区域政府间合作的理论基础分析，本文主要内容关键词为：理论基础论文,区域论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2009)04-0065-05
区域政府间的竞争与合作是区域政府间关系的两方面内容。区域政府间的竞争有助于促进区域经济结构的调整，促进思想解放和制度创新，促进政府管理能力的提升和政府职能的转变，但区域政府间的恶性竞争往往也会引发地方保护主义，出现重复建设的行为，从而阻碍资源的合理流动，造成资源浪费。区域政府间竞争中的恶性规制竞争行为破坏了市场公平竞争的秩序；恶性的税收竞争、“倾销式”的土地价格大战等不当的价格竞争，影响了市场对资源的配置。因而如何加强区域政府间合作，以克服政府间恶性竞争所带来的负面影响，促进区域经济健康发展，成为了众多学科关注的热点问题。理论问题的研究需要建立在坚实的理论基础之上，行政管理学中政府间关系理论、区域经济学中的政府干预理论、国际贸易原理中的比较优势理论、公共经济学中关于公共物品供给低效率的模型化分析以及系统理论、相互依赖理论、协同理论等都对区域政府间合作的研究奠定了坚实的理论基础。
一、基于政府间关系角度的区域政府间合作的研究
对区域政府间合作的研究可以追溯到对政府间关系的研究。政府间关系这一概念的提出最早源于20世纪30年代。1937年，美国学者克莱德·F·施耐德(Clyde.F.Snider)在《美国政治学评论》上发表了《1935-1936年的乡村和城镇政府》一文，最早提出了“政府间关系”(Intergovernmental Relations)这个名词。1953年，美国国会成立了“政府间关系”临时委员会，随后创立永久性的政府间关系委员会，为协调政府间管理提出了大量的研究成果和政策建议。
20世纪60年代，随着政府管理实践的发展，西方学者逐渐意识到政府间管理问题的重要性。美国学者安德森(W.Anderson)立足于美国联邦制，指出政府间关系是“各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及它们之间的相互作用”。有的学者认为政府间关系发展到了一个新的阶段，即处于政府间管理的时代[1]。而政府间管理必然包含着地方政府间横向关系协调问题。
美国著名行政学者罗森布罗姆指出，“联邦主义需要两种类型的协调与合作，其一是联邦政府与州政府之间的合作，其二是各州政府之间的合作”[2](P131)。另外，在美国的政治实践中，在地方政治层面上，一直存在着关于“超级地方主义”(主张多中心的分散治理等，关注政府的效率、效力和责任心等问题)和“巨人政府”(主张造就统一的、强有力的、管理整个地区的都市政府，关注市民文化的健康和社会公平)两种理论的争论[3](P371-378)。尽管其解决问题的思路更多的集中于政府组织规模和行政区划调整，但其争论的焦点实际上就是大都市地区治理中地方政府间横向关系协调问题。
随着我国改革的深入，20世纪90年代，国内学者开始对政府间关系进行研究。1998年复旦大学林尚立教授出版了《国内政府间关系》一书，他认为政府间关系主要是指“各级政府间和各地区政府间的关系，包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间的关系和横向的各地区政府间关系”。在我国条块分割的传统体制下，政府间关系也指政府内部各部门间的关系。
谢庆奎教授在《中国政府的府际关系研究》一文中指出“府际关系，就是政府之间的关系”，包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。政府之间关系的内涵首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。谢庆奎教授认为，各地区政府之间的府际关系的发展趋势，正由冷变热，由单一性向多样性变迁，由垂直联系为主向横向联系为主转变。
厦门大学陈振明教授主编的《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》一书中明确了政府间关系的主体是一级政府而非政府部门，而且提出了政府间关系网络化的发展趋势。陈瑞莲教授将地方政府横向关系纳入区域公共管理的研究体系中。张紧跟博士在其《当代中国地方政府间横向关系协调研究》一书中将交易费用理论与组织间网络理论引入地方政府间横向关系的研究，对地方政府间横向关系的协调进行了较为深入的研究。
刘祖云在其《政府间关系：合作博弈与府际治理》一文中对政府间关系提出了“十字型博弈”的解释框架。认为政府间关系既不仅仅是纵向的上下级政府间关系，也不仅仅是横向的同级政府间关系，而是一个“十字型”的关系模式。在现实的政府间博弈关系中，处于中心位置的不是中央政府，而是处于各个“十字型节点”的地方政府。刘祖云认为，政府间关系以及关系治理的目的是促进政府间合作。
综上分析，政府间关系有纵向和横向之分。其中政府间关系的纵向体系可以理解为一种命令服从的等级结构，而横向关系则可以设想为一种受竞争与协商的动力支配的对等权力的分割体系[4](P162)。政府间横向关系涉及政府间竞争关系与合作关系两方面的内容，形成区域政府间的合作机制是协调区域政府间关系的有效途径。政府间关系理论明确了区域政府间合作的性质和作用。
二、基于比较优势理论的区域政府间合作理论
比较优势理论主要由英国经济学家亚当·斯密的绝对优势理论和大卫·李嘉图的相对优势理论构成。亚当·斯密的绝对优势理论从国家之间生产成本的绝对差异揭示国际分工的产生。亚当·斯密认为，各国专业化地生产本国具有绝对成本优势的商品，并相互进行国际贸易。这样的分工和国际贸易可以促进劳动生产率的提高和国民收入的增加，对参与各方都有利。但绝对成本理论有一个明显的缺陷，那就是没有说明无任何绝对优势的区域如何参与分工并从中获利的问题。
大卫·李嘉图在其1817年的著作《政治经济学及赋税原理》中提出了相对优势理论，以劳动价值论为基础，用两个国家、两种产品的模型，解决了这个斯密无法回答的难题。大卫·李嘉图认为，由于两国劳动生产效率的差距在各商品之间是不均等的，因此，在所有产品生产上处于绝对优势的国家和地区不必生产所有的商品，而只应生产并出口有最大优势的商品；而处于绝对劣势的国家和地区可以生产劣势较小的商品。这样，彼此都可以在国际分工和贸易中增加各自的利益。相对优势理论可以简单概括为，“两利相权取其重，两弊相权取其轻”。比较绝对优势理论和相对优势理论我们可以发现，绝对优势理论实际上是相对优势理论的一种特例。
在李嘉图提出比较优势理论100年后，瑞典经济学家赫克歇尔和俄林提出了要素禀赋理论。从各国生产要素丰腴或稀缺的角度解释了国际贸易产生的原因和商品的流向，为国际分工原则提出了更为具体的方向。要素禀赋理论的核心思想也是比较优势理论。
比较优势理论对于国际分工和国际贸易的分析同样适用于区域分工和区域贸易问题的研究。区域间生产成本和资源禀赋的差异显现出区域优势，导致区域分工。区域合作是区域分工的结果，又是区域分工的前提。没有密切的区域合作，也就没有区域分工的深化和发展[5](P199)。比较优势理论是区域政府间合作的研究的重要的理论基础，明确了区域政府间合作的内容和方向，对指导区域政府间合作具有重要的意义。
三、基于系统理论的区域政府间合作研究
系统理论的基本思想就是系统思想，它把一定环境中由若干相互联系与作用的要素组成的具有相应特定结构和功能的要素集合看作一个有机整体，并全面、开放、持续、发展和动态地看待这个整体和有关问题。系统理论的基本原理主要有：整体性原理、联系性原理、有序性原理、动态性原理、调控性原理、最优化原理。
系统理论告诉我们，在世界空间经济系统里，各国、各地区是相互依存和相互依赖的不可分割的整体。各区域都处在相互依赖的网络中而形成“系统”，使区域之间经济与社会不可能独立地发展，而必然地彼此依存和相互联系。因此各区域之间必须“协同”运作、共同发展，以获得系统原理中的“达到功能最优”、“整体大于各部分之和”等效应[6](P46)。以系统论的思想为基础，美国经济学家理查德·库帕和德国科学家赫尔曼·哈肯分别提出了相互依赖理论和协同学。
1968年美国著名经济学家理查德·库帕出版了《相互依赖经济学：大西洋社会的经济政策》一书，首次阐述了国际间相互依赖的理论。库帕认为，相互依赖是指一个国家的经济运动对另一国家的经济运动双轨的、相互的作用与影响程度。这种依赖是双方面的传递或相互依赖，而不是单向传递或片面依赖。依赖的程度千差万别，但没有一国完全依赖它国，也没有一国完全独立。西方国家的一个中心问题是如何“在享受由不受限制的广泛的国际经济合作所带来的多种好处的同时，保持各国追求合理经济目标的最大目标”。因此，库帕建议采用多层次的合作，通过建立国与国之间相互信任等办法来适应国际关系发展所出现的这一新变化。相互依赖理论为研究国内区域政府间合作提供了理论依据。对一国而言，地区与地区之间的经济社会发展不是独立的，而是彼此依存、相互联系的。区域政府间加强合作无疑对地区经济发展具有极其重要的作用。
协同学是德国科学家赫尔曼·哈肯在20世纪70年代创建的一门新兴的交叉学科，它是研究开放系统通过内部的子系统间的协同作用形成有序结构的机理和规律的学科，是自组织理论的重要组成部分。所谓“协同作用”就是系统内部各要素或各子系统相互作用和有机整合的现象。协同理论中的所谓“自组织”就是系统自身所具有的，能使系统从不平衡状态恢复到平衡状态的能力。这种自组织能力赋存着一个系统从无序到有序的转变机制和驱动力量[6](P37-41)。协同学对我国区域经济协同发展及区域政府间合作具有较强的指导意义。协同学和自组织理论所指的系统是开放的系统，我国各地区及其政府只有相互开放、相互合作、协同发展，才能使无序转化为有序，使整体与局部效益同步走向最佳。系统理论、相互依赖理论、协同学都从理论上对区域政府间合作的必然性进行了分析，揭示了区域政府间合作是区域经济发展的必然趋势和要求。
四、区域经济学关于区域政府间合作的分析
区域经济合作，是不同的区域在商品、劳务、资金、技术和信息等开发过程中，彼此相关和相互依赖的各经济单位或组织之间，为了获得较高的经济利益，在互利的基础上，通过一定的合同、协议或章程，组织起来的各种联合体和建立起来的各种经济联系[5](P204)。区域经济合作的主体有政府、企业以及非政府组织。对于区域间合作产生原因，区域经济理论认为，由于生产要素的不完全流动性、经济活动的不完全可分性和空间距离，形成经济活动的空间分异。区域之间在自然条件、人口数量和质量、资本和技术、组织和管理等发展要素上存在不同程度的差异，在此基础上形成区域分工，分工则奠定了地区间经济联系的基础和前提。
区域经济学认为，区域经济合作的客观基础包括两个方面：一是自然基础，涉及区域经济差异的形成和演化；区域差异是指不同区域之间在自然资源、环境和其他生产要素禀赋、经济发展结构与水平等方面的不同。区域差异是区域合作的基本前提，区域差异集中体现在自然差异和历史差异两个方面。早期的区域经济合作主要是以自然差异为基础，即使是技术高度发达的现代社会，自然资源与环境的差异同样是导致区域经济合作的基本前提。历史差异包括区域劳动力、资本、技术与发展水平的差异，此类差异是历史发展的结果，也是区域经济合作的重要原因。二是经济基础，涉及区域经济利益最大化和整个经济体系利益的最大化。即通过区域合作达到实现本区域利益以及整体系统利益增进的目的。区域利益是区域经济合作的内在经济动因[5](P206-208)。
随着区域经济系统的不断运动，经济资源的空间配置在动态上表现为经济资源的空间推移，历史和现实表明，其运动轨迹是在极化效应和扩散效应的作用下向着优势区位寻优推移。而要实现经济资源的空间合理配置，区域间必须是一种相互开放、相互合作的状态。通过区域经济合作，可以实现要素的优化组合，促进区域资源的优化配置，推动区域经济的发展。区域经济理论关于区域发展要素及其流动、区域差异以及区域分工和合作的分析，明确了区域政府间合作的客观基础和作用。
五、公共经济学关于区域政府间合作的探讨
公共经济学是从经济学的角度来解释、分析和规范政府职能和作用的科学。它将政府部门也视为追求自身利益最大化的“经济人”。公共经济学理论中，通过哈丁的公共用地悲剧，“囚徒困境”博弈以及奥尔森的集体行动逻辑，对公共物品供给低效率进行了模型化的分析[7](P178-179)，从而也为区域政府间合作必要性和重要性的研究奠定了理论基础。
(一)公共用地悲剧及其合作思想
公共事物悲剧最早可以追溯到古希腊哲人亚里士多德的断言：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”具体分析这一断言并使之成为公共选择分析模型的是加雷特·哈丁。他于1968年在美国著名的《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》一文，提出了著名的“公共用地悲剧”理论。在此理论中，他设想了一个向一切人开放的牧场，其中每个牧羊人的直接利益的大小取决于他所畜牧的牲畜数量的多少。当存在过度放牧问题时，每个牧羊人只承担公共用地退化成本的一部分，这时就会出现所有人都追求各自的最大利益的现象。这就是悲剧所在，在信奉公共事物自由的社会中，每个人均追求自己的最大利益，公共事物中的自由给所有人带来毁灭性的灾难。哈丁的理论蕴含的合作思想在于：在公共管理领域，区域政府作为区域利益主体，为避免“公共用地悲剧”的发生，必须要增强区域政府间合作。
(二)囚徒困境及其破解
囚徒困境是博弈论的经典案例。它出于英国作家W·塔克的一篇小说。描述了两个犯罪嫌疑人共同犯罪而被警方拘捕，并对两人分别审讯。如果两人均不招供，根据现有的证据两人各判1年，如果其中一人招供而另一人不招供，招供者将从轻处罚，判3个月，不招供者将从重处罚，判10年；如果两人均招供，则各被判8年。在两个犯罪嫌疑人可选的方案中，集体理性的选择应是两个囚徒均不招供，但在经济人对于个人利益最大化的追求下，不管对方是否招认，自己都招认则成了最优的选择。因而最终的结果是两个囚徒均招认，这一均衡点是对博弈个体最理性的选择但对全体来说是最不理性的选择。囚徒困境的破解在于能够重复博弈，即当两个囚徒在不断被审讯、判刑过程中，发现共谋的收益大于原先的“理性”选择时，将会作出合作的选择。但在重复博弈中意味着已造成了严重的损失。
它包含了这样的含义：公共事务需要有关当事人精诚合作，但由于在完成过程中，存在着个体成本和个体收益不对称性的问题，在这种利益格局下，有关当事人的博弈结果就是大家都不精诚合作，最后导致公共事务无法解决。通过区域政府间合作将能够减少由于不断重复博弈所造成的损失，从而有效地解决区域间的各项公共事务。
(三)集体行动逻辑及其启示
奥尔森在他所著的《集体行动的逻辑》一书中，以任何一个人追求他们个人的福利为参照，对促使个人追求他们共同福利的困难性作了一个与“囚徒困境”博弈密切相关的考察。他认为，集体行动的逻辑就是个人理性不是实现集体理性的充分条件，其原因是理性的个人在实现集体目标时往往有“搭便车”的倾向。集体行动的可能性只有在特定的条件下才存在，即组成集团的人数足够少，并且集团内存在迫使或诱使集体利益的选择性刺激机制，在这种条件下“搭便车”倾向会得到遏制。例如，在人数较少的社区中某一成员虽然因为“搭便车”享受了短期利益，但他会失去社区成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑，社区成员“搭便车”的动机就会大大减弱。集体行动逻辑为构建区域政府间合作组织，形成区域政府间合作的激励机制和约束机制提供了有益的启示。
上述理论分析表明，当一个社会中每个个体都只是为自身利益打算时，即使大家都遵守社会规则，个体的行为并不一定符合集体利益和社会利益，甚至不一定能实现个体的最大利益。公共经济学认为，政府也是追求自身利益最大化的“经济人”，由于有限理性、信息不对称等因素的影响，极有可能出现地方政府个体理性与集体理性的矛盾而导致利益主体之间合作的失败，在这种情况下，加强区域政府间关系的协调，构建合作共赢的机制可以起到弥补“市场失灵”的效果[8]。埃利诺·奥斯特罗姆通过实证研究认为“在一定自然条件下，面临公用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情况的结构”[9](P98)。所以，促进地方政府间合作是协调地方政府间矛盾，走出“公用地悲剧”和“囚徒博弈困境”的必然选择。
综上所述，不同的理论从不同角度对区域政府间合作的性质、合作的内容、合作的基础及合作的必然性和重要性进行了分析。可以说，区域政府间合作既是经济发展的客观规律，也是地方政府实现科学发展，构筑和谐社会的内在要求。