国、地税机构合并：税收征管的现实选择，本文主要内容关键词为：地税论文,税收征管论文,现实论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为分税制改革的一项重要内容，从1994年开始，我国设立了国税、地税两套税务机构，分别履行对中央收入与地方收入的征管职能。10年来，国、地税机构分设对于组织税收收入，进行宏观调控，促进市场经济体系培育发挥了重要作用。但是，国、地税机构分设的各种弊端也暴露无遗，难以适应新的形势要求。
一、国、地税机构分设取得的历史功绩
（一）强化了税收征管和依法治税，促进了税收收入的高速增长，实现了中央与地方的“共赢”
机构分设改革充分调动了各级政府组织收入的积极性，极大提高了他们的征税努力程度。据统计[1]，1994～2003年，我国累计组织税收收入111018.01亿元，年均增长16.65%，为国家建设积聚了雄厚的财力。特别是1999年以来，国税收入年均增长22.07%，地税收入年均增长17.46%。同时，我国财政收入占GDP的比重由1994年的11.2%提高到2003年的18.9%，进一步趋向合理[2]。
（二）提高了中央税收入比重，增强了中央政府的宏观调控能力
机构分设以前，中央财政在很大程度上依赖地方上缴，分设后这种情形发生了根本改观。2002年，中央税收收入占总税收收入的比重达61.33%，中央本级财政收入占全国财政收入的比重为54.93%，比改革前1993年的22.02%提高了近33个百分点[3]，基本确立了中央财政在分配格局中的主导地位，有助于中央加强宏观调控。
（三）理顺了中央与地方的利益关系，加快了利益调整的法制化进程
分设后将维护国家权益、实施宏观调控及同经济发展直接相关的主要税种划分为中央税与共享税，按税种或比例划分收入，归中央的税收属中央所有，主要由国税机关组织征收，归地方的税收主要由地税机关组织征收，并以法律法规的形式予以明确，基本解决了改革前财权关系不清条件下的中央与地方之间的“互挤”“混库”现象，基本规范了中央与地方之间的利益分配关系，加快了利益配置的法制化进程。
二、国、地税机构分设的现实弊端
随着社会文明程度的逐步提高、市场经济发展的深入推进，税收执法工作成绩斐然.但在前进中也遇到了自身难以突破的体制障碍。
（一）协调难度大，征管效率低
国、地税两机构管理对象大致相同，许多共管事项难于协调。主要体现在对改制、合并、改组企业的企业所得税管理上，双方互不相让，争抢税源现象时有发生。在对违法案件的查处上，相互扯皮推诿，谁都不愿意行使管辖权，致使案件久拖不决，客观上放纵了违法行为，造成了很坏的影响。
另一方面，存在大量重复劳动，如税务登记、征管资料、信息处理、税收票证、税收宣传、政策咨询、税收科研等事项性质相同，但两机构各行其事，互不通气，造成了大量的资源浪费。
（二）投入大，征税成本高
英国古典政治经济学家亚当·斯密提出了赋税的“最小征收费”原则[4]，要求征收成本与入库税收收入之比最小；当代美国财政学家马斯格雷夫在其课税3原则中也提出了“应尽量节省征收费用和纳税费用”原则[5]。征税成本虽然与一国经济发展水平、税源分布状况、征收方式现代化程度、纳税人素质等因素密切相关，但在我国，两套机构分设无疑是造成征税成本过高的主要原因。研究表明[6]，1995年，我国仅预算内支出的征税成本就在5%以上，而同期美国的征税成本为0.6%.日本为0.8%，法国为1.9%，加拿大为1.6%。我国征税成本构成存在的问题有：(1)人员费用增长过快。全国税务系统在编人员总数由1993年的60万人增至1998年的100万人（不含各种类型的临时工）[7]，以年人均4万元估算，就需要400亿元经费，实际经费可能更高。(2)基建投入大。在任何一个设置税收征管机构的地方，都有相应的两套机构在运作。国、地税机构均按行政区划布局，各种征、管、查机构和办税服务厅设置雷同。据统计[8]，至2000年，国、地税机构数超过1000个的就有河南、河北、四川、山西等省份，直接大幅度加大了税收成本。(3)信息化建设费用高。近年来，我国实行了“以计算机网络为依托，自行申报、集中征收、重点稽查”的新征管模式，各种现代化办公设施，如微机、服务器、网络、机房等，支出居高不下。以廊坊市地税局为例，自2001年以来，信息化建设资金投入已达数千万元。此外，国、地税两系统各干各的，分别开发两套网络，各自为政、互不兼容，导致信息应用功能交叉，不能对接共享，造成人力、财力的巨大浪费。
（三）分头管理，不利于规范统一执法
国、地税两部门分头管理，难以做到公平税负、规范执法。主要表现在：其一，增值税发票由国税部门管理，服务业发票由地税部门管理，发票业务互相交叉，抵扣税收时难以做到标准如一。其二，稽查案件时，两部门即使对同一法规政策也有不同的理解和执行尺度，导致计税依据不一，税负不平。其三，税务机关对占纳税人绝对比重的个体工商户的定税征收自由裁量权较大，国、地税两部门对同一纳税人的计税依据难以达成共识，导致执法不公，不仅损害了纳税人权益，也影响了政府部门形象。
需要提及的是，分头管理体制为地方政府的不规范行为提供了条件。地方政府具有强烈的利益冲动，1993年分税制方案和2002年企业所得税分享改革方案出台之际，一些地方千方百计抬高收入基数，争取更多财政补助或税收返还便是明证。机构分设后，地税机构系统实行的中央与地方双重领导、以地方领导为主的管理体制，更为地方政府推行行政命令、干预税务执法提供了机会。如强制性下达税收任务，使“虚收”“空转”“买税”等现象难以根绝。
（四）加重了纳税人负担，不方便纳税人纳税
对纳税人而言，原则上要接受国、地税两套税务机关管理。每一纳税人在办证、购票、申报、接受检查、提供档案资料等方面必须同时向国、地税两套机构履行两个程序，办理两次手续，加重了纳税人负担，极不方便。特别是在当前，国、地税部门都在进行征、管、查内部机构相互分离的征管改革，每一纳税人至少要与6个税务机构打交道，更使纳税人不胜其烦，极大增加了他们的纳税成本。
三、国、地税机构合并的可行性分析
（一）法制化程度提高，监督机制趋于完善
机构分设的一个主要原因在于，旧的财政包干体制，保证不了中央适度集中财力，中央财政收入不得不过多依赖于地方。而今，通过分税制10年的运行，中央财政收入得到了切实保障，在分配中的主导地位牢固确立。更为重要的是，税收法制化程度显著提高，中央与地方的利益调整已经纳入了法制化运行的轨道。税务系统的内部监督、审计部门的专门监督、纳税人的日常监督等各种机制趋于完善，地方各级政府和税务执法人员责任意识、法治意识大为增强，基本杜绝了“混库”“截流”等曾经惯见的不规范现象。
（二）信息化建设取得突破性进展，监控功能得以发挥
近年来，按照“科技加管理”的方针，税务系统大力推进征管信息化建设，“金税工程”数次提速，税收信息化的基础依托功能日益显现。上级政府、税务部门可以通过信息网络即时监督下级政府、税务部门的执法状况，对出现的违规违法现象及时通报和纠正，消除了传统层层上报和下达导致的信息容易失真、衰减和整改滞后的弊病，监管方式实现了根本性变革。
（三）对分税制的认识理解逐步深入，达到了一定水平
实行分税制是世界各国的通行管理体制。实践证明，我国选择分税制是一项英明的决策。但是分税制绝不是分机构。机构分设固然有助于保证分税制的贯彻执行，但前者仅是后者可能条件，而不是必备条件。由于国情不同、税种的设置不同、经济发展水平不同，税收的立法权、征收权和管理权的集中或分散差异极大。即使在实行分税制的西方国家中，也不是全分设为两套机构。如法国，地方政府不单设税务机构，而由国家税务机构的派出机构代为征收[9]。其实，分税制的归宿集中反映在税金在不同政府级次间的分配。征税权只是介入国民收入分配的一种手段，由此取得的财政收入还要通过税收上缴、税收返还、转移支付等方式在各级政府间进行再次分配，不必绝对与事权一一对应。可以认为，征税权与事权的非对称性和可分离性，为国，地税机构合并提供了理论支持。
（四）政府机构改革达成共识，政治舆论条件趋于成熟
党的十六大报告在政治建设和政治体制改革目标部分明确要求：“按照精简、统一、效能的原则……继续推进政府机构改革。”我国自1998年以来，一直致力于建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理目标体系。国、地税机构合并正符合这一改革趋势和发展方向。
四、国、地税机构合并的操作性分析
（一）树立“税收成本”理念，建设廉价高效的行政税务机关
“税收是政府的奶娘”，任何政府都靠纳税人来养活。一个真正的民主社会，是无法容忍昂贵低效的政府的。一个政府机构的设、存、废必须首先考虑其运行成本。我国税收成本居高不下是勿庸辩驳的事实，国、地税机构合并本身是“税收成本最低化”的必然要求。应在全国组建新的、单一的国家税务机构，实行从中央到地方的垂直管理体制，统一组织收入、统一实施管理、统一进行执法，税款严格按照分税制要求分级次入库。在机构合并之后，更要树立税收成本理念，加强成本控制，转变税收管理上的粗放型管理观念和人海战术观念。
为此，要加大税务系统内部机构改革、人事制度改革和人员精简力度。在税务机构的设置上要打破行政区划的限制，其密度和人员应视税源状况而定。基层建设要坚决贯彻精打细算、量力而行的原则，从严控制基建规模。要整合信息化资源，全国统一联网开发，降低运行维护费用，提高行政管理效率。如果不着眼于税收成本的降低，机构合并就失去了本来意义。
（二）完善转移支付制度，保障并尽可能满足各级地方政府的合理利益要求
中国漫长的封建历史充分证明，中央与地方的关系处理问题非常复杂，直接关系到国家的盛衰兴亡与长治久安。我国实行分税制，是一项伟大的制度创新。在这一财税体制下，能够科学合理地处理中央与地方的利益矛盾，能够创建财政激励机制以鼓励地方增加收入，并由此提高中央政府的收入提成比例。我国的分税制实践也证明了这一点。机构合并以后，能否避免重蹈10年前中央与地方利益关系紊乱的覆辙，在很大程度上取决于地方的合理利益是否得到基本保障。尽管分税制成绩斐然，但仍存在地方财源不足、事权与财权不对称、地区间财政能力差距日益扩大、国家财政对公共事业和农村义务教育投入严重不足、县以下基层财政运行困难等问题。恩格斯说[10]：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”在正式制度的架构中，地方始终处于中央的隶属地位和被控状态。因而，也只有地方的利益诉求得到基本满足，才能消除地方“挤占”中央收入的经济动因。否则，地方政府可能会重新启动非正式制度——收费等预算外资金安排增加收入，从而使机构合并的意义大打折扣。
分税制的问题，说到底是解决中央与地方各级政府之间的财力分配的问题。在当前，最为重要的是完善转移支付制度，加大转移支付力度。一般来讲，国际上实行分税制国家的中央税比重在70%以上，地方税收入只能满足地方预算支出70%的需求，地方预算支出与地方税收入的差额由中央补贴[11]。因此，分税制本身包含了财政转移支付的内容。国际货币基金组织的经济学家基于对78个国家的统计数据进行的系统研究得出结论[12]，来自上级政府补助金、转移支付的比例越大，越有助于改进财政分权的治理绩效。
（三）构建监督制约机制，规范税收权力运行
财政分权过程不可避免地发生道德风险、逆向选择等代理问题。机构合并以后，各级政府的利益倾向不会自然地消失，各种违规操作问题仍可能存在。约束乏力，是导致权力滥用的重要原因。因此，构建税收监督制约机制至关重要。其总的指导原则是：遵循决策、执行、监督相分离协调的要求。
在近期，要继续深化以计算机网络为依托，以“征、管、查”三分离为主要特征的税收征管改革，将税收执法权科学分解，在税务系统内部实现征收权、管理权、稽查权的相互制约和彼此平衡。
在远期，可以考虑将税收征收权交由财政、国库部门行使，主要负责税（费）款、罚款和滞纳金的收缴入库，财政、国库、银行、税务部门之间实现微机一体化联网，做到信息联通共享，互相监督制约，确保税款按级次足额入库；税务系统内部设立税收管理局，大体按行政区划设置，行使税收管理权，主要负责税务登记、税源监控、纳税申报、定额核定、所得税清缴、发票管理、减免税审核等；按经济区划设立税收稽查局，主要负责违法案件的查处、移交相关部门等。税收管理局与税收稽查局之间互不隶属，分别实行中央到地方的垂直领导，最终都隶属于国家税务总局。
此外，还要从纳税人监督、社会新闻舆论监督、建立独立的税务监察审计机构等方面健全社会监督制约机制，督促税务部门严格执纪执法。
（四）提高执法人员素质，加强干部队伍建设
人是生产力中具有决定性的最活跃力量。现代管理理论更是突出体现了以人为中心的理念。干部队伍的执政观念、法制素质直接关系着税收执法状况。机构合并以后，税务人员更要努力加强自身修养，增强依法行政素养。各级机关不能唯上是从、唯权是从，要唯法是从，自觉模范守法，成为维护税法权威和税法统一的中坚力量。
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