基于审计视角的地方政府性债务管理探讨，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方政府性债务管理的主要问题
（一）多头管理且管理有效性不足。
地方政府性债务管理主体存在多头现象，主要表现为：地方财政部门只能管理部分政府性债务，大部分政府性债务存在于政府其他部门和国有独资或国有控股的融资平台公司。地方政府虽然是直接或间接的债务主体，却难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，难以控制债务存量和债务资金的使用效果。地方政府对债务资金无法真正实施系统有效的管理。特别是地方政府通过融资平台公司从银行获得贷款，因其贷款银行较多，即使从银行角度，也难以掌握地方政府总体债务规模和政府担保承诺情况。由于管理主体多头和管理有效性不足，在很大程度上加大了地方政府性债务由财政风险转化为金融风险的可能。
（二）统计口径差异直接导致债务规模不清。
长期以来我国对地方政府性债务的统计仅限于对政府承担的直接债务和担保债务，事实上，地方政府承担这方面的债务是少之又少。第一，地方政府对可能存在的大量债务，如BT（建设-回购）或BOT（建设-经营-移交）融资形成的债务在统计上并没有明确的定义：对那些虽然在法律上政府不承担偿债责任的债务（如政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借），一旦债务人出现债务危机，可能需要地方政府承担救助责任的债务（或有债务）更是没有考虑在内。第二，地方政府各部门或单位对地方政府性债务管理存在各自为政现象，客观上形成了各类债务实际管理上无法统一口径。
（三）缺乏防范债务风险的法律法规带来的财政风险。
众所周知，各种形式的地方政府性债务是导致地方财政风险的重要原因，特别是一些隐性的、或有的债务。而目前我国缺乏保障及时偿还地方政府性债务的相关法律法规与制度。中央财政又是地方财政的“隐性担保人”，地方财政风险具有向中央财政风险传导或转化的内在机制。因为缺乏相关法律法规，不能依法采取措施防范地方财政风险，最终将可能影响到中央财政的正常运行和国家经济安全。
（四）偿债意识缺失导致过度的举债行为。
地方政府部门缺乏偿还地方政府性债务的意识，直接导致一些地方政府会超财力举债。具体表现在：第一，地方政府在举债时，不是根据地方经济发展战略和可用财力来合理确定政府性债务规模，而是通过盲目举债方式来发展地方经济，提高地方政府绩效。第二，由于各级地方政府性债务管理者缺乏债务风险意识，他们既不考虑债务规模是否合理，也不考虑债务到期如何偿还、债务逾期如何处理等现实问题。随着偿债数额的逐年累积，偿债资金越来越难以保证，政府面临的偿债压力就越来越大。第三，地方政府在应对还贷压力时，偶尔采取一些过激办法缓解偿债压力，如通过融资平台公司先行垫付或“借新偿旧”的方式暂渡难关。
二、加强地方政府性债务管理的对策建议
（一）建立健全与地方政府性债务管理相关的法律法规。
1.以法律的形式赋予地方政府适当的举债权。现行的法律法规不允许地方政府直接融资，各级地方政府只有通过合法的政府融资平台公司或者以政府担保的形式来解决地方经济发展和城市建设中的融资难题，由此带来了一系列地方政府性债务的监督和管理问题。那么，与其让现实中不可或缺的地方政府债务以不规范的形式存在，使其失去有效的监督和管理，还不如尊重客观事实，让地方政府的举债行为合法化、合规化。
2.规范地方政府性举债行为，制定统一核算和统计制度。针对地方政府性债务核算和统计问题，建议国家相关部门尽快制定全国统一的核算会计制度和统计制度，把地方政府性债务的核算和统计工作纳入债务主体的日常会计核算和统计工作中来，以便如实反映债务来源、变动、偿还等具体情况，并要求在债务主体的财务报告和统计报告中披露债务来源、变动、偿还等情况，确保地方政府性债务相关数据的真实性、完整性、准确性和合法性。
（二）赋予地方财政部门对地方政府性债务的统一监管权。
赋予地方财政部门对地方政府性债务统一管理权，不仅要明确财政部门在地方政府性债务管理中的主体地位，更要加强其统一归口管理的权力。严禁除财政部门以外的政府各部门各单位直接举债或间接承担偿债责任，必须扭转过去那种多头举债、分散使用、财政兜底的不良局面。在财政部门内设专门的机构，配备专业的管理人员；严格监督各级地方政府部门和单位关于地方政府性债务会计核算制度执行情况：建立科学的地方政府性债务风险评估指标体系，以对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态、实时的评估和监测。
（三）加强地方政府性债务的全过程动态监管。
各级地方政府应严格遵循“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，建立地方政府性债务全过程动态监管体系。
1.举债之前做好三个方面的管理工作。一是政府层面。合理评估地方的经济发展状况、地方财政收支形势和政府性债务存量状况，制定出与政府偿债能力和政府可用财力增量相适应的地方政府性债务增量的中长期发展规划，控制地方政府债务总体规模，建立债务风险预警机制。二是债务主管层面。建立完善规范各类债务的举债审批程序，对各类债务进行事前充分的科学论证，建立举债项目评估咨询制，必要时进行举债听证，杜绝盲目举债和短期效益举债。三是债务主体层面。要制定科学合理的地方政府性债务资金的收支计划和切实可行的偿债计划。
2.举债之后加强债务事中动态监管工作。一方面，财政部门要做到对债务项目实施情况进行实时跟踪审计（事中审计），以便在发现问题时能够提出合理化建议；另一方面，债务主体单位要随时反馈债务资金到位情况、使用情况和还本付息情况，以便掌握和预防债务风险，做好债务资金的日常监测和报告工作（事中管理）。
3.实施债务项目建成后的评估制度。债务项目建成后无论是债务主管单位，还是债务主体单位都要对债务资金政策相关性、债务资金使用效率性、效果性、经济性以及环境影响和可持续性等进行后评估，为今后同类型举债提供必要经验与借鉴。
（四）建立健全地方政府性债务偿债准备金制度。
强化地方政府性债务风险防范意识，建立健全地方政府性债务的偿债准备金制度是必由之路。偿债准备金是预算内专项用于地方政府债务的清偿。地方政府可以总预备费的形式建立一笔稳定可靠、逐年滚存的偿债准备金，专门用于地方政府性债务的清偿。偿债准备金主要来源于年度预算安排、财政结余调剂和债务投资项目效益一定比例的划转等。
（五）加强地方政府性债务跟踪审计监督。
地方政府审计部门要加强对地方政府性债务的跟踪审计工作，把地方政府性债务审计工作纳入当年审计计划和地方政府经济责任审计范畴，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。同时要积极探索地方政府性债务跟踪审计方法和技术，对未按规定举债、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按规定偿还债务资金等情况，要实行严格问责制度，直至追究单位和人员的行政责任、经济责任和法律责任。
三、完善地方政府性债务的审计评价体系
（一）地方政府性债务审计的定性评价。
1.安全性评价。地方政府性债务安全性评价主要考虑两个方面的风险：一是偿债风险，即地方政府资不抵债导致的风险，它会增加支付到期债务本息产生困难的可能性。二是流动性风险，即虽然地方政府的资产总额大于负债总额，但由于地方政府资产缺乏流动性，在需要偿还债务本息时面临的变现困难，或者不能在适当或期望的价格上变现的风险，仍然可能导致地方政府到期无力偿还债务的本息。
2.可持续性评价。地方政府性债务的可持续性是指基于某些经济约束条件，根据经济发展需要，考虑多种经济要素协调性的地方政府性债务的长期发展战略和模式。只要地方政府的机动财力能够支付未来年度的债务本金和利息，这种借款行为就是有效率和安全的，也是可持续的。
（二）地方政府性债务审计的定量评价。
在地方政府性债务审计评价工作中，我们可以将通行的地方政府性债务评价指标，构建成地方政府性债务风险预警体系，以此作为审计评价地方政府性债务风险的定量依据。
1.三个常规性审计评价指标。（1）负债率：主要反映地方经济总规模对地方政府债务的承载能力及地方政府的风险程度.在数值上等于债务余额与年末地区生产总值的比率。如负债率高于15%（美国规定州级政府负债率（州政府债务余额/州内生产总值）警戒线在13%～16%之间），表明该地区债务风险较高；如负债率低于15%，表明该地区债务风险较低。（2）债务率：反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力.在数值上等于年末债务余额占当年综合可用财力的比率。如债务率超过100%（从各国实践看，该指标大多在100%左右），表明该地区债务的风险较高；如债务率低于100%，表明该地区债务风险较低。（3）偿债率：反映地方政府当期财政收入中用于偿还债务本息的比重.在数值上等于当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率。如偿债率超过20%（国际常用的偿债率指标控制上限），表明该地区到期债务的偿债压力较大、风险较高；如低于20%，表明该地区的偿债压力较小、风险较低。
2.两个延伸审计评价指标。（1）逾期债务率：年末逾期债务额占年末债务总余额的比重。这个比率高，则表明政府已经出现了偿债困难，存在较高风险。（2）借新还旧偿债率：举借新债偿还债务本息额占当年债务还本付息总额的比重。这个比重高，则表明政府对举借新债偿还债务的依赖程度较高，存在较大的偿债风险。