们各级党委政府都建立了信访工作领导责任制和责任追究制，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。所以，笔者认为，一些领导干部不注意克服工作上可能引发群众上访的主要根源是责任心问题，是执政理念、服务观念的问题。
由于执政理念、服务观念的扭曲，导致一些领导干部处理信访工作上的错位，有的不是通过真心地做群众工作，把群众反映的问题解决在基层，而是通过干部责任包干搞“人海战术”，甚至动用警力围堵“劫访”。虽然都能达到控制上访量，但围堵的做法是被动消极的，不是解决信访问题的根本办法，真心实意做群众的工作，解决群众实际问题才是解决群众信访的正当渠道。所以，要解决信访问题，不仅要练好信访工作内功，更要把工夫下到信访工作之外。领导者要牢固树立群众观念，时刻注意“群众利益无小事”，尤其是想问题做决策时，多考虑考虑群众“拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”，科学理政，依法行政，从严治政，不断增强决策的民主化科学化水平，防止因政策措施制定不当和执行政策走样而引发群众上访，从源头上杜绝办事不公、违背民意、损害民利甚至与民争利等现象的发生，这比出现问题群众找上门来才重视才下工夫解决更积极、更主动、更有效。
笔者供职的西安市临潼区在此方面具有成功的范例。2006年临潼区重点工程项目西临城市快速干道拆迁工作开始实施，为了确保工程的顺利开展，坚持以人为本，依法拆迁，从临潼的实际出发，走群众路线，清理思路，认真调研，组建了一支精干务实、廉洁、高效的工作队伍，要求每个工作人员“人人懂政策、人人知实情、人人明目标、人人有责任”。在具体工作中，依法科学合理的制定了《拆迁安置工作方案》，并将政策公开透明，深入宣传到每一户被拆迁群众中去。在拆迁中，严格程序操作，协力攻坚克难，于2006年6月至12月顺利完成了西临城市快速干道城区段拆迁安置工作任务，树立了临潼城市拆迁安置上零投诉的成功范例，取得了良好的社会效果。
2.实行信访法治化
公民的政治参与必须有畅通的、制度化的渠道予以保障，依据我国政治参与的社会主义性质和信访体制的现状，信访法治化建设已经成为迫在眉睫的任务。从建国到现在，对信访的性质、地位、作用、原则、程序等规定，仅仅限于条例或者文件当中，我国宪法上赋予的公民信访的合法性与现实中缺乏操作性之间的错位，使得信访工作前后、上下不一致，也使得信访受理部门基本上处于“名不正，言不顺”、工作也是“批批转转”的情形中。因此，应尽快改变信访制度单纯依靠规定、条例和政策来调节的现状，实现信访制度的法治化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法治化轨道，从根本上改变目前信访工作的尴尬局面，进一步维护信访者的合法权益。
首先，要强化信访法律意识。信访法律意识对信访法治化有一定影响。主要表现为：信访法律意识是依法信访的必要条件。信访过程中，有关人员缺乏良好的法律意识，就不能准确有效地实施信访活动，会给社会政治稳定造成损失。另外，信访法律意识是信访人依法信访的有效保证，信访主体具备相应的法律知识，对法律有正确的认识和评价，就能形成良好的守法心理结构，从而自觉地守法护法。
在信访法治的建立过程中，要加强信访法律文化的建设，针对不同对象进行法制宣传，普及信访法律知识，使信访主体人人知法，个个守法。要重视对信访工作人员进行培训教育，提高他们的法律素质，使他们能自觉地按照法律法规开展工作，努力提高信访工作效率。要倡导执法必严、违法必究的风气，强化人们的信访法律意识。
其次，要强化监督机制。加强对国家权力部门办理群众信访事项的监督，是信访制度法治化的重要组成部分。首先，要加强和改进人大、纪检、行政监察的监督体制，切实保障他们的监督职能；其次，要完善舆论监督机制，充分发挥舆论监督的独特功能，可以通过制定有关新闻方面的法规，使之具有法律效力；再次，要进一步强调信访工作的公开性原则，树立信访工作机构的透明形象，使群众了解信访程序和规则，接受群众监督；最后，要加强对信访工作人员违法乱纪行为的查处力度，铲除腐败，使信访工作人员真正代表广大人民群众的利益，全心全意为人民服务。
再次，对过度主张权利进行规范。严格执法，依法处理信访事件，依法规范信访秩序，是实现信访工作法制化的关键环节。对借信访之名无理取闹、纠缠领导、扰乱秩序的信访人，或少数不以反映和解决问题为目的，故意组织、煽动群众上访并借机闹事的人员，要依据有关法律法规，视情节轻重，分别给予批评教育、行政处分或治安处罚，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
最后，要加强信访考评机制。中央和各地方对信访特别是上访进行的考评制度，客观上是为了督促各地政府把工作做好，解决好群众的信访问题，尽量把不稳定因素解决在基层。但是，它在主观上却使地方政府在对待上访这个问题上陷入了“两难”境地。而且，地方政府官员如果从自身升迁的角度考虑，就会想办法把上访控制在本地区范围内，阻止群众越级上访。因此要真正做好信访工作，维护公民的合法信访权益，除了各地各部门把工作做好做实，让百姓真正满意，减少上访事件以外，还必须改革现行信访考评制度，不能单纯地把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的一个依据，应对各地的上访情况进行有效监控和掌握，督促各地积极解决上访反映的问题，以问题最终解决的数量和质量为依据去考评官员。这样，不仅维护了信访者的合法权益，也对各地政府及信访受理部门起到监督作用。
3.实现信访工作信息网络化
事实证明，信息的不对称，是阻碍信访制度发挥效用的重要原因。信访本身就是百姓反映问题，寻求解决的重要渠道，这种民众心声的表达渠道不但可以服务百姓，也可以对于政府以及官员的行为进行监督和规制。所谓的上传下达政令畅通，政通人和。而在传统的信访工作中，因为百姓面对的仅仅是接待的信访工作人员，而不能直接接触解决问题的部门相关人员，因而对于信访工作人员是否会安排处理自己的问题，安排了相关部门解不解决，能不能很好的得到解决，均存在严重的不信任。而同样是因为信息的不对称，造成了层层信息大打折扣，问题得不到很好的解决，而责任的归属以及相应的奖惩不能落实，使得政府的不作为更加肆无忌惮，形成恶性循环。
同样以临潼区为例，它可以说是基层信访的缩影。为了推动信访工作的开展，临潼区在全国率先建立了信访信息化平台。为了实现信息最大程度上的透明和传输的便捷，临潼区建立了覆盖所辖全部23个乡镇的信访信息平台系统。每个乡镇的信访接待室均配备了电脑、摄像头以及麦克风等设施。电脑间全部实现了联网，通过与科技企业合作开发的信息平台管理软件，实现了对各个乡政府信访接待的情况的时时调控，也通过信息技术的手段使信访人与分散在各处的相关处理部门有了沟通的可能。同时，信访信息平台还可以实现对信访问题的信息化处理，凡是需要的人员，均可以通过调阅电子文档的形式，调取相关的材料，避免了传统档案带来的不便和人为障碍。而且，上级部门通过信访信息平台可以有效地监督下级部门的工作情况。
截至目前，临潼信访的趋势较前明显下降。2007年的前10个月，共接待群众来信来访1923件次，其中来信403件，来访432件1520人次，比去年同期下降33.4%。可以肯定地说，信访工作只要针对客观形势的需求，措施不断完善、加强是可以得到有效控制的。
随着信息网络技术的发展、运用和普及，信访工作也应搭上信息网络技术的快车，积极改进工作方式，推进自身信息化建设。现在不少地方的信访受理部门都在互联网上建立了信访工作网站网页，公民要参与信访，直接在网站上进行登记，填写表格即可，不用再亲自写信或走访，节省人力和物力。因此国家信访部门应建立一个全国信访信息数据库，构建全国信访信息网络系统，形成上下互动、统一管理、资源共享、公开透明的信访工作格局。
收稿日期：2007-02-10