榆林市城乡规划设计院 陕西榆林 719000
摘要：城市用地分类表面是针对土地属性和特征来进行用地划分，实际是基于反映人们目的与意图的土地分类方法。城市规划作为一项政府的公共政策，发挥着调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平等作用。提出在榆林地区建立用地分类的标准需要结合规划体系的特点；由于城市发展的不确定性应正视混合用途的出现；加强与规划管制制度和土地供应制度的衔接，以此来适应当前市场经济条件的发展，针对城市发展转型及政府职能转变，在调控城市空间资源、维护社会公平、协调各方利益、促进城乡统筹发展等方面，对城市规划公共政策作用的发挥起着技术支撑作用。
关键词：规划管理；用地分类；技术支撑
《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137-2011）》已于2012年1月1日开始实施（以下简称新版标准，《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ 137-90）》简称旧版标准）。新版标准针对旧版标准在现实发展中的不适应性不合理性进行了大幅度的调整。首先，在适用范围上，新版标准的适用对象扩展到城市和县人民政府所在地镇，工作性质扩展到规划编制、用地统计、用地管理。其次，新版标准在主要技术内容上增加了城乡用地分类体系，力图加强与土地利用规划的衔接；调整城市用地分类体系，着重对公益性用地与营利性用地进行甄别；调整了规划建设用地的控制标准。尽管新版标准的修订改革意图明显，但在用地分类的适用对象、用地分类与土地制度及规划管理的结合、用地分类对现实用途的反映上仍存在许多值得斟酌之处。本文将对几个具体问题进行探讨，以求促进新版标准的完善与细化。
1、用地分类面向规划编制还是规划管理
将土地自然生态系统变为人工生态系统的过程被称为土地利用，土地利用分类是不断变化的，这是自然、人文、社会诸因素综合作用的复杂过程。土地利用的种类会不停地随着社会经济的发展、科学技术的进步以及人们对空间认识的变化而更新和发展。旧版标准制定的时代，建筑的性质与用地的性质基本一致，规划图纸基本等同于未来的建成状态，因此旧版标准适用对象主要是总体规划编制和用地统计，用地分类中不存在混合用途。新版标准在扩大了适用范围的情况下，不仅面向规划编制也面向用地管理。用地管理关联到土地产权属性的界定、用地规划条件的制定、用地规划许可证的发放以及与建筑管理的衔接。目前我国建筑管理很大程度上要依赖用地分类的主要原因就是规划的分类标准中只有用地分类标准。仅以混合功能的用地为例，现在榆林的城市空间最明显的特征就是立体、综合和混合的土地使用模式，并导致土地上建筑功能的复杂化。这种复杂化不仅表现在平面的混合，也表现在了立体的综合利用发展。如果用地分类中忽略了混合功能，就会导致单一的用地分类无法应对复杂的建筑类型管理，面对建筑综合体的发展模式缺少明确法定的管理依据。在新版标准的解说中提出“为了反映现状中这种用地混合的实际情况，在分类时宜按土地使用的主要性质对其进行分类，而不宜笼统用一种混合用地来代替”。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这种方式表面上看起来可能解决了规划编制中用地的定性，但在实际操作中可能会造成规划管理的更大混乱。
2、用地分类与土地产权的关系
用地的定性直接关联到产权人的法律权益，用地的土地使用权限是与用地管理密切相关，因为不同的用地性质其获得的使用年限是不一样的。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：商业、旅游、娱乐用地使用年限为40年；工业用地使用年限为50年；；综合或者其他用地使用年限为50年教育、科技、文化、卫生、体育用地使用年限为50年；住宅用地使用年限为70年。例如对于商住混合的用地，其使用年限是70年、50年还是40年需要有一个明确的法律依据。但国家仍然没有重视对混合用地的类型的分类，导致各地差异巨大却又没有相关的法律依据。使用年限、土地价格和购买方式的不同取决于用地的性质。在所有用地之中，最贵的是商业用地，年限最长的是住宅用地，最便宜的则是工业用地。精明的开发商通常会在此做一做文章，例如榆林建外SOHO，是住宅还是公寓或写字楼？
有很多例子不在此一一列举，却是生活中急于解决的问题。事实上《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》已提出用地种类的划分，但新版标准对混用用地和综合用地依然采取忽视的态度。许多城市由于要保证产权证的用地性质要与建设用地规划许可证的一致性，在地方法规中都新增了混合用地的分类，但依然无法提供法定依据。
3、规划编制与规划管理脱节
城市规划公共政策的决策和执行环节是规划编制与规划管理，旧版标准的用地分类是针对城市建设用地的，对城市外围建设用地及非建设用地的分类是一片空白。规划编制与规划管理脱节就是由于这种分类标准而导致的。首先旧版标准规定“城市用地应按土地使用的主要性质进行划分和归类”，而编制城市规划时对地块的使用性质进行单一控制，在现实之中往往给规划管理带来很大难度导致规划难以实施。规划编制范围往往局限于城市建设用地，但规划管理却必须针对包括城市辖区的所有开发用地，造成许多城市核心区范围外的合理开发，如一些需要远离城市核心区安排的项目用地（垃圾填埋场等环境卫生用地、危险品仓库用地等）因缺乏规划依据而难以获得合法的行政许可而导致规划的编制范围与规划管理的边界难以一致。其次，旧版标准主要针对城市建设用地进行分类，城市开发是其关注重点，因而导致城市外围生态保护及生态敏感地区的用地类型无法明确，难以使得该类用地得到真正的保护。
4、结语
用地分类标准不是一部独立的、只对土地主要性质进行分类的标准，规划体系的背景决定了其编制的理念和眼光，并将其有效地与土地制度、规划管理相衔接。这项国标是中国城乡规划体系中一项极为重要的规范，有着无法取代的重要地位和功能，用地分类标准要想成为规划管理的清晰依据、规划编制和良好城乡空问营造的标准以及促进社会经济进步的“良法”，只有与整个城乡规划体系的发展相同步，并同时结合本国的规划制度背景和特点才能做到。并且要认识到对于用地分类标准的改善和研究，应是一项持续的工作。
参考文献：
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[2] 张金兰，于智忠.城镇环境规划[J].北方环境.2011（05）
论文作者:申孝海
论文发表刊物:《基层建设》2015年24期供稿
论文发表时间:2016/3/24
标签：标准论文; 城市论文; 建设用地论文; 性质论文; 榆林论文; 规划编制论文; 新版论文; 《基层建设》2015年24期供稿论文;