实施依法治国的方略，改善和加强党的领导，本文主要内容关键词为：依法治国论文,方略论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在党的十五大报告中明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并把依法治国确定为“党领导人民治理国家的基本方略”。这在我们党和国家的历史上都还是第一次，其意义之重大，自不待言。
（一）
毫无疑问，依法治国方略的提出，是党和国家在执政方式、领导方式上的根本性转变。但这一基本方略的提出是逐步的，且有一个渐进的过程。本文不拟对这一过程作详细研究和说明，而只着重指出以下这一点，即建国后的二十九年（1978年底以前）是不可能提出依法治国方略的。其主要是：
第一，就当时的社会现实来说，缺乏健全法制和厉行法治的社会需求。这在五十年代后期至1978年期间表现得尤为突出。众所周知，在这二十多年的时间里，我国实行的是高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制。从而在客观上泯灭了法制建设的需求，使得法制建设不仅停滞不前，而且出现了前所未有的大滑坡、大倒退。正是在这一背景下，全党、全国才逐渐形成了轻视法制、否定法制作用的论调，一时间，法律虚无主义在神州大地上蔓延、盛行。
第二，长期的革命战争环境养成的依靠党的政策、依靠行政命令办事的习惯，在新中国成立后的和平年代里得以延续，乃至被强化、被神化。建国以后，虽然有了全国性的政权，但并没能完成“不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”的过渡和转变，反而是人治占了上风。
第三，从历史根源上来看，中国经历了几千年的封建社会，有的是封建特权和个人的独断专行，缺乏的是民主法制传统。这就确如邓小平同志所深刻指出的：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”（《邓小平文选》第2卷，第332页）这些即使在今天表现得仍很明显，并成为“依法治国、建设社会主义法治国家”的严重障碍。
第四，党在指导思想上犯了“左”的错误，过分强调阶级专政，以阶级斗争为纲，搞阶级斗争扩大化，过于推崇、迷信群众运动，以致出现像“文化大革命”这样的惨剧，等等。
总之，在改革开放以前，各种条件决定了我们党和国家不可能提出依法治国方略，当然更不可能实施依法治国方略。这就说明，依法治国方略的提出，绝不是轻而易举的，而是在深刻总结正反两方面经验的基础上提出来的。同时，也就意味着，要实施并实现“依法治国、建设社会主义法治国家”，将是一项艰巨的、长期的、复杂的任务。正因为如此，作为我们各项事业领导核心的中国共产党，必须加强和改善领导，以保证“依法治国”方略的实施。
（二）
所谓治国方略，就是治理国家的全盘计划和策略，也可以说就是治理国家的方针和战略策略。“依法治国”作为治理国家的基本方略，不仅体现在党的十五大报告中，而且已载入现行宪法中——九届全国人大二次会议所通过的宪法修正案中增加规定了：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这就表明，依法治国这一治国的基本方略，不光是党的主张，也已成为国家的意志。依法治国，从根本上说，就是治理国家要法治而不要人治。如前所述，实行依法治国方略，是我们党和国家在领导方式、执政方式上的根本转变。实际上，只有真正实现执政方式、领导方式的根本性转变，才可能实现“依法治国、建设社会主义法治国家”的伟大目标。所以，我们说，实施依法治国方略，首先就必须改善和加强党的领导。这里，主要谈一下“以党治国”的问题。
为什么要谈“以党治国”的问题呢？一方面，在我国，“以党治国”的流毒比较深远。毛泽东同志早就指出：“国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”（《毛泽东选集》第1卷，第73 页）刘少奇同志也曾指出：“共产党反对国民党的‘一党专政’，但并不要建立共产党的‘一党专政’。”“共产党并不愿意包办政府，这也是包办不了的。”（《刘少奇选集》上，第176—177页）邓小平同志也反对“以党治国”。他在《党与抗日民主政权》一文中抨击“以党治国”的观念。他说，“以党治国”的观念，“就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。而“以党治国”这种“顽固的思想”所造成的恶果也不小：一是一些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上；二是把党的领导解释为“党权高于一切”，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令，甚至把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”，等等。总之，“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。”（《邓小平文选》第1卷，第10—12页）过了四十多年之后的1986年，邓小平在谈到政治体制改革时，仍明确指出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”（《邓小平文选》第3卷，第177页）
另一方面，在我国，对党究竟应该如何执政的问题在相当长的时期内没有很好解决。实际上，我们在建国后的很长一段时间里都认为党的领导就是党管一切，党包揽一切。而这就造成以党代政、以党代法、以权代法，“书记挂帅”常常演变成个人专断，以言代法。正如邓小平同志所深刻剖析的那样：“往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导的人话改变了，‘法’也就跟着改变。”（《邓小平文选》第2卷，第146页）所以，以党治国、以党代政与以言代法、个人专断之间没有绝对的界限。而如果这种状况不从根本上加以改变，那是十分危险的。这已是被历史所反复证明了的。
由此看来，坚持和实行依法治国，必须解决以党治国、以党代政、以党代法的问题，否则，就不可能完成领导方式和执政方式的根本转变。这就要求，在实施依法治国方略时，要改善党的领导，只有真正改善了党的领导，才可能加强党的领导，才可能最终实现“依法治国、建设社会主义法治国家”的宏伟目标。
（三）
如何改善党的领导呢？我们认为，当前迫切需要抓好以下几项工作：
首先，需要明确党的性质。在当代，世界各国普遍实行政党政治，法治国家也可以说就是“政党国家”，即实行以政党制度为基础的国家权力配置与运作体制的国家。但是，党不是国家权力组织、行政组织，这就决定了不能以党代政、以党代法、以党治国。
其次，党的政策与法律有重大区别。（1）党的政策是党的主张； 法律则是国家制定或认可的，是国家的主张，是党的主张与人民意志的统一。（2）法律的实施有国家强制力作保证， 使得全体人民能一体遵行（当然，违法就要受到相应的制裁）；而党的政策、即使是执政党的政策，其本身也并不具有国家强制力的保证。（3 ）法律除了体现执政党的相应政策外，还有一系列保证贯彻这种政策的法律手段（如各种法律范畴、整套的法律调整机制等）。因此，那种认为“党的政策就是法”的观点，实际上是抹杀了法律本身的特点，必然导致取消法律手段的后果，必然导致以党的政策代替法律的法律虚无主义。这是值得我们认真加以注意的。
第三，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。这是自改革开放以来，中国共产党越来越明确、自觉的认识。在党的十三大报告中就曾指出：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”在新形势下，坚持和改善党的领导，就必须实行党要管党的原则，党要加强自身的建设，包括党的思想建设、组织建设和作风建设，从而切实把党建设好。只有如此，党才可能肩负起日益繁重的任务，把我们的各项事业全面推向二十一世纪。
需要强调的是，既然依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，那么党首先就要依法治党。邓小平同志说过，没有党规党法，国法难以保障。就这一点而言，必须扩大党内民主，健全党内规章制度，要严格按照党章的规定，贯彻执行民主集中制，规范党内民主生活。
（四）
改善和加强党的领导，除上述的以外，还应着重改进党的领导方式、执政方式，以便提高领导水平和执政水平。
首先，党必须在宪法和法律范围内活动。现行宪法“序言”规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”。宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”依法治国，首要的是依宪治国，宪法的上述规定中国共产党也要必须加以遵守。中国共产党章程中也明确规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。”
实事求是地说，上述规定执行得并不好。在有的地方，为了地方利益和局部利益，出台一些政策、措施，他们明明知道这些政策措施是违反宪法法律的，也是违背中央精神的，而这些政策措施本该由当地政府发布的，为逃避审查（即逃避行政复议、行政诉讼等），所以，改由当地党委发布或由党委、政府联合行文的方式发布。这是严重的违宪、违法行为，且在客观上助长了日益盛行的地方保护主义。
其次，党要善于把党的主张经过法定程序变成国家意志。如前所述，党的主张（党的政策）和国家的主张（法律）有重大区别。党的政策只有通过国家权力机关的法定民主程序被吸收采纳，才能上升为国家意志，变为法律。其实，在我国，作为执政党的中国共产党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守和执行宪法和法律。党只有经过法定程序把自己的主张上升为国家意志，才能避免直接向政府和人民发号施令，才能避免以党代政，以党代法的倾向。
第三，坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事，这三者是有机统一的。按照党的十五大的要求，实施依法治国方略，建设社会主义法治国家，就必须把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事结合起来，从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻落实，保证共产党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。
坚持党的领导，就必须改善党的领导。邓小平同志早就指出：“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。”（《邓小平文选》第2卷，第341页）实施依法治国方略，必然要求改善和加强党的领导，以适应新形势的发展，不断改进领导方式，提高执政水平。