“坎昆”破裂透视农业贸易自由化症结，本文主要内容关键词为：症结论文,透视论文,农业论文,贸易论文,坎昆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年9月14日，世贸组织第五次部长级会议当天在墨西哥坎昆闭幕，由于发展中国家和发达国家在农业问题及“新加坡议题”上的巨大分歧无果而终。世贸组织2001年11月在卡塔尔首都多哈举行的第四次部长级会议是上决定启动新一轮多边贸易谈判，又称“多哈回合”。“多哈回合”目前进展缓慢，农业、非农产品市场准入等重要议题的谈判都未能按期完成。农业问题更成为各方争执的焦点。根据计划，今年3月31日前，各方应就农业谈判的模式达成一致。但直到现在，这个模式也未能确定。确定农业谈判模式成为这次坎昆会议的重要目标之一。
一、农业问题涉及方方面面利益。异常复杂。
农产品贸易自由化在1986年开始的关贸总协定乌拉圭回合谈判就开始作为议题正式提出，直到1994年才真正形成一个WTO农业协定。
WTO《农业协定》是规范世界各国农业国内支持与补贴政策措施的准则。概括而言，该协定将农业国内支持和补贴措施分为两种类型，一类是不要求各国作削减承诺的措施，另一类是要求各国作削减和约束承诺的措施。协定还专门规定对发展中国家农业国内支持与补贴的特殊差别待遇：
——《农业协定》不要求约束和削减承诺的国内支持与补贴措施
主要指“绿箱”政策措施（第6.1条和附件1）。《农业协定》规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，属于该类措施的补贴被认为是“绿箱补贴”，任何国家均可免除削减义务。“绿箱”政策措施主要包括：（1）一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；（2）粮食安全储备补贴；（3）粮食援助补贴；（4）与生产不挂钩的收入补贴；（5）收入保险计划；（6）自然灾害救济补贴；（7）农业生产者退休或转业补贴；（8）农业资源储备补贴；（9）农业结构调整投资补贴；（10）农业环境保护补贴；（11）地区援助补贴。
——WTO要求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施
主要指那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等，一般称“黄箱政策”。属于“黄箱政策”范围的农业补贴，叫“黄箱政策”补贴《农业协定》规定用综合支持量（简称AMS）来衡量“黄箱政策”补贴的大小。乌拉圭回合农业谈判规定，自1995年开始，发达国家在6年内逐步削减20％的AMS，发展中国家在10年内逐步削减13％的AMS。要求各国在执行期间每年总的AMS不能超过各国承诺的AMS约束水平。
按照《农业协定》规则，并不是所有农业补贴都受WTO限制。各成员可利用WTO《农业协定》提供的“绿箱政策”和“黄箱政策”例外规定（如“微量允许”补贴等），加大对农业支持力度，确保在激烈的国际竞争中保持本国农业的健康稳定发展。
回顾数轮WTO多边贸易谈判，其中农业贸易自由化谈判进程之所以如此艰难，关键在于农业补贴上意见不一致。新的农业协定形成及生效，意味着当时关贸总协定成员以及1995年以后世贸组织成员都应按照它的要求逐步推动农产品贸易自由化，我国作为世贸组织成员自然也得遵守。世贸组织统计表明，目前全世界90％的农业补贴集中在美、欧、日等发达国家。美国和欧盟的年补贴额分别达到1800亿美元和600亿美元。1995年1月1日WTO《农业协定》生效前后，美国、日本和欧盟先后调整自己农业保护政策。主要原因是价格支持、出口支持及进口关税等政策越来越受到WTO农业规则的限制，同时对农产品价格的高补贴措施的弊端（如影响农业生产效率、扭曲市场价格等）已逐渐显露。上述国家中美国的农业政策调整较为明显。
美国1996年4月出台了新的农业法案，即国家农业政策。改变过去对农产品价格支持政策，转而直接支持农民收入。1996年前，农户在播种前，可向政府的农业信用公司申请贷款。贷款数额则根据种植面积、常产和前5年玉米销售的平均价格计算。同时，国会有个玉米的目标价格（最高），政府还有一个补贴价格（次之）。收获时如果市场价格低于最高和次高价格时，都可获得补贴。如果市场价格低于最低保护价、不足以偿还贷款时，农户可按实际卖出价格还政府贷款，不足部分由政府承担，余下的玉米政府收购作为储备。为此，每年美国政府大约要支出120亿美元的价格补贴款。实施新的农业政策后，政府计划在新法案实施的7年期间，给农产约356亿美元收入补贴。在操作层面上，取消目标价格和市场差价补贴，只保留最低保护价。农户可依据新法，根据种植面积（减去15％另有补贴的休耕面积）和常产及最低保护价，计算好预期收入。这样做可使农产品价格随行就市，又可保障农民收入。
美国政府计划从1997年到2002年逐渐减少补贴，但由于最近两年世界农产品价格走低，美国农民收入也在下降，原计划的补贴额不够。1998年，政府又推出两项保障农民收入的政策，一项是“作物收入保险计划”，另一项是“市场损失补助”，帮助农民克服市场经营风险和自然风险。1999年，政府又增加60亿美元农业支出，用于补偿农民的市场损失和农作物歉收损失。到2000年，政府的农业支持支出又在1999年基础上继续增加。近两年新法案下的农业补贴在200亿—300亿美元之间。由此可看出，新的政策只是改变农业补贴方式，并没有改变对农民实行财政补贴的实质。其做法虽然在国际间有争议，但美国大体上实现了将国内农业保护的大部分财政支出，变为WTO农业规则允许的、免于削减的“绿箱政策”目标。
二、与其他国家和地区相比，我国现有农业补贴的特点表现在：
（1）补贴范围的普遍性。财政对农业生产流通领域补贴，几乎涉及到农产品生产与流通全过程，补贴面较广，很分散，作用难以集中发挥，因而效果较差。（2）以价格补贴为主，贴息贷款为辅。大多数补贴用于降低农用生产资料的价格、支农服务的收费标准，以及农产品购销环节的补贴。1991—1996年，中央和地方财政用于粮棉油流通环节的补贴达1866亿元，占整个财政补贴总额的50％，其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民从中间接获得补贴利益。（3）补贴方式的隐蔽性。长期以来，财政对农业补贴方式多采用“暗补”方式，即财政补贴资金不直接以财政拨人方式进行，而是通过流通渠道间接给予补贴。这种方式体现在农业生产中带有一种补助性质，但这种“补助”并不为大多数生产者所知晓，对生产的直接刺激力度不大，且容易流失。
加入世贸组织后，为保护我国农业发展、保持农村稳定和增加农民收入，缓解外国农产品对我国的冲击，我国必须进一步加大对农业的保护力度，增加财政对农业的补贴。然而受世贸组织规则约束，农业补贴的空间受到限制。在这种情况下，如何保护粮食生产和农民利益，怎样进行补贴，成了我国最迫切的问题。从我国过去做法看，最主要的补贴是进行价格支持，采用保护价格收购措施，但是，价格支持是需要削减的“黄箱”政策，而且根据近几年情况看，效果并不好。同时按照WTO《农业协定》要求，政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而不应是流通部门。因此，尽管今后价格支持在总量上有一定调控空间，但在支持结构及补贴目标上则需作较大改革，同时逐步减少对流通环节的补贴，把支持与补贴的重点转向农业生产者，具体建议包括：
第一，尽早改变和改革低效率价格支持政策。将节省出来的宝贵财政资源转为直接补贴等对农业的国内支持措施，把“黄箱”支持转为“绿箱”政策范畴的支出。
第二，对农民进行直接补贴。并按以下步骤进行：（1）取消现行农业三税，即农业税、农业特产税、屠宰税；中央政府按核定的基期数额对地方政府进行转移支付（对发达地区可不进行这种转移支付）。（2）取消教育费附加和“五统筹”范围收费，对地方政府因此而减少的收入，由中央政府按有关指数重新核定后向地方政府转移支付。（3）取消村提留，由中央和地方政府按村庄数量和人口多少核定固定补贴额，列入财政预算支出。以上三项，国家每拿出一元钱，农民就实实在在地少缴一元钱，就相当于增收一元钱。换言之，国家用于以上项目的支出，都相当于对农民的直接补贴。
第三，增加直接补贴之外的其他“绿箱”政策的支出。尤其是大大加强农业科研和科技推广、食品安全检验、病虫害防治、基础设施建设等公益性服务支出，加强资源和生态环境保护以及贫困地区发展等方面支出。
第四，注重对农业保险业务亏损的补贴，强化农业保险防灾补损职能，健全农业风险补偿机制。支持农业保险业务的全面开展。首先，需要发挥政府职能，并借鉴国外已有的成功经验，由政府直接开办或由政府委托的保险机构开办，经营亏损由财政补贴。这项补贴肯定比财政直接用于救灾支出少得多。它不仅能有效地分散风险，分摊风险损失，而且能极大地减轻财政救灾支出压力。其次，鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。
第五，应建立健全农业补贴政策法规。使财政对农业补贴成为一项长期和稳定的制度。我国财政对农业补贴长期存在着补贴政策目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴数额随意性等，有必要建立健全一套完整的农业补贴法规，使之成为支持、保护和发展农业的一项制度。
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