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1992年6月，中共中央、 国务院作出《关于加快发展第三产业的决定》，标志着我国第三产业进入全面发展阶段。几年来政策推动取得积极效果，另一方面，也暴露和引发一些新的问题，需要分析解决。
一、关于第三产业增长速度和所占比重
一段时期中，各部门和各地偏重于提高增长速度。国家计委1993年2月发布的《全国第三产业发展规划基本思路》中提出，90 年代第三产业年均增长11%左右，增长速度要高于一、二产业。各省、市、自治区拟定的指标多在13%至18%之间，高者达20%。政策鼓励的具体措施可以概括为进一步放宽限制、提供优惠、面向市场。增长动力由此加大：
第一，资金、劳动力等生产要素向第三产业更快转移。“八五”期间，国有单位第三产业投资平均比“七五”提高约7个百分点。 全国第三产业从业人员年均增长率为7.41%，同期第一产业为－0.61%，第二产业为3.32%。农业流出劳力中亦有69.2%流入第三产业。此外，大城市和一些老工业城市把市区土地置换、“退二进三”作为发展战略。城市区街经济也成长为重要发展力量。辽宁省1996年区街经济实现总产值845亿元，是1990年的10.6倍。
第二，党政机关、事业单位大量兴办公司。1993年上半年统计，党政机关所办公司占新办公司数的15%。1992至1996年，仅全国工会系统经营性企事业单位即由8952家增至63100家，年营业收入已达501亿元。
第三，金融、保险、文教、旅游、交通、航空、房地产、基础设施、零售商业、市场中介等更多行业向外资扩大开放。到1997年5月， 金融业在华营业性外资机构有158家，金融机构代表处528家；保险业有13个国家的73家公司在华设立了114家代表处，其中4家已开展业务。
第四，个体私营经济增长快于整体增速。1979年1995年的社会消费品零售额年均递增16.4%，其中国有经济、集体经济、个体私营经济的年均递增速度分别是12.3%、11%、60.6%。1996年，个体和私营经济中从事第三产业户数比重分别为85%、51%。
第五，房地产业、广告业、旅游业、电信业、保险业等一些行业出现超常规高速增长。房地产开发投资增幅1992和1993年分别为117.5 %，165%，1994年后明显回落。电信业电话普及率从1993年的1.6 %升至1997年的8.11%，其中城市为26.1%；移动电话1996年比1995 年增长1倍，1997年又增1倍，达到1323万门。 广告业“八五”期间年均增长63%，1995年营业额280亿元，相当于1990 年的10 倍。 保险业保费收入1980年为5亿元，1996年达到775亿元。
第六，适应市场需求的新行业快速兴起。装饰装修业、美容业、快餐业、健身服务业、市场中介服务业、信息产业等，都显示出强劲增长潜力。1996年我国家庭居室装修装饰工程产值达400亿元，从业人员100万人。美容业已开店100万家，从业人员500万人。咨询业从业人员1992年29.5万人，1996年增至85万人，年营业收入由39.8亿元增至210 亿元。
尽管有较强的政策和市场效应，我国第三产业整体增速近几年仍呈徘徊态势。1992至1997年的增速分别为16.3%、9.1%、8.7%、8.0 %、8.0%、8.2%。1994年全国第三产业普查后实行新的统计口径，按调整后的数字，1992年至1997年第三产业占GDP比重分别为34.3%、33 %、32.7%、31.3%、31.1%、32.5%。这一态势仍在继续。
评价第三产业增长速度，前提是正确判断我国第三产业滞后程度。进行国际比较时，一是同其他国家作横向比较；二是作历史纵向比较。作第一种比较首先需要注意各国统计口径差异。如有些国家将建筑业计入第三产业，我国计入第二产业；国家机器部分有些我国仅将其列入第三产业，未进入统计数字。其次，需要注意我国的体制特征。一是低工资、高福利制度使城镇居民消费被低估；二是财政、价格、社会保障体系特殊；三是自我服务的单位结构；四是不规范经济比例偏高，没进入统计。考虑以上因素，第三产业实际比重应比目前数字高5至7个百分点。由此判断，在38%左右，已不存在严重滞后。
这里需提及，有些发展中国家因农业劳力过剩和工业资本不足而将大量劳动力“逼”入第三产业，这种高比重与工业化国家的产业成长有质的区别。
作纵向比较，判断我国产业成长的历史位置时，不能仅看静态经济指标，还需重视特有的体制历程。建国后为了加快工业化，以推迟农业现代化作为代价，这导致城乡差距不断拉大，为缓解城市压力，选择了用行政手段设置城乡壁垒的方式，阻断城市化发展的自然进程。工业部门靠挖农业与压消费获得低成本资金，在体制上又排斥市场机制，因而一直依靠粗放型增长方式。为维持速度，只有凭借高积累率、高投入，这意味着继续挖农业、压消费、背离城市化规律。
第三产业前期获得的快速增长得益于两方面，一是改革释放的制度生产力，二是低起点提供的宽阔增长空间。近几年条件改变：改革遇到深层体制矛盾，进展放慢；传统服务业市场也逐渐饱和，城乡壁垒等制约作用逐渐凸现，我国产业结构加速成长的表象随之消退。
第三产业比重应当和劳动力结构联系起来考察，这样更能反映出在国民经济质态上我国与发达国家的距离。按照国际上比较通行的现代化标准，第三产业比重应高于45%，同时农业产值在国内生产总值中的比例应低于15%，非农业就业人口在总就业人口中所占比例应高于70%。对我国而言，真正困难的是达到后一指标。
产业结构的改变被指称为经济成长过程，有其深刻道理。第三次产业这个名称表达了它的后起性，在工业国家，它占据主导位置的演进经历了100至300年。需要具备的条件和产业成长过程大致是：（1 ）工业化使经济增长远快于人口增长，以人均收入持续提高为标志，完成农业国向工业国的转变。（2）工业化伴随城市化，人口聚集效应、 生产的中间投入增加、收入对服务需求的较大弹性，使服务业得以兴起，并逐渐产业化。（3）农业和工业劳动生产率大幅度提高， 为就业人员进一步向劳动生产率相对低的第三产业转移提供基础条件。（4 ）科技革命给经济注入新动力，引发通信、金融、工业自动化革命，新行业集中在服务业，经济门类重构。（5 ）居民消费结构随收入增长和闲暇增多向非物质产品倾斜，以提高生活质量为取向的社会化服务对国民经济产生越来越大的影响。
我国的产业结构虽然有过度工业化的表象，但并不具备上述成长条件。（1）农业薄弱，大量剩余劳力因城乡壁垒积淀在有限的土地上。 1996年我国按三次产业划分的劳动力结构是50.5%，23.5%，26%，农业“工业化”程度仍然过低。（2）工业整体效率低，1995年与1985 年相比，工业增加值率从36%降至24%。工业既很少反哺农业，又不足以支撑三次产业兴起。（3）第三产业缺少城市载体，至1996年底， 以辖区人口为统计口径的城镇人口比重为30%，但若以非农业人口计，城市人口仅占17%。（4）分工和消费的驱动也不够。
现状表明，当前的产业关系不是依次递进，而是互相牵制，互争发展条件。这个全局性难题主要由历史造成。仅靠政策支持来提升第三产业速度无法矫治产业层次紊乱，需要将着眼点转向修复产业关系链。同时也证明，在产业结构成长的历史阶段上，我国仍处在农业国向工业国转变时期，第二产业将保持主导产业地位。这期间第三产业在一些大城市和一些行业里有可能较快增长，但整体速度和它在国内生产总值中的比重不会持续上升。
尽管我国未进入第三产业成为主导产业的阶段，仍然有必要在遵循产业关联规律的基础上对第三产业施以政策鼓励，使之保持较快增长。首先是为了加快“两个转变”进程，促进社会化分工。其次，为实现可持续发展战略，科技、教育、环保、基础设施等，都应置于先导地位。再次，金融保险、旅游、咨询业等现代行业有快速增长条件和空间。最后，是建设“两个文明”的需要，振兴文化、体育、卫生等事业是社会全面进步的客观要求。
二、关于三次产业协调发展的基础条件
1995年起，政策文件中开始强调三次产业协调发展，同时仍指出第三产业整体滞后。产业结构偏畸的症结何在，有不同看法。具代表性的：一种认为第三产业严重偏低，工业稍高；另一种认为农业偏高，第三产业略低；再一种认为工业严重偏高。本文接近第二种观点。我国的产业结构偏畸和产业层次紊乱的决定性因素来自强体制特征，“脱农化”过慢、“工业化过度”、服务业不振，是一因多果，根子在城乡壁垒阻碍了农村发展。要使农业劳力比重降下来，不能不改变“逆城市化”及“形式城市化”的发展战略。
解放后农村人口增长过快，不全因人口政策，也是长期城乡分割的直接后果。由于几十年间积累起越来越大的农村人口压力，重归城市化的自然进程已不可能。 改革以来农村乡镇企业在体制夹缝中崛起， 到1996年底，有1.3亿农村劳力在乡镇企业中就业， 这一局面促使我国确立了以发展小城镇取代常规城市化的方针。乡镇企业模式和小城镇道路承接了现存的城乡关系和粗放型增长方式，看起来改革成本和阻力小，可以避难就易，但它沿袭着旧体制特征，很可能再次走上历史弯路。因为，仅靠小城镇模式无法充分获得工业、第三产业需要的人口聚合效益与规模效益。第一，传统第三产业有赖其自身“工业化”，小城镇缺乏这方面的市场拉动，难以提供分工起始条件。第二，与现代经济相联系的第三产业支柱行业更以城市规模为条件，文化教育、邮电交通、金融保险、房地产业等行业均适于在大中城市兴起。第三，从节约资源、能源，保护环境及经济合理性诸方面评价，小城镇模式均无优势可言。
从我国实际情况看， 一是乡镇企业吸纳劳力的速度已明显放慢， 1984至1988年的高峰期，平均每年吸纳1084万人，“八五”时期平均每年吸纳719万人。1996年为647万人，1997年降至400万人。 二是小城镇的第三产业增速明显偏低。江苏省的乡镇企业和小城镇发展都居前列，但第三产业比重比全国平均数低3.2个百分点，排在22位（1995年）； 湖南省和辽宁省各有29个城市，但规模大不一样，湖南20万人口以下城市占71%，辽宁20万人口以上城市占60%，第三产业比重湖南比辽宁低约5个百分点。三是在近年的经济社会发展水平的国际比较中，10 项现代化指标综合计算，我国在120个国家和地区里居第69位。 但第三产业比重（111位）、城市人口占总人口比重（95位）、 大学生人数占适龄人口比重（80位）等指标明显靠后，这几个指标之间有因果关联。四是小城镇模式抑制了新兴城市崛起。改革以来，涌现出许多年产值上十亿元的乡镇和上百亿元的县级市，它们有经济潜质，但难以充分发挥城市功能。
目前的城市化政策重点放在增加城市数量和扩大城市行政辖区，又对城市人口规模从严设限，没有越出指令性经济的窠臼。城市的建立和发展仍脱离产业结构的演进，只是从改革前的逆城市化过渡到形式城市化，即城市数量增加很快，城市功能却没有相应增强，人口、资本、资源、市场的聚集效应都不足。反映在产业结构成长上，虽然“农业产值所占份额下降，服务业份额有限度地上升”符合产业演进规律，可是劳动力结构没有发生“农业部门急速下降，工业部门和缓上升，服务部门显著上升”的规律现象。根本原因就在于新兴城市过少；有经济扩张条件的城市接纳农村人口过少；大城市常住人口过于凝滞；所有城市采取歧视方式（经济性接纳社会性拒绝）对待农村进城劳力，城乡两僵的“死结”未解开。
城市规模是第三产业加快增长的基础。1996年，我国超大城市第三产业平均比重达到49.3%；城市第三产业平均比重为36.1%，分别比当年全国第三产业比重高18.2个和5个百分点。1996 年底我国城市总数为666个，其中200万人口以上超大城市11个，100万至200万人口特大城市23个，50万～100万人口大城市44个，近10 年间在严格控制大城市人口的政策下，78个大城市仍吸纳了城市人口增量的37 %。 流入城市的约5000万农村剩余劳力也集中于大城市。一个被忽视的重要因素是，劳动者和居民都倾向于进入大中城市，而经济活力正源于人们的追求。提出人力资本学说的经济学家舒尔茨说：“在一个停滞的、传统的经济体系中，迁移的经济作用十分微小，但是在经济和人口都在不断膨胀的地方，这种作用却非常重要……正是这种追求环境改善的基本原则，使个人和家庭获得了最好的收益，也正是这种保持开放的高效率的经济体制的原则，极大地增进着人类的福利。”综合评价，究竟哪一种城市化道路更符合我国实际，关系重大。三次产业之间关系能否协调，在人口、教育、资源、环保一系列全局性问题上能否转为主动，尤其是能不能早些迈过人口进步性下降的门坎，很大程度取决于城市化政策。
三、关于优化第三产业内部结构
第三产业涵盖面很宽。我国将其划分为流通和服务两大部门，分四个层次，22个大行业。近年发展状况大致是，私人服务行业快于公共服务行业；生活服务业快于生产服务业；竞争性行业快于多数垄断性行业。政策重点支持的行业有所加强，但结构性矛盾仍然突出。
第一，行业发展速度反差大。短期回报率高和收益预期高的行业所获投资多、增长快。例如，1990至1997年4月， 全国建成和在建的可同时容纳1000人以上的人造景观1730处，累计投资340亿元， 其中不乏投资逾亿元的项目。对比之下，全国750 家重点文物保护单位每年保护费共1.2亿元。在娱乐业、房地产业、零售业等形成投资热的同时， 部分公益事业、城镇公用业、农业技术服务、地质水利等行业则发展缓慢。
第二，投资和存量调整中普遍出现“抽瘦补肥”现象。一是公益单位通过“多种经营”将资金和设施转向厚利项目，压缩原本薄弱的主业。我国现有科技馆（活动中心）400座，一半面积用于办公、经营、 出租，自用面积中又有30%用于会议和服务招待，用于科普与青少年活动的仅占其实际面积的20%。二是效益低的群众生活服务网点直接转业。北京地区向公众开放的影剧院1980年有154处，1995年减至45处； 新华书店网点1949年有307处，1995年减至140处。三是用公益设施名义建设，建成后转作商用。目前全国申建博物馆100多家， 但实际用途很难保证。四是行业内部投资偏畸，如房地产业低档住宅投资不足，高档写字楼等则过热。
第三，在规模结构上出现“逆产业化”现象。一是机关和国有企事业单位在改革中划小核算单位，剥离后勤部门，新办大量小型经济实体。二是具有规模优势的国有经济比重下降，国有商业占社会消费品零售额比重从1992年的53%降为1996年的30%。三是增长动力主要来自新增劳力和投入，依靠技术进步、管理、规模优势的动力较弱。
第四，与行业结构相关联的分配结构持续倾斜。一是在垄断性强、附加值高的行业，职工个人收入明显高于其他行业。二是低效益或政策性亏损的部门职工收入偏低。三是不同所有制形式之间收入差距大。四是部分行业“灰收入”比例高。
行业结构失衡的原因之一是政策工具效力不够。为提高政策工具效力，第一，需丰富政策手段。一方面要拓宽适用范围，不仅在投资环节，其他环节也需要体现产业政策。另一方面要“建立新办法”。多数公有经济部门尚未形成市场约束机制，有必要探索行政调控管理过渡手段。第二，需协调政策功能。各项政策都会受系统因素影响，出现效能变化。例如，实行土地有偿使用制度的初衷是节约土地，防止国有资产流失，但地方政府争相在本届任期内“用足政策”，反而引发大量低价卖地。第三，需堵塞政策漏洞。多数漏洞出在执行政策的主体一方，即政府部门利用政策寻租。对此应加强外部监管。
优化第三产业内部结构，还需要通过完善一系列相关政策，弥补产业政策自身的不足。第三产业中的一些先导或基础部门如教育、科技、文艺、卫生、外贸、地质、水利等，国家已制定了专门政策。第三产业总体政策主要依据行业职能分类。由于不同行业在社会再生产运动中有很大的性质差异，仅按行业职能分类难以实现结构目标。在部门政策与第三产业总体政策之间，还应有按行业性质分类的政策区分做衔接。
根据不同行业在社会再生产过程中所起的不同作用，试作如下行业分类。
（1）先导发展的公共服务门类。它包括基础教育，科研，医疗， 环保，地质，水利等。这类行业的特征是：关系居民基本生活需要和可持续发展；资金规模要求高；需要由政府主导。主要政策着眼点，一是用经济手段扶持；二是扩大投资来源；三是引入市场机制。
（2）先导行业之外的公共服务门类。包括文化艺术、新闻出版、 广播电影电视的生产部门，公共文体设施，社会福利，城市公用事业，基础设施等。这类行业特征是：关系社会全面发展和劳动者素质；目前需由国家财政支持或补贴；具有较强的“垄断—竞争”双重性。主要政策着眼点，一是鼓励集约型增长和竞争环境下的规模化发展；二是降低福利性，同时扩大服务覆盖面；三是财政由全行业支持转向重点支持，鼓励社会力量参与及产业化经营。
（3）生产服务功能较强门类。包括邮电通信，交通运输， 仓储批发，广告信息咨询，新技术产业，农业技术服务等。其特征是：产业关联度和综合要素生产率相对高；体制制约强；上升空间大。政策着眼点，一是促进市场发育；二是改革管理体制；三是扶持新兴行业。
（4）个人消费服务门类。包括零售餐饮，理发美容浴池， 娱乐旅游体育，客运航运旅店，修理拍卖，家务和专门服务等。它们的共同特征是：与居民日常生活需求相关，供求量大；小行业分类细、小企业多，不易管理；多属劳动密集型行业，易进入；技术进步较慢，劳动生产率相对低。主要政策着眼点，一是行业发展与市容、环保等社会目标协调；二是适应居民消费水平和消费结构变化；三是改进和协调市场管理。
（5）外部不经济门类。 目前较突出的主要有三种：一是奢侈型高消费行业。二是高社会成本行业或项目，如街头商业。三是资源浪费型组织和活动，如摊派发行的书刊；多头层迭设置的协会、学会。它们的特征是：有一定市场需求；虽然形成第三产业增加值，但游离于正常的社会再生产之外；与社会发展目标有所不和。主要政策着眼点，一是限制暴利，防止供给过热；二是从严限制公款消费需求；三是使相关经济活动的成本内生化。
（6）特殊增长机制门类。它们对国民经济均衡发展有较大影响， 地位特殊。一是带有虚拟经济特征的行业，主要包括金融保险业、房地产业、证券业。这些行业虽然是第三产业中的支柱行业，但如果发展不规范或者增长过快，可能形成“泡沫经济”。二是外贸和外资部门，需重视国际收支平衡及资源、市场占有率等因素。三是政府部门和其他社会管理及协调机构，它们计入第三产业中是正值，但就国民经济整体而言属于应当压缩的成本范畴。主要政策着眼点：一是宏观调控总量，二是保持适度规制，三是提高从业者素质要求。
行业性质分类将会与行业职能分类、管理体制分类、规模级别分类、所有制形式分类、企业性质分类并存，长期看应当以行业性质分类为主，从而更准确地体现政策导向。
四、关于市场培育和重塑市场主体
第三产业作为再生产过程的中介，它的发展本身就是市场发育。转轨阶段，政府担当着推动改革的主要角色，但由于政府自身改革滞后，使市场培育的举措中渗入了旧体制因素。
目前商品和服务市场中90%以上品种的价格已放开，可是，生产要素市场发展较慢。管理部门和地方政府目前仍把主要力量用于实体市场，每一个经济增长点的出现，都受到政府行为的“追捧”，从建开发区热、建批发市场热、引资热、办节热、建企业集团热直到最近出现的旅游产业热、创名牌热。政府推动市场运作，多数情况下事倍功半，有时甚至弄得“颗粒无收”，如：政府决策建“空壳市场”的现象至今未得到有效抑制。行政手段取代了本应属于市场发育自然过程的企业行为，是主体缺位的“市场推进”，无法与市场机制融合。
生产要素市场在体制转轨中处于关键地位。市场既是商品交换的场所，又是一种交换关系，政府主导的市场培育应指后一层含义。生产要素市场里集中体现交换关系的是劳动力市场和产权市场，劳动力市场又是市场竞争初级阶段即要素驱动阶段的基础。使劳动力市场加快生长，是改革的攻坚目标。通过改革强化劳动者主体地位，不仅要创造择业自主的环境，还需要实现脱离“单位福利制”的消费者自主，即建立“劳动者—消费者”个人所有制。加快消费体制改革，可以作为培育要素市场的一个突破口，同时有助于催化实体市场生长。
首先因为，市场交换必须以两极对立的形式存在。如果消费者主体地位不完全，其中一极缺损，另一极也难生长。例如，本应成为支柱产业的住宅业虽有政府扶持并引入市场价格机制，却由于消费者主体缺位至今发展迟缓。到1996年底，全国住宅商品房空置面积5334.6万平方米，空置率43.6%。1997年尽管出台新措施促销，空置面积仍有大幅上升。售价高、税费重、设施不配套等，都是表层原因，深层原因是福利分房制度将住房消费排斥于个人收入和消费之外。职工工资中只有很少住房含量，使得住宅公积金制度与住宅价格难以衔接；大量存在的单位购房又发出扭曲的信号，抬高市场房价；另一方面，供给制因素和非法贪占因素阻碍二级市场的形成。这些矛盾都需要通过消费改革化解，如果不改革消费制度，住宅业的增长方式难以转变，住宅产业也将继续作为“经济下降点”牵制整体增长速度。
其次，劳动者消费者是统一体。用“低工资”、“包福利”、“高间接税”等体制特征压抑消费者地位的同时也就限制了劳动者能力和责任。例如，继续教育投资长期被排除在个人消费之外，人力资本的开发完全成为社会和单位的事，个人处于被动地位。职工对单位的依附性过强，人员自主流动因此受限制，劳动力市场择优机制难以形成，教育产业也因缺少消费需求拉动无法实现良性循环。我国自然资源相对贫乏而人力资源充足，利用人口优势，积极开发人力资源，应该是提高国际竞争力的战略选择，同时又可以刺激教育、体育、文化、医疗等方面的消费，带动第三产业增长。但在目前的分配和消费政策中还没有体现出这个取向，动员人力资本投资和个人消费之间缺少必要的联系机制。
再次，使消费需求获得充分选择空间，才会产生市场放大效应。目前消费者的选择权往往受到过度限制。举例看，许多大城市用行政手段严格限制摩托车数量，其理由是保护城市环境，保障交通秩序。但是，这不仅给摩托车工业造成灾难性后果，也使大量关联产业陷入困境。住宅业就是其中之一，碍于出行不便，一些大城市郊区住宅价格降至市区的1／4左右仍然滞销。这个案例中，如果从消费者主体地位出发，多数矛盾可以用更积极的办法解决。污染问题可以用指定销售低功率、高品质车型来缓解，或者开发电动车；交通秩序问题可以用加大执法力度和提高管理水平解决；总量问题可以通过分期定额拍卖行驶证达到适度控制。北京市停止增发摩托车牌后，每个存量车牌的市场价格已经达到约1万元，如果政府每年拍卖3万左右的车牌，交通压力变化不大，而仅此一项财政可以增收3亿元，间接收入则更大。
目前，许多地方把第三产业作为结构调整中的再就业流向，可是个人支配消费能力过低和消费者选择权缺少保障，导致服务业需求不足。第三产业兴起是消费过程社会化的结果，一定收入水平和消费选择自由是它加快发展的必要条件。政府行为对消费的制约值得反思：只有尊从消费者选择这个唯一准确的市场信号，以疏导代替禁阻，纠正人为割断产业链的现象，才能源源产生新的市场和新增就业机会。可见，当前城市中“许多人没事干，许多事没人干”的矛盾，虽然有观念方面的原因，但主要还是体制病。我国的改革始自流通环节，兴于分配、生产环节，但消费环节的改革至今被忽视或被回避，因而牵制着改革整体进程。
个人消费受体制束缚，导致市场结构畸变。一是公款消费泛滥引起市场信号扭曲。目前电信业、旅游业、住宅业、信息业、餐饮业等都存在类似问题，这些行业近年需求拉动明显，被认为是新的经济增长点，但它们同时又是财政支出“漏斗”所在。二是公费排挤自费需求。公款消费与私人消费同处一个市场，约束力迥异，公费在替代私人消费的同时，还以刺激价格抬高抑制居民消费。三是个人消费出现断层。1978年至1996年，居民收入增长20倍，而个人消费结构基本未变。致使“一方面人们生活水平很低，另一方面钱多得无处可花”。四是医疗、失业、养老等保险也长期被排除在个人消费之外。因其福利性过强而个人消费比重过低，单位性过强而社会化程度过低，管理成本高而效率低，使覆盖面难以扩大，实际保障能力下降。
消费制度中的福利制、供给制、配给制、职务制、单位制特征不仅降低经济运行质量，而且有碍社会进步。除上述问题外，它的主要弊端：一是在工农产品价格剪刀差之外，又存在城乡消费剪刀差，客观上强化城乡壁垒。相对高收入的城镇居民享受住房、交通、水电燃料、子女教育、养老保险、医疗保险等多项补贴，低收入的农民则自己负担这些支出。二是拉大隐性利益差距。非工资、非货币、非公开收入多以单位福利形态存在，来自集团购买力。三是单位高福利制度消蚀自立和进取精神。职工下岗后不愿脱离单位不愿跨所有制的现象很普遍，因为“体制外”相对风险太大，一旦自谋职业，医疗住房甚至子女上幼儿园全失去保障。四是造成社会道德滑坡。许多商品和服务出现对公对私两种价格或高定价高折扣。损公肥私趋于习俗化，是当前最大的社会弊病之一。
市场培育的进度取决于排除深层体制障碍。劳动者与消费者隔裂正是深层体制弊端之一。消费体制改革的意义在于使市场机制在生产、分配、交换、消费各环节得以贯通。增长方式的转变和结构优化是再生产活动进入良性循环过程的自然结果，而不是起因。确立并加强消费者主体地位，是深化改革的客观要求，是加快要素市场成长，进而完善市场体系的必要一环。“链条的强度由最弱的一环决定”，所以这又是关键一环。从社会进步方面看，消费制度改革有利于化解干群关系紧张、资源浪费严重等多项突出矛盾，是“零成本”改革。
五、关于改善市场竞争环境
如果说重塑市场主体是建立市场经济体制的基础，那么完善竞争机制就是它的主框架。价格放开以后，除了企业负担差异和主体的市场禀赋差异外，环境因素也妨碍服务业竞争，比较突出的有：受市场进入条件制约、受资源享用关系制约、受政府管理水平制约。
1.在市场进入方面，主要是如何处理好存量和增量的矛盾。由于第三产业有“即需性”特征，多数服务不能像商品那样贮存和运输。服务范围受较大限制，使经营机会成为有限资源，机会成本可转化为租金。这种对增量的自然限制不利于实现充分竞争。
调控管理中，政府部门习惯用“关门政策”限制增量。例如，一些城市对出租车业、无线寻呼台业、金融业网点等都由鼓励发展变为停止审批新户。靠“审批许可制度”限制增量虽能在短期内见效，但有违市场竞争的准入原则，等于给存量以特许经营租金。市场竞争的基本原则是优胜劣汰，“关门政策”的根本弊端是在于起着固化存量的作用，市场淘汰机制因此失效。此外，许可审批手段使用过度，容易诱发地下经济和行政寻租。
通过市场淘汰配置资源，是维护竞争环境的客观要求。在总量调控中应当使存量保持“活水”特性，有进有出。具体做法上，一方面需要缩小许可审批的范围，给市场淘汰机制发挥作用以必要的时间；另一方面需要改革审批制度，给竞争以必要的空间。例如有些行业可以实行经营权限期有偿使用、公开投标。
在市场进入方面，还需处理好内资与外资的矛盾。外资进入我国服务业有益于市场发育。同时不可忽视，服务业“内需性”强，创汇能力弱，很难做到自身外汇平衡，引进外资需适度。有些行业处在幼稚期，需做保护。对外开放的另一翼是提高我国服务业出口比重。1997我国外贸总额在世界排名第10位，其中服务贸易出口排名16位，增长空间还很大。
2.资源享用方面，主要是处理好经营成本和社会成本的矛盾。我国服务业的资源意识薄弱，侵占资源和侵夺资源收益的现象十分普遍，国有资源收益转化成各种租金大量流失。
典型现象之一是大量的城镇“三边”（路边、河边、墙边）市场。不仅打乱了城市管理格局，而且使商家侵占公共土地资源和国有土地资源收益。“要想富，上马路”，无照摊贩随之泛滥。基层政府和职能管理部门为收取“管理费”放松查处乃至助长违法违规占路，给本已紧张的城市交通造成巨大困难。1994年，我国城市绿地10年来首次出现负增长，主要原因是人为破坏严重。辽宁省被毁绿地中72%用于发展三产。因陋就简的“三边市场”还干扰居民生活。包括噪音、污水、异味、烟尘、拥挤等，被舆论称作“一支悄然挺进的污染大军”。摊商们低经营成本背后是高社会成本。这种资源享用关系的失序转化为不良竞争环境。
典型现象之二是“体制垄断”行业获取高额利润。消费品和服务业价格基本放开后，市场竞争没有完全按预期向降低成本和提高服务质量方向发展，而是在很大程度上刺激经营者竞相升级升档提价。本应起主导作用的公有制企业纷纷放弃低档商品和服务，百货商店热衷豪华装修，饭馆升级为酒楼，浴室改营“桑拿”，旅店变成宾馆等，国有企业平抑物价的功能削弱，大众消费领域出现相当程度的服务断层。实际存在特许经营的领域，普遍出现垄断性高价。服务部门靠垄断和提价摆脱因经营低效造成的困境，不仅抑制居民消费需求，也违背公平竞争原则。
典型现象之三是党政机关“创收”。党政机关直接或间接介入市场经营活动的规模不断扩大。一是党政机关下属事业单位兴办公司。近年发展迅速的各类市场中介组织多数也在政府职能部门属下。二是机关内的后勤部门对外经营。三是参与投资或出租固定资产。四是有偿服务，有偿行政。五是举办经营类事业项目。上述各类经济实体还广泛接受社会上经济组织的“挂靠”，从中收取“管理费”。1993年的“脱钩”规定未起到明显作用。
机关创收与其他公共服务部门创收性质不同。它使用的是无偿划拨的国有资产。由于打开了非经营资产无偿转为经营资产的口子，在低效使用资源的同时侵蚀税基，导致国有资产流失。行政单位的“创收”活动偏好攫取租金类的非生产利润，容易产生“权力经营”，阻碍社会化分工。机关创收普遍存在“高费用、高成本、高工资，低效益”现象，但是依赖其特殊市场地位，即使是负效益，仍然能够大发展。一个原因是是“体内循环”，以行政经费“养”内部的“三产”，所谓“肥水不流外人田”，实质是培植寄生性经济。再一个原因是利用权力逃避税收。“创收”中还衍生出一种“浪费型”运行机制：权力部门以权生事，以事生钱，不惜耗费大量人力物力财力为本单位谋利，其社会成本与单位收益根本不成比例。允许机关和行政事业单位“创收”，是改革中对旧体制惯性的一种缓冲，但也是对市场体制下政府经济功能的误读。它只应该是过渡政策。延续越久，积弊愈深，扭转愈难。
3.在市场管理方面，主要是处理好政府调控管理与干预不当的矛盾。
市场失序，管理滞后是体制转轨时期的严重问题。突出表现：一是市场欺诈行为。据中国消费者协会调查，1996年78.4%的消费者受到商业欺诈行为损害，而一年前这一比例为58.8%。二是带体制特征的不正当竞争。集中在权力经营、高额回扣、市场分割和垄断方面。三是违法经营和偷逃税收。四是管理思想、方法、队伍和法规建设相对滞后，在涉及新兴行业、新的市场行为时更为明显。
管理滞后与行政管理活动越来越多地带有自利取向有直接关联。其集中表现是“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）现象。据案例调查，河北省石家庄市长途客运业税费之比达到1∶17。据对北京6家企业调查，各种摊派收费计206项。 北京市一些税务部门要求每家纳税企业“必订”4种税务期刊，年订费每户112元。逐利型管理带来的管理职能错位，既降低政府效能，又腐蚀政府机体，形成恶性循环。负责城市经济社会秩序的基层政府和执法部门，反而用“审批权”、“处罚权”创收；违章建筑的主人常是街道办事处或居委会；卫生防疫人员向饭馆摊销洗涤用品；走私物品被查获后“罚款放行”等等。如果任这类现象蔓延，经济秩序无法维护，社会稳定也将失去保障。
为改善竞争环境，针对企业行为需要重点解决经营者侵占所有者权益、成本侵蚀利润、效益侵渔税收问题。平等竞争环境意味着迫使企业追求经营盈余而无法轻易获取非经营利益。当前，改善竞争环境的重点应是矫正管理主体行为。着重解决政府行为透明度低，随意性大；反馈机制弱，权责不对称；自利倾向增强，外部制衡缺位这三方面问题。限制政府行为随意性，需要强化政府行为成本的观念和制度。
六、关于公共服务业的增长机制
政府经济功能可以用通俗的话概括：一是做“费力不讨好”的事，即规范市场活动，调控宏观经济。二是做“讨好不获利”的事，即从事公益事业，基础建设。政府经济功能中，如果说在市场介入方面出现“越位”的话，在提供公共产品方面则存在“缺位”，包括公共设施供给不足，公共服务效率不高，公益事业机能不振，公共利益维护不力等问题。
改革前，我国公共服务业几乎全属公益性质。改革以来，公益事业涵盖过宽、公共服务福利性过强的特征减弱，私人产品与公共产品相交叉的领域加大。公益事业单位在改革中引入市场机制和面向市场，是正确方向。但是，迄今为止对事业单位主要采取提高服务价格和鼓励办内部“三产”的扶持政策，却没能同时引入市场成本约束机制，经营主体的定位趋于模糊，公益机构商业化运行问题突出。商业运行的表层原因是财政拨款不足，深层原因是社会定位与经济定位的政策冲突。例如，北方一家医院，有1300名职工，财政拨款平均每月7.5万元， 不足以维持300名退休职工的工资，年缺额5000万元以上， 这成为医院商业运行的理由。另一方面，医院保留着公益事业单位的成本刚性和垄断价格特征，因此占据医药市场优势。全国药品销售利润中，医院约占75%。其他公益事业单位的症结与此类似，实质问题是部门经营权侵害公共所有权。事业单位的营利活动重在谋求资源和资产收益而不是经营盈余。单位趋利行为中不产生外部利益机制，这正是公共服务资源不能由市场配置的原因。
公益部门的商业运行和行政单位创收一样，都不是社会化分工自然进程，而是基于减轻改革阻力的政策安排，或为减轻财政负担，或为安置单位冗员。它们很少在市场竞争中独自承担风险。这类经营活动倾向于获取行业特权，包括特许经营、自行定价、转移风险、税费优惠等。它们的活跃并不刺激经济效率，反而加剧体制摩擦。事业机构改革需另辟新路。
事业单位当前的改革指导原则主要有“稳住一头、放开一片”；“从福利型、公益型、事业型向经营性转变”；“促进事业单位社会化和成分多元化”以及实现“政事分离”。对于弥补公共服务方面的政府缺位则重视不够，有必要加以完善。第一，由政府承担的开支、投入，不应该大部分转给事业部门和单位。如教育公共支出占GDP比重，1991 年世界平均水平是5.1%，发展中国家平均水平是4.1%，我国到1995年仅为2.1%。目前许多文体教卫事业单位的预算内经费低于预算外收入。 由于部门、单位创收能力不一，引致事业发展失衡。用“给政策”替代拨款，打乱了再分配秩序，不利于事业发展。第二，政府责任不应该随财力下放。不应用“推向市场”取代必要的政府计划管理职能。在基础设施、公用事业、社会保障事业、社会公益事业领域都需要发挥政府保障公共利益作用，具体操作中调动社会力量参与，并不意味着由政府承担的责任随之转给社会。第三，改变“有钱养人，没钱办事”的机制，有多少钱，办多少事；扭转目前50%以上财政开支用于支付工资的事业费支出结构。改革机构设置和运行机制，事业机构如不能保证正常运转，也应有关闭程序。第四，理清政府收入渠道，防止“该收的钱不收，不该收的钱乱收”现象泛滥。一方面重新界定和充实财政职能，包括整顿非税收入；清理预算外资金；治理不规范收费。另一方面扩大财源，国有资源收益本应是政府收入的重要来源，但流失严重。例如，城市地租收益多被计划体制时期的无偿占地单位、违法占地经营者、社会管理的基层机构、引资优惠政策下的土地一级市场承租者所瓜分。 北京市1992至1994年批租土地总面积14至15平方公里，合同金额共106亿元， 实际土地收益仅25亿元。对比之下，香港批租一平方公里土地，政府收益即相当300亿元人民币。发展社会事业， 须将该归于政府的钱收上来。第五，“市场块”和“政策块”不宜并在一个服务主体内，以“两线运行”为好。两线运行是为了避免政策性亏损与经营性亏损混淆的弊端。“两线不分”漏洞很大。例如劳动、民政、教育、计生委、工会、基层政府等纷纷以社会保险的名义办理、代理商业保险，而且往往通过行政强制手段摊派，在资金管理和使用上也缺少约束，隐患很大。
与事业单位改革相联系的是公共服务产业正在加快生长。居民消费水平提高带来消费结构变化，闲暇娱乐消费和精神消费的比重上升，对公共服务业形成越来越大的需求拉力。在我国，由原公益事业中生成新的产业，是体制转轨中特有的现象。主要有文化产业、体育产业、教育产业、科研产业、咨询产业、园林产业、环保产业、保健产业等。它们起到弥补公益事业财政投入不足，满足消费者需求，增加就业机会，适应社会进步要求的积极作用。而且，其中有些已构成优势产业群，是第三产业中最具增长潜力的部分之一，不少行业的产业关联度也很高。更重要的是它对开发人力资本的长期良性作用。以社会办学为例，至1996年底，已有各类教育机构5万余所，在校生980万人，在校教职工约40万人，拥有资产1463亿元，校舍3300万平米。仅1996年，各类民办校投入约120亿元，接受捐赠约9亿元。
“八五”期间，我国科学教育文化和其他各项社会事业有较快发展，但是与经济增长速度之间仍然存在不平衡。教育科技领域指数年均提高7%，卫生保健领域指数年均提高6%， 文化体育领域指数年均提高5%，同期经济增长年均11.7%。社会事业的发展有待进一步加快。公共服务产业应成为政策支持重点。
培育公共产业，需要调整政府观念，由政府包揽公益事业转为“政府主办、政府参与、政府指导”分层次的事业体系。政府办事业的比重不仅取决于需要和财力，也取决于政府效能，有些事交给社会办效率更高。社会公益事业与公共服务产业的结合可以作为政策基本取向。“政府目标负责，行业管理规范，私人消费拉动，扩大经营竞争”可以作为改革原则。
公共服务产业的经营主体分为两类，一是原事业单位中改为企业的那部分。它们引入市场机制，自负盈亏，缺乏活力的亦由市场淘汰。（这里需区别：为减少公共服务中“搭便车”现象，避免资源浪费，政府公益部门有提高服务收费标准的趋势，这是一种运行机制调整，不等于公益事业全面转向产业化，财政支持的公益事业单位仍应是公共服务的组成部分。）二是社会力量参与公共服务行业。它们按市场机制运行，谋求利润，同时也推动公共服务业发展。涉及公共服务的经济政策面对两类活动：一是原事业单位的转轨；二是社会力量投资经营的公共服务产业。它们的条件不同，存在问题也不同。
对进入市场的原事业单位，重点是消除垄断特征。由于多数公益单位依然归属于政事一体、管办结合的管理体制。如果听任原事业单位转为企业后保留其行政垄断特征，公共服务很容易变成暴利行业。对策方面，一是加快“政事分离”的机构改革；二是放宽进入公共服务业的限制，鼓励混合所有制经济。三是政策支持由所有制倾斜转为行业倾斜。
对社会力量进入公共服务产业，应允许它们在市场机制下从事营利活动。目前有些政策规定不允许社会公共服务产业有营利性质，这种思路既脱离实际，又不利于公益事业发展。
公共服务业中的市场弱势行业如何适应市场环境，是政策难点。正在探索的新办法有：（1）价格杠杆调节。迄今为止， 公共服务价格管理主要考虑低收入阶层的承受力。从节约资源、经济合理性方面评价，应该将高比例的中等收入居民承受力作为价格基本参照系，对低收入阶层实行补贴。（2 ）利用特许经营的条件以盈补亏或引入新的经营机制。例如北京市公共交通部门开通票价较高的专线车，弥补行业亏损。广西桂港市用“公交民办”方式开辟7条公共汽车线路，提供了400多个就业机会，政府不补贴，多数公司盈利。（3 ）财政补贴与可以量化的社会效益挂钩。例如文化部门根据“主旋律”剧目的演出场次给剧团补贴。（4）对公共服务产业实行“经营权搭配公益成分”办法。 根据行业特性规定公益经营比重。诸如房地产公司必须经营一定比例的低价住宅；民办学校、医院、公园等必须有一定比例的低价服务。比较看，后一种办法更好。这样，财政负担真正减轻，公益事业也有了与市场接轨的增长机制。