论以党员权利制约党内权力，本文主要内容关键词为：党内论文,党员论文,权力论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］ D62；D26 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1002—3909（2006）09—0020—03
中国共产党作为我们国家的领导党、执政党，其内部权力运行状况直接关系着整个党和国家权力的运行。尽管党内权力不同于一般国家权力，但它也是一种“公权力”，具有一般权力的本质特征，也必然要受到制约。所谓以党员权利制约党内权力是指以党员和基层党组织的民主权利制衡、约束党内权力体系架构中的决策权、执行权和监督权（包括党内职务权力①），使其按照一定的规范运作、行使，以实现党内权力设置的目的和效用，是同以权力制约党内权力、以制度制约党内权力、以道德制约党内权力等相平行的概念。以党员权利制约党内权力具有充分的法理依据，是党内权力制约的根本和基础。因此，要有效制约党内权力，就必须针对党内权力形成和运行的特点，突出党员权利在党内权力制约体系中的基础性作用，通过制定党内权力标准和运行规范、保障党员民主权利等措施实现党内权力制约。
一、以党员权利制约党内权力具有充分的法理依据
众所周知，权力与权利是文明社会的一对“孪生姐妹”，既相互关联又相互对立。所谓“权力”，其本意是一种对他人的控制力、限制力，而“权利”则指普通人做出某种行为或者获得某种利益的可能性。按照传统的经典理论，民众的权利来自于自然，即所谓“天赋人权”、“自然权利”。公共机构及其权力也不是一开始自然就有的，而是人为建立的，即民众为了处理他们之间的公共事务而自愿、平等地将各自的一部分权利“让度”出来，交给一个机构或个人来行使，这就是公共机构、公权力。公权力因授予而产生，因而是有限的，没有法律的授权便不能行事，否则便是越权。但是权力天生具有扩张、异化的本性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[1](P154)，“权力趋于腐败， 绝对的权力导致绝对的腐败”[2](P72)，如若驾驭不好，权力就有可能从为民众服务的工具变成凌驾于社会之上的暴力。因此，人们就应该且有权对自己让度出去的权利所形成的公权力进行监督、制约，而且还要通过社会契约即法律来限制它。可以说，权力是为了权利而设定，却不能反过来说，权利是为了权力。也就是说，权利对于权力具有无可置疑的优先性，凡不是由权利授予的权力皆属不合法权力；权力必须保障与维护权利，倘若权力不仅不保护权利，反倒侵犯、践踏权利，那么这样的权力也属非法权力，应当被权利理所当然地取消。
权力是权利的让度，那么这种让度的内容是什么、边界到底在哪里？在这里，我们主张权利与运作权力之间是一种类似“博弈”的矛盾关系，理论上其博弈的最佳结果就是能在权利和权力之间达到一种“势均力敌”的临界状态。在这一临界点上，让度出去的权利所形成的权力正好能够满足公共权力机构管理公共事务的需求；而没有让度的为民众所享有的那部分权利，也正是社会契约即法律要保护的。此时若权力向权利一边扩张，或不规范运作，那么就势必造成对民众合法权利的侵害；如果民众权利不适当地向权力一边扩张（极端民主化），或维权过当，则造成对权力的“侵犯”，这时权力就不能正常履行公共管理职责，反过来也就不能真正保护权利。而在通常情况下，往往是权力扩张侵害权利，因此我们所主张的以权利制约权力，其本意就是在权利与权力博弈的过程中，以权利制止权力“非法”扩张，并力求实现上述理想状态。
由此看出，以权利制约权力具有充分的法理依据，是“天经地义”的。同样，党内权力是党员民主权利的让度，它具有一般权力的本质特征，也必然要受到制约，且以党员权利制约党内权力这一制衡模式始于权力的本源，若设置得当、科学合理，最终有可能会成为解决党内权力制约问题的治本之策。
二、理性回应权利与权力博弈关系，制定党内权力标准和规范
研究和探讨党内权力制约问题，不能简单地将党内权力混同于一般国家权力，运用制约国家权力的措施来制约党内权力。事实上，党内权力的产生和运行具有自身特点，党内权利与权力的博弈也有自身特有的规律。因此，加强党内权力制约，首先就要在分析其产生、运行和制约的特点、规律基础上，理性地回应党内权利与权力博弈这一事实及其结果，由此制定科学合理的党内权力标准和规范。
从党内权力的产生和运行特点看，它确实与国家权力有诸多不同，主要表现在：一是权力的“来源”和渠道不同。二是权力的效力范围不同。三是权力的实现途径和方式不同。正是这种不同决定了党内权力制约也具有自身特点。比如：由于国家权力体系是依据宪法和法律形成的，因而对其制约可以通过宪法、法律和相关法规来实现。但对党内权力体系而言，尽管我们说共产党要在宪法和法律范围内活动，要坚持依法执政，但这主要规范的是党作为一个整体与国家、社会的关系，属于领导党、执政党政治领导权的运行问题，而法律对党内权力运行的约束，一则由于缺乏实体性《政党法》② 等法律文本而缺乏依据，二则法律不等同于党内法规，以法律制约党内权力针对性不强，以法制权不是侧重于制约党内权力而是侧重于以法律制约国家权力。因此，由其形成和运行的特点所决定，党内权力更适合于以党内民主权利来制约。
如前所述，党内权力归根结底都是党员民主权利的让度，正是其内容和限度的科学合理的让度构成了党内决策权、执行权、专门监督权以及领导职务权力。在党内权利和权力博弈所达成的理想状态即“临界点”上，领导机关和领导干部所拥有的权力正是党内合法权力，或叫“标准权力”、“规范权力”。如果以此时党内权力的大小、边界为依据，制定出一整套党内权力标准和规范，即根据党内不同性质和层次的领导机关、领导职务对标准权力、规范权力的正常需求，对党内权力的内容、适用范围、适用对象、适用程序，以及超越职务权限用权或违规用权应受到的惩处等，作出明确规定，来理性地回应党内权利和权力博弈的结果，并以党规党纪的形式固定下来，对于党内权力制约就显得至关重要。它可使党的各级领导机关和领导干部拥有与其层级和职位相对应的“标准权力”，为党内权力的规范行使和监督提供依据，从而使党内权力始终在规定的框架内运行。其作用机理是：
第一，承认和保障基层组织和党员的民主权利，使党内权力主体不能逾越它的标准和界限而侵犯基层组织和党员的权利领域。第二，当权力主体逾越权力的法定界限、不规范操作或滥用权力时，这些权利可以保证党员和基层组织作出一些积极的反抗，迫使权力主体收回它的权力触角或改变不当行为。当前，根据党内权力形成和运行特点，结合党内权力制约现状，制定党内权力标准和规范应主要包括：
一是党内权力内容的标准和规范。任何权力行为，都应有特定的内容。党内权力内容就是说党内权力到底是做什么的，包括权力所辖事务、权力指向、目的、原则等。只有权力内容规定得标准、规范，才能用权有据，否则权力内容不明确，或者过于原则、笼统，权力行为就可能变形或“出格”。
二是党内权力限度的标准和规范。对党内权力限度制定标准和规范，是指对党内权力主体行使职务权力的“度”的规定，即应当对不同的党内权力适用的范围、地域、对象和适用的时间等进行限度标定。包括对党内权力指向的事务管辖权的标准规定、对党内权力地域管辖权的标准规定、对党内权力时间管辖权上的标准规定、对党内权力实施手段上的标准规定以及对党内权力实施条件上的标准规定。超越这些限度规定所行使的党内权力行为，即为违规行为或无效行为。
三是党内权力行使程序的标准和规范。制定党内权力标准和规范，同样需要对权力行使的程序作出明确的规定，使权力在程序化、制度化的规范内行使。为此，可以根据不同类型和不同层次的党内权力，制定出适合其运行规律和特点的程序，并且明确规定党内权力主体的权力行为，必须按党规党纪和制度规定的程序进行，而不能随意行为。违反程序的权力行为，应当被视为无效权力行为。
四是党内权力行使形式的标准和规范。任何权力行为的行使，都是要通过一定形式表现出来的，但并不是所有形式都是适当的形式。因此，制定党内权力标准和规范同样应当对权力行使的形式作出制度性的规定。即应当对不同类别和层次的党内权力，在实施不同权力内容过程中，所采取的不同形式及具体的要求，如是否需要书面形式、具体名称、明确的时间、正式的署名、加盖公章等进行原则上规定，要求党内权力主体，在行使权力时，严格按照制度规定的形式进行，否则，该权力行为即为无效权力行为[3](P269—272)。
三、落实和保障民主，完善以党员权利制约党内权力机制
实现以党员权利制约党内权力，落实和保障党内民主是前提。党内所有成员的平等关系、党员享有的各种权利，是党内民主的两块基石。如果不能保障党员权利和平等关系，那么事实上就没有党内民主，以党员权利制约党内权力也就无从谈起。而在现实中，党内平等关系受到扭曲、党员不能充分享有各种合法权利的现象时有发生。因此，实现以党员权利制约党内权力，就要在制定权力标准和规范的基础上，进一步落实和保障党内民主，健全切实保障党员和各级党组织民主权利的各项制度，进一步拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解和参与；健全党的代表大会制度，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，在试点的基础上积极稳妥地实行党代表大会常任制；按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制；要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度等。同时，进一步完善以党员权利制约党内权力机制：
一是完善民主委托权力机制，以选举权制约党内权力。民主委托权力即广大党员和基层组织运用自己手中掌握的选举权来推举党的领导机关和领导干部代表自己行使党内权力。权力来源于谁，它就对谁负责，党员群众的民主选举权对党内决策权、执行权、监督权及职务权力都有制约作用。为了加强对党内权力的制约，就要进一步完善党内民主委托权力机制，完善候选人产生办法和差额选举办法，保障和落实基层组织和党员群众的选举权，切实体现选举人的意志。
二是完善民主控制权力机制，以表决、监督、批评等权利制约党内权力。民主控制权力即基层组织和广大党员运用合法享有的民主权利调控权力行使者的用权活动。党员对权力的委托，并不等于党员对权力的丧失。如果说党员通过选举将多数人的意志转化为少数人的权威的话，那么又要通过经常性调控继续保持多数人的意志对少数人的权威的制约。基层组织和党员可以而且应当随时以党内主权者的身份，关注党内权力的行使情况，并通过落实表决、监督、批评等权利控制党内权力运行状况。
三是完善党内民主收回权力机制，以罢免权制约党内权力。党员通过选举将权力“授予”权力行使者，也有权在权力行使者没有按照大多数党员意志行使职权——即党内权力没有按照标准和规范运行时，通过罢免程序收回自己让度出去的权力。罢免权是党员的一项非常重要的民主权利，是真正民主制的基本原则，也是防止人民“公仆”变成人民的“主人”的最重要的手段之一。随着党内民主的发展，建立健全党员群众通过法定程序罢免不称职的领导机关和领导干部的党内罢免制度，已经势在必行。
四是完善党员权利保障机制，以救济性权利制约党内权力。党员的申辩申诉权、越级报告权和控告权基本上属于救济性权利，也就是在党员受到党组织的不公正处理或党员的权利遭到侵犯时，通过诉诸组织获得帮助的权利。党员受到党组织的不公正处理，实质上就是党内的决策权、执行权、监督权及职务权力超标准、失范运行，造成对党员权利领域的侵害。因此，建立和完善党员权利保障机制，加强党员权利保护措施和力度，实质上就意味着对党内权力的限制和约束。
注释：
① 党内职务权力实质上就是党内决策权、执行权、监督权的分解，所有党员领导干部的职务权力之和，等于党内决策权、执行权、监督权。
② 《政党法》应主要规范政党之间的相互关系、执政党与国家、社会之间的关系、执政党如何依法执政、执政党内部权力运作等。目前国际上只有俄罗斯、德国等少数国家制定过类似法律，中国有无必要制定该类法律在学术界尚存争议。